Concepto jurídico del Ministerio de Minas y Energía al Proyecto de ley número 55 de 2020 Senado, por la cual se crea la licencia ambiental para la fase de exploración minera y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 09 Noviembre 2020 |
| Número de Gaceta | 1259 |
| Tipo de documento | Colombian History Events |
Página 22 Lunes, 9 de noviembre de 2020 Gaceta del Congreso 1259
CONCEPTO JURÍDICO DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA AL PROYECTO
DE LEY NÚMERO 55 DE 2020 SENADO
por la cual se crea la licencia ambiental para la fase de exploración minera
y se dictan otras disposiciones.
Código Dependencia2
Acceso: Reservado ( ), Público (X), Clasificada ().
Bogotá, D.C.
Doctora
DELSY HOYOS ABAD
Secretaria Comisