Bienes de uso público
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A
URÍDIC
Bienes de uso público
GravamenImpuestopredialunicado
1. Perspectiva legal sobre sujeción pasiva
de las entidades públicas al impuesto predial
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do en la Ley 44 de 1990 -por la cual se dictan
normas sobre catast ro e impuestos sobre la pro-
piedad raíz- como impuesto del orden municipal
cuya administ ración, recaudo y control corres-
ponde a los respectivos municipios.
Esta normativa tiene sus re motos anteceden-
tes en la Ley 48 de 1887, por la cual se autorizó
a los departamentos pa ra crearlo y recaudarlo
a título de impuesto real sobre la propiedad
inmueble, destinando u n porcentaje del 2% en
favor de los municipios.
De acuerdo con esa facultad, la Ley 20 de 1908
permitió que los municipios cobrara n dicho tribu-
to sobre la propiedad raíz pero, para lelamente, el
Decreto 1226 del mismo año les prohibió gravar
a los bienes de la Nación y a los de los Distritos
ubicados en territor io de otro por la municipalidad
en donde se hallaren situados (art. 21).
Esa prohibición se elevó a la categoría de
excepción tributaria pa ra “las propiedades públi-
cas cualquiera que sea la denomin ación de la per-
sona o entidad que la admi nistre”, según previsión
del artículo 14 del Decreto 1227 de 1910.
Por su parte, la Ley 4ª de 1913 ordenó que
las Asambleas Depart amentales reglamentarán
el impuesto sobre la propiedad raíz que debían
cobrar los depart amentos y los municipios. De
hecho la Ley 128 de 1941 disting uió al impuesto
predial como todo aquél que bajo ese nombre fuera
cobrado por tales entidades t erritoriales, así como
el que recaudaran otros mu nicipios bajo la deno-
minación de impuesto de cami nos, sobre el valor
de los bienes raíces de su respectivo terr itorio.
Con el Decreto 2185 de 1951 dicho impuesto
pasó a ser una renta mun icipal recaudada por par-
te de los Alc aldes.
las entidades ter ritoriales, derogó todas las dispo-
siciones nacionales que decretaban exoneraciones
o exenciones respecto del citado gravamen a favor
de personas privadas , y permitió conservar las
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cia o asistencia pública. También señaló que las
exenciones sobre el impuesto predial, decretad as
por el legislador con carácter temporal, cont inua-
rían vigentes por dos años más, que las exenciones
de impuesto predial y gravamen p or valoriz ación
debían decretarse sepa radamente y que sólo bene-
o sociales que las motivaron.
En el año 1985, la Ley 55 amplió el objeto
imponible del impuesto predial, para ext enderlo a
ciertas entidade s del orden nacional, según se lee:
“Artículo 61. Los bienes in muebles de propie-
dad de los establecimientos públicos, empresa s
industriales y comerciales del Est ado y socieda-
des de economía mixta del orden na cional podrán
ser gravados con el impuesto predial en favor del
correspondiente mun icipio.”
-por el cual se expidió el Código de Régimen Polí-
tico y Municipal- incorporó la autor ización legal
transcrit a, y la Ley 44 de 1990 mantuvo ese trata-
miento excepcional para las entidades públicas , en
cuanto se abstuvo de derogar el ar tículo 61 de la
Ley 55 de 1985 que, a la luz del principio de lega-
lidad de los tributos y predete rminación de sus
elementos esenciales, entre ellos el subjetivo, solo
los inmuebles de las entidades que allí se i ndican
serían pasibles de impuesto predial.
El ordenamiento positivo levantó esa exclusi-
vidad para los bienes de uso público, mediante i)
el numeral 3º del artículo 6º de la Ley 768 de 2002,
que adoptó el Régimen Político, Administrat ivo
y Fiscal de los Distritos Portuar ios e Indust riales
de Barranquil la, Tur ístico y Cultural de Cart a-
gena de Indias y Turístico, Cultura l e Histórico
de Santa Marta y, ii) los artículos 54 de la L ey
1430 de 2010 y 177 de la Ley 1607 de 2012, por
las cuales se dictaron nor mas tributarias de con-
trol y competitividad y se expidieron norma s en
materia tr ibutaria junto con otras d isposiciones,
respectivamente.
El numeral 3º del artículo 6 de la Ley 768 de
2002 gravó con el impuesto predial las const ruc-
uso público de la Nación que estuvieren en manos
de particulares , entendiéndose, por el contexto de
la ley, que ellos deben ubicarse en el territorio de
los distritos para las cu ales se adoptó el régimen
especial.
Al examinar la const itucionalidad de la norma
mencionada, la sentencia C-183 de 2003 conside-
ró el hecho de que tales bienes se encontraran en
manos de los particular es que los aprovechaban y
En ese sentido, precisó que la norma anali zada
revestía al hecho generador del impuesto predial
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dolo a la explotación económica sobre un bien de
uso público y a su aprovechamiento por parte de
dine ro.
Por su parte, el artículo 54 de la Ley 1430 de
1607 de 2012, le atribuyeron la calid ad de sujetos
pasivos de impuestos departa mentales y munici-
pales a las personas natu rales, jurídicas, socieda-
des de hecho y todas aquellas que incu rrieran en
el hecho gravado, a través de consorcios, uniones
temporales y patr imonios autónomos.
