La autonomía educativa indígena en Colombia
| Autor | Carlos Mario Molina-Betancur |
| Cargo | Profesor de Derecho Público de la Universidad de Medellín |
| Páginas | 261-292 |
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La población indígena colombiana no logra llegar al dos por ciento de la población; las comunidades indígenas cuentan con tan solo 1´392.623 individuos, según estadísticas 2005 del DANE1. Sin embargo, todavía se conocen 82 pueblos que hablan 63 dialectos indígenas que hacen presencia en gran parte del territorio nacional.
La Constitución de 1991 dio visibilidad a este grupo étnico cuando reconoce en su artículo 7 que el Estado colombiano reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana. Igualmente en su artículo 10, cuando reconoce que las lenguas y dialectos de los gru-pos son también oiciales en sus territorios. Además, en su artículo 10 establece que la enseñanza que se imparte en las comunidades con tradiciones lingüísticas propias será bilingüe. También en su artículo 63 se reconoce que las tierras de resguardo son inalienables, imprescriptibles e inembargables. En su artículo 68 el texto constitucional establece que dichos grupos tendrán derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural. El artículo 70 establece el principio de la igualdad con dignidad de todas las culturas del país. Por último, el artículo 286 los integra al resto del país al reconocerlos como territorios indígenas, al lado de los departamentos, los distritos y los municipios2.
En este sentido, el artículo 246 de la Constitución de 1991 crea una jurisdicción propia para los indígenas y los artículos 286 y 287 establecen que las entidades territoriales gozan, dentro del concepto de Estado unitario, de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley, en virtud de la cual pueden gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales3. Ello se compagina con el artículo 246, que les otorga autonomía jurisdiccional y con los artículos 329 y 330, que les reconoce formas solidarias y asociativas en el manejo de la propiedad, así como la
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autonomía en la toma de decisiones para la explotación de sus recursos naturales. En este sentido el artículo 357 establece que los resguardos pasan a ser entidades autónomas de derecho público.
Por ello, los territorios indígenas gozan de la autonomía, que no es más que el grado creciente de libertad con autodeterminación de los habitantes del territorio para la deinición y control de sus propios in-tereses y el logro del bienestar general4. La Corte Constitucional avala dicha deinición y establece que las únicas tradiciones autonómicas aborígenes que deben ser respetadas son aquellas compatibles con la estructura básica del sistema jurídico de la mayoría de los habitantes, es decir con el sistema que los reconoce5, y que sus restricciones están delimitadas por la misma Carta constitucional de 1991, que entre otras estableció el respeto de los derechos fundamentales para todos los habitantes del territorio6, los cuales se protegen a través del mecanismo de tutela7.
En materia de educación, el artículo 288 de la Constitución de 1991 estableció una competencia concurrente de regulación normativa, la cual debe realizar una armónica distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales; dichas competencias serían ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley. Con base en lo anterior, la Ley 115 de 1994, regulatoria de la educación en el país, establece:
ARTÍCULO 55. Deinición de etnoeducación. Se entiende por educación para grupos étnicos la que se ofrece a grupos o comunidades que integran la nacionalidad y que poseen una cultura, una lengua, unas tradiciones y unos fueros propios y autóctonos. Esta educación debe estar ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso social y cultural, con el debido respeto de sus creencias y tradiciones.
PARÁGRAFO. En funcionamiento las entidades territoriales indígenas se asimilarán a los municipios para efectos de la prestación del servicio público educativo, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 60 de 1993 y de conformidad con lo que disponga la ley de ordenamiento territorial.
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Sin embargo, la ley orgánica de ordenamiento territorial no ha sido aún votada, y con ello el reconocimiento de la autonomía territorial indígena, que inluye considerablemente en su autonomía educativa, sigue sin resolverse8.
