El derecho comparado frente a las reformas legislativas El caso de Chile
| Autor | Miguel Carbonell; Enrique Ochoa Reza |
| Cargo | Investigador de tiempo completo, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM; Director del Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación |
| Páginas | 273-305 |
Este artículo deriva de la investigación llevada a cabo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM (Proyecto 2008-2010) sobre Neoconstitucionalismo y reformas jurídicas en América Latina.
Investigador de tiempo completo, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y profesor de la Facultad de Derecho de la misma universidad. Especialista en Derecho Constitucional y Derechos Fundamentales. miguel@miguelcarbonell.com
Director del Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Doctor en Ciencias Políticas, Universidad de México (México). enrique. ochoareza@gmail.com
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Cuando se quieren hacer buenos procesos de reforma a los elementos básicos de cualquier organización estatal, conviene tomar en cuenta la experiencia del Derecho comparado. La comparación jurídica, en términos generales, es un elemento de gran importancia en el desarrollo de los sistemas jurídicos contemporáneos tanto por lo que hace a la tarea legislativa como por lo que se refiere al quehacer judicial. Los legisladores y los jueces observan experiencias de otros países y de esa manera se allegan de elementos útiles para el mejor desempeño de sus funciones.
Para el caso de la reforma al proceso penal la experiencia comparada tiene una importancia muy especial. Creemos que tienen razón Tulchin y Golding cuando señalan que "En el estudio del problema de la seguridad ciudadana, el enfoque comparativo ofrece ventajas importantes. En primer lugar, proporciona una dimensión del problema. Segundo, plantea cómo se relaciona un aspecto, por ejemplo, la delincuencia, con otros factores y, lo que es más importante, con respecto al diseño de las soluciones propone cómo se pueden formular políticas que se centren en un solo aspecto del problema y den buenos resultados. La tercera ventaja del estudio comparativo es que señala ejemplos de éxito y fracaso, de manera que permite comprender qué hace que algunas políticas específicas sea efectivas o no" (Tulchin & Heither, 2005).
En el mismo sentido Robert MacLean apunta que: "En la mayor parte de estos países (se refiere a América Latina), cuando es necesario hacer una nueva ley la mayor dificultad es que no hay suficiente información sobre el tema a legislar. No hay estadísticas, no hay estudios, no hay análisis previamente realizados, ninguna otra información. De hecho, éste es uno de los síntomas de la falta de desarrollo. Sin embargo, los legisladores, los asistentes de investigación, los consultores o los expertos internacionales y nacionales tienen una herramienta a la que recurren frecuentemente -aun cuando no hagan siempre uso de todas sus posibilidades y recursos ni utilicen Page 274 lo mejor de ella-: el Derecho comparado. Si un legislador no tiene suficiente información sobre los hechos y no puede percibir la realidad en una medida satisfactoria, entonces, una ley extranjera, una ley modelo uniforme o inclusive un tratado internacional, se convierte en fuente de inspiración. A ese ingrediente le podemos agregar la doctrina legal extranjera con toda su sabiduría y sus conocimientos" (MacLean, 2004).
Es en este contexto en el que creemos que el sistema de justicia en Chile es un caso de estudio interesante pues reúne dos características que lo distinguen de otros procesos de transformación penal. Por un lado, para finales de la década de 1990, el sistema penal chileno era uno de los sistemas en funcionamiento en América Latina con mayor cercanía al modelo inquisitivo puro. Por otra parte, fue también uno de los últimos sistemas en la región en dar inicio a su proceso de transformación hacia un sistema acusatorio y oral.
El Código de Procedimiento Penal antiguo estuvo vigente desde 1907, aun cuando al momento de su aprobación, hace más de un siglo, la exposición de motivos advertía que el sistema continuaba siendo una imitación del sistema español en desuso y que habría que promover en el futuro sistemas más avanzados. De hecho, en términos institucionales, la estructura inquisitiva del sistema penal chileno no recibió reformas significativas prácticamente desde la colonización española1.
La perpetuidad del sistema inquisitivo tuvo consecuencias predecibles. Se acentuaron prácticas en la investigación y el procedimiento jurisdiccional que afectaban los derechos fundamentales de víctimas y acusados. Además, la concentración de funciones para investigar, acusar y juzgar, lejos de producir estructuras profesionales Page 275 y efectivas, resultó en la institucionalización de la corrupción y la impunidad.