Para el caso del impuesto predial y la valo-
rización de los bienes de uso público y obras de
infraest ructura, la L ey 1607 de 2012 previó la con-
tinuidad de su exclusión, excepto tratándose de
áreas ocupadas por establecimientos merca ntiles,
y reconoció como sujetos pasivos del primero de
dichos tributos a los tenedores a tít ulo de arrenda-
miento, uso, usufruct o u otra forma de explotación
comercial que se hiciera media nte establecimien-
to mercantil dentro de las á reas objeto del contrato
de concesión, correspondientes a puer tos aéreos
y marítimos.
Así pues, desde la perspectiva de la nueva
legislación, la explotación económica por parte de
los nuevos sujetos pasivos mencionados y en las
condiciones que dispone la ley, constituye el ele-
mento determina nte para tener a los bienes de uso
público como objeto pasible del impuesto predial.
2. Perspectiva jurisprud encial actual en rela-
ción con el gravamen sobre los bienes d e uso
público
El desarrollo legislativo visto a lo largo del
capítulo anterior caract eriza al impuesto predial
como un tributo mun icipal que recae sobre los bie-
nes raíces ubicados en el territor io del municipio
que pretenda gravarlos.
En general, algunos bienes raíces pueden te ner
naturaleza pública por per tenecer a la república.
En ese caso el artículo 674 del CC los denomina
“bienes de la unión”, como también “bienes públi-
cos” o “bienes públicos del territorio”, cuando el
uso de los bienes de la república corresponde a
todos los habitantes del terr itorio (calles, pla-
zas, puentes, caminos, r iquezas naturales y cul-
turales, parques n aturales, tierras comun ales de
grupos étn icos, tierras de resguardo, patr imonio
arqueológico, espectro electromagnét ico, subsue-
lo, recursos natura les no renovables y los demás
que enuncien la Constitución y la ley), o “bienes
los habitan tes.
El artículo 63 de la Constitución Política
caracteriz ó dichos bienes como inalienables, en
cuanto se encuentran p or fuera del comercio y, por
ende, no pueden ser objeto de actos jurídicos que
impliquen tradición de domin io; inembargables,
porque tampoco pueden ser objeto de embargos,
secuestros ni, en general , cualquier medida de
ejecución judicial que tienda a restri ngir el uso
directo o indir ecto del bien, e imprescriptibles,
por no ser susceptibles de usucapión.
Como se advirtió en el capítulo a nterior, el
Decreto 1226 de 1908 prohibió gravar a los bie-
nes de la Nación con impuesto predial, el Decreto
1227 de 1910 exceptuó del mismo tributo a las
propiedades públicas cualquiera que fue re su
administ rador y el artículo 61 de la Ley 55 de
1985 permitió gravar los bienes inmuebles de tres
tipos de entidades del orden nacional: los esta-
blecimientos públicos, las empresas indust riales
y comerciales del Estado y las sociedades de eco -
nomía mixta del mismo orden, que el act ual régi-
men sobre organización y fu ncionamiento de las
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dades descentrali zadas por servicios, integrantes
de la rama ejecutiva del poder público (Ley 489
de 1998, arts. 38 y 68).
En sentencia del 24 de octubre de 2013, pro-
ferida en el expediente 18394, la Sala señaló que
aunque la normativa mencionada se promulgó
en vigencia de la Constitución Nacional de 1886,
continuó aplicándose después de comenzar a r egir
la Carta de 1991, porque, además de haberse expe-
dido en ejercicio de facultades constitucionales, lo
cierto es que en materia de i mpuesto predial, como
el tratado en las nor mas demandadas, son muchas
las leyes que se han encargado de regula rlo.
Asimismo y de acuerdo con los cambios que
produjo la Constitución de 1991 en el modelo
estatal colombiano, la Sala indicó que esa nor-
ma debe interpret arse de manera amplia, a la luz
de los principios de unitari smo, autonomía de las
entidades terr itoriales y reserva de ley, para así
coexistir con las norm as adoptadas por las enti-
dades terr itoriales en el marco del artículo 317
de 2012, no depende de su propio texto, sino tam-
bién de las normas que hacen de Colombia una
república unitaria y que con fían al Congreso la
labor de hacer leyes y establecer contribuciones
En ese sentido, dijo que para establecer esa
coexistencia, las norma s anteriores a la Carta de
1991 deben interpretarse con ponderación, segú n
los principios que acaban de mencionarse.
Igualmente, resaltó que al tiemp o de que las
entidades terr itoriales gozan de autonomía para
regular el impuesto predial de ntro de los límites
de la Constitución y la ley, el Congreso de la Repú-
blica es autónomo para regular el impuesto pre -
dial, de manera general, sin va ciar la competencia
normativa establecida por la Constit ución a favor
de las entidades ter ritoriales.
En razón de lo anterior, la Sala cambió el cri-
terio de interpr etación exegética y restrictiva que
venía dándole al artículo 61 de la Ley 55 de 1985,
según el cual, como dicha norma sólo previó el
impuesto predial para los bienes in muebles de los
establecimientos públicos, las empresas i ndus-
triales y comerciales del Estado y la s sociedades
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