La cláusula general de competencia de los entes territoriales en materia económica
| Autor | Aníbal Zárate |
| Páginas | 11-43 |
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REVISTA DIGITAL DE DER ECHO ADMINISTRATI VO, N.º 7, SEGUNDO SEMES TRE/2012, PP. 11-43
La cláusula general
de competencia de
los entes territoriales
en materia económica
ANÍB AL RAFAE L ZÁ RATE PÉ RE Z1
RESUMEN
Si la autonomía territorial con que cuentan los entes locales para la “gestión
de sus intereses” permite fundar, vía una cláusula general de competencia, las
iniciativas económicas locales, esta fórmula aparece sujeta a los límites constitu-
cionales y legales sobre las modalidades de intervención local, como lo sugiere
el respeto de las normas nacionales en materia de competencia económica.
PALABRAS CLAVE
Autonomía territorial; Entes locales; Cláusula general de competencia; Libre
competencia; Iniciativa económica.
ABSTRACT
While the autonomy that local public entities have for managing their “own
interests” allows to found, under a general competence clause, local public
initiatives of economic intervention, such formula appears to be subject to
constitutional and legal constraints on the forms of intervention, as the case
of the national antitrust laws suggests.
KEYWORDS
Autonomy; Local Public Entities; General Competence Clause; Local Public
Initiatives; Economic Intervention; Economic Competition.
1 Docente investigador Dpto. Derecho Administrativo. Doctor en Derecho Universidad
Panthéon-Assas, Paris II. [anibal.zarate@uexternado.edu.co]
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REVI STA DIGITAL DE DERECHO ADMINI STRATIVO, N.º 7, SEGUNDO S EME STR E/2 012, PP. 11-43
Aníbal Rafael Zárate Pérez
Los entes territoriales en Colombia no poseen, a título del principio constitu-
cional de la libre administración, competencias precisas determinadas a nivel
constitucional en materia de intervención económica. En efecto, las competen-
cias de éstos se presentan generalmente como competencias de atribución2, en
la medida en que estamos en un Estado unitario, en el cual las colectividades
territoriales no poseen “la competencia de la competencia”.
De un punto de vista estático, la política económica aparece como una po-
lítica nacional, en la medida en que el artículo 334 de la Constitución dispone
que le corresponde al Estado la dirección general de la economía. En ese orden
de ideas, el legislador nacional es el llamado a expedir las normas mediante
las cuales ha de llevarse a efecto esa intervención3. Bien entendido, algunas
competencias son reconocidas por la ley a los entes territoriales en materia
económica4. No obstante, si esas competencias pueden converger con aquellas
del Estado, se trata de competencias reconocidas en el ámbito nacional y, en
algunos casos, compartidas con éste5.
2 El derecho público colombiano vincula dos modos teóricos de determinación de las
competencias locales: de un lado, la atribución de competencias por vía de enumeración
legislativa y, de otro lado, la habilitación a dictar actos jurídicos fundados sobre el interés
local (v. ALEXANDER SÁNCHEZ, 2008: 588); Conforme a lo dispuesto por el artículo 26 de
la Ley 1454 de 2011, el término competencia designa “la facultad o poder jurídico que
tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial para
atender de manera general responsabilidades estatales”.
3 Como lo recuerda el juez constitucional colombiano, el artículo 150, numeral 21 de la
Constitución exige al Congreso la regulación precisa de la forma como el Estado deberá
intervenir en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produc-
ción, distribución, utilización y consumo de bienes, al igual que en los servicios públicos
y privados; v. Corte Constitucional, Sentencia C-022 de 2004. Es importante añadir que
el presidente de la República posee también funciones en materia de dirección económica,
así como de inspección, vigilancia y control que realiza a través de las Superintendencias,
según lo dispuesto en el artículo 189 de la Constitución. Otros órganos, como el Banco
de la República, independiente y ubicado por fuera de la rama ejecutiva, juegan así mismo un
rol importante en materia de regulación sobre la economía.