Mientras tanto, ante la ausencia mundial de una deinición clara sobre la noción de pueblo indígena, el Gobierno Nacional considera que ser indígena es pertenecer a un grupo caracterizado por rasgos culturales de origen prehispánico y con una economía de autoconsumo, en áreas previamente establecidas. Dicho grupo étnico debe conservar un auto-reconocimiento con la colectividad indígena, viviendo en sus territorios y practicando su lengua y costumbres9. Esto es criticable desde el punto de vista teórico, por cuanto la existencia de estos grupos no debería depender de disposiciones gubernamentales; sin embargo, para una adecuada distribución de recursos y para facilitar mejor su censo, se podría pensar que deben existir criterios de identidad que faciliten su organización, tales como estilo de vida, cultura, organización social, costumbres, tradiciones, lenguas y continuidad histórica10. Lo que parece lógico para la Corte Constitucional, que considera que los grupos aborígenes no son comunidades culturales autónomas como lo prevé el derecho internacional con la libre determinación11, es que son subdivisiones políticas dentro del Estado colombiano con rasgos históricos particulares12, aunque hay que reconocérseles que por su identidad histórica no tienen que cumplir con todas las normas nacionales13.
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Podríamos decir que el hecho que el gobierno se interese de cerca por la existencia y condiciones de vida de los pueblos indígenas es un gran avance en nuestro país, por lo que dicha intervención no ha sido masivamente contestable por los mismos grupos indígenas o sus defensores. Lo que más les interesa, aparte de ser incluidos, es resolver la grave situación social de estos pueblos en materia de salud y educación.
En materia educativa el Gobierno Nacional ha dado pasos agigantados para llegar a toda la población, incluyendo la indígena. En el siglo XIX los grandes esfuerzos del gobierno de Santander no pudieron instaurar una educación gratuita y obligatoria en todo el territorio nacional. Las grandes reformas que se han realizado en 1843, 1851, 1870, 1880, 1903 y 1927 no lo pudieron lograrlo tampoco; solamente en 1936 la ley ordena por la primera vez que la educación fuera gratuita y obligatoria para todos, sin embargo, estas disposiciones tampoco llegaron a solucionar el grave problema del cubrimiento de la educación14.
Posteriormente, la Ley 111 de 1960 centralizó la educación sin quitarles a los departamentos la competencia para el nombramiento de do centes y mantenimiento de las escuelas. Solamente hasta 1957 el go bierno central asume enteramente los gastos la educación primaria y secundaria15. Desde entonces la cobertura ha ido en aumento tanto para el sector público como privado16. En 1951 la cobertura de la educación primaria fue del 43% y pasó al 97% en 1980. En materia de educación secundaria, se pasó en las mismas fechas del 4,5% al 35,5%. Para 1980 el 20% de la población era iletrada y el gasto del PIB en materia educativa había pasado del 1% al 3%.
Las leyes 12 de 1986, 24 de 1988 y 29 de 1989 le devolvieron a los municipios las competencias en materia de administración de la edu-cación, lo que se ratiica en la Constitución de 1991 que dispone que la Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, inan-ciación y administración de los servicios educativos estatales. La misma Constitución establece unos parámetros inancieros que le garantizan a
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las entidades territoriales un porcentaje de ingresos corrientes para el manejo de la educación primaria y secundaria. Los territorios indígenas, siendo denominados por la Constitución como entidad territorial, van a administrar unos bienes de forma autónoma. Sin embargo, la ley de ordenamiento territorial no se ha expedido aún y son solamente los resguardos, bajo el control de los municipios, quienes reciben los aportes del Estado para la educación.
Estos aportes pasaron de la Administración del Estado a los Departamentos con las leyes 60 de 1993, 115 de 1994, las cuales incluyen el inanciamiento de la educación técnica formal y la educación de los grupos étnicos, los adultos y las poblaciones con diicultades o limi-taciones. De su lado, la Ley 30 de 1992 estableció los parámetros de la educación superior17. La experiencia de autonomía administrativa y inanciera del sector educativo no dio los resultados esperados y creó mucha desigualdad entre los entes territoriales, lo que remedió el Acto Legislativo 01 de 2001 que uniicó la repartición del Sistema General de Participaciones, de acuerdo a criterios claros de calidad y eiciencia en el manejo de los recursos “según la población atendida y por aten-der, reparto entre población urbana y rural, eiciencia administrativa y iscal y la equidad”.
La Ley 715 de 2001 pone en práctica la nueva distribución y establece una mayor claridad en materia de competencias, dejándole a la administración central la formulación de políticas y la distribución de recursos, a los entes...
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