En palabras de una comisión de expertos provenientes de la academia, la sociedad civil y el gobierno que se crea para evaluar la reforma penal chilena, el sistema penal inquisitivo presentaba múltiples fallas. Citamos con extensión su punto de vista por lo relevante del relato y por las reflexiones que puede suscitar para el caso mexicano:
"El sistema inquisitivo se caracterizaba en Chile, principalmente, por un procedimiento escrito, secreto, en que un mismo juez concentraba las funciones de investigar, acusar y juzgar, dado lo cual la parte más relevante de la convicción era formada durante la investigación, perdiendo el juicio toda relevancia; aun estas tareas no eran mayoritariamente llevadas a cabo por los jueces personalmente, sino por actuarios, dada una amplia delegación de funciones; en atención a ello, el derecho a ser juzgado por un tribunal imparcial estaba poderosamente lesionado, lo mismo que el derecho a defensa; el secreto, además, generaba incentivos para proteger toda clase de prácticas disfuncionales, desde la falta de calidad profesional de los actores hasta la corrupción; los tribunales carecían de una administración profesional y la gestión de los recursos no era una preocupación relevante del sistema; el método de trabajo fundamental consistía en un expediente altamente formalizado, que generaba una investigación igualmente burocratizada, que ponía su atención más en el trámite que en la eficacia de las diligencias; producto de estas características, la tasa de soluciones era más bien baja y el término de los casos restantes quedaba entregado a criterios de selectividad informal, básicamente en poder de actuarios y policías, con los consecuentes incentivos para diversas formas de corrupción; la burocratización de las etapas procesales y la forma estructuralmente ineficiente del sistema inquisitivo dilataban los procesos, obligando al sistema a recurrir indiscriminadamente a la prisión preventiva -encarcelamiento sin juicio- como única forma de responder a las necesidades de la persecución; lo anterior generaba, como consecuencia, una muy mal evaluada calidad de atención al público, especialmente las víctimas, Page 276 cuyos intereses concretos no representaban una preocupación institucional del sistema" (Comisión, 2003).
Dado lo anterior, en Chile la cultura de un sistema escrito, poco transparente, basado en el expediente y con la concentración de funciones en el juez, no solo venía de tiempos inmemoriales, sino que se encontraba profundamente arraigada en la estructura institucional. Su supervivencia no descansaba en su efectividad, sino que lo hacía en el conjunto de grupos de interés que extraían beneficios de su pobre operación. Ante todo esto, al menos dos preguntas son obligadas. Si el sistema de justicia penal inquisitivo presentaba tales fallas, ¿por qué no se reformó antes? Visto de otra manera, dada la magnitud de los problemas en su sistema penal inquisitivo, ¿por qué Chile fue uno de los últimos países en iniciar una reforma penal acusatoria en América Latina?
La respuesta para ambas interrogantes descansa en el vínculo estrecho entre los procesos de transición democrática y las reformas al sistema de justicia penal. La gran mayoría de las reformas en distintos países de América Latina ha seguido un proceso y una secuencia en común: primero, la democratización del sistema electoral, que da lugar en parte al ejercicio libre de los derechos civiles y políticos, y después la reforma del sistema de justicia penal, que da lugar a un sistema acusatorio y oral (ver tabla 1).
Chile no es la excepción. Como lo apunta Mauricio Duce, "en Chile, al igual que en la mayoría de los países de la región, la transformación en materia procesal penal se encuentra estrechamente ligada, al menos desde un punto de vista temporal, al proceso de recuperación democrática, a partir de la década de los ochenta" (Duce, 2000). Page 277
Tabla 1.
Secuencia en América Latina del proceso de transición democrática, las reformas al ministerio público y la entrada en vigor del sistema penal reformado
| País | Fecha importante para la democratización del país | Fecha y fuente de la reforma al ministerio público | Fecha de entrada del sistema penal reformado |
| Argentina (Sistema Federal) | 10 de diciembre de 1983. Raúl Alfonsín empieza su manda-to como Presidente con lo cual termina la dictadura militar que estuvo en el poder desde 1976. | 1994. Reforma constitucional 1998. Ley Orgánica del Ministerio Público N.º 24.946 | 5 de septiembre de 1992 |
| Bolivia | 6 de agosto de 1993. Gonzalo Sánchez de Lozada empieza su mandato como Presidente con lo cual empieza un período de elecciones recurrentes, si bien incapaces de prevenir crisis políticas. | 1993. Constitución Política y Ley Orgánica del Ministerio Público N.º 1.469 | 24 de marzo de 2001 |
| Colombia | En julio de 1967 se firma la “Declaración de Sitges” con lo que se forma el Frente Nacional, mecanismo |
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