4 Es posible citar las múltiples atribuciones reconocidas desde la Ley 60 de 1993 a los mu-
nicipios en materias agropecuaria, de agua potable y saneamiento básico y en materia de
vivienda. Sin embargo, no se trata aquí de abordar un estudio de la atribución de compe-
tencias en materia de intervención económica mediante una enumeración legislativa de
las competencias atribuidas, las cuales, en ausencia de determinaciones claras en una Ley
orgánica de ordenamiento territorial, se encuentran en una multitud de normas, situación
que se ha traducido por un desorden normativo.
de competencias, además de los establecidos en el artículo 209 de la Constitución, los de
coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad, eficiencia, equilibrio entre
competencias y recursos, gradualidad y responsabilidad. Además, señala en el parágrafo
único del artículo 28 que “cuando el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir
dicha competencia solicitará la concurrencia del departamento y la Nación”.
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La cláusula general de competencia de los entes territoriales en materia económica
Desde un punto de vista dinámico, los elementos centralizadores se mani-
fiestan esencialmente a través de la orientación reguladora de la acción pública
en materia económica, que implica que cada una de las intervenciones públi-
cas sea puesta en relación con una estrategia global, que es definida al nivel
central. El episodio de crisis financiera y económica registrado al final de la
década de los noventa da testimonio de esto, con la adopción desde el nivel
central de un plan de reactivación económica que organiza las capacidades
de acción del conjunto de actores públicos, comprendidas las colectividades
territoriales6. Es posible también mencionar el caso de los servicios públicos
domiciliarios, en los que corresponde al legislador nacional señalar “el marco
normativo ateniente a las cuestiones básicas que estructuran la naturaleza
propia de cada servicio”, librando a los entes territoriales aquellos aspectos de
naturaleza reglamentaria ligados a los asuntos no regulados por el legislador7.
Los poderes de ordenación y gestión económica de las entidades territoriales
aparecen de este modo circunscritos a su campo legítimo de acción y sujetos a
las políticas y normas adoptadas por las autoridades centrales que intervienen
en la economía. Según el artículo primero de la Constitución, Colombia se
encuentra organizado “en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales”. De ahí que la pluralidad de com-
petencias a favor de los entes territoriales no pueda ser disfuncional ni desin-
tegradora del espacio económico nacional, debiéndose asegurar la igualdad
de todas las sub-divisiones nacionales frente a posibles políticas económicas
locales “dispersas”8.
6 Para el juez constitucional, “La regla aplicable es que se permite la intervención del legisla-
dor sobre la destinación de recursos endógenos de las entidades territoriales, siempre que
así lo exija la preservación del equilibrio macroeconómico de la Nación”. Aquí, se estimó
que la estabilidad nacional constituye un asunto que concierne a todas las sub-divisiones
de la Nación, razón por la cual es el Legislador nacional quien debe tomar las decisiones
correspondientes; v. Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2001.
cularmente los órdenes técnicos y operativos. Compete precisamente al legislador nacio-
nal –y no a los entes territoriales– establecer los atributos de regularidad, permanencia,
eficacia y eficiencia del servicio, los sujetos que los prestan, las relaciones usuario-entidad
prestataria, la manera de establecer las tarifas que se pagan y los subsidios que demanda
la universalidad y solidaridad del servicio, el contenido y alcance del control, inspección
y vigilancia, atribuido a la Superintendencia de Servicios Públicos, y la financiación de
ésta, entre otros aspectos.
8 Existiría una concepción solidaria de la exigencia de igualdad que soportaría y limitaría al
mismo tiempo las diferenciaciones admisibles, in fine, entre los diferentes entes territoria-
les; v. sobre esta noción en derecho francés, FRANÇOIS CAFARELLI (2007). La concepción
solidaria de la exigencia de igualdad permitiría, en una lectura opuesta, justificar un trato
diferencial de los entes territoriales en materia económica y, por ende, políticas locales
“dispersas”. Para la Corte Constitucional colombiana, “el reconocimiento de la diversidad
hecho a través de la consagración del principio de autonomía, lleva necesariamente al
respeto del núcleo esencial de ésta, pues no puede darse tratamiento idéntico, a través de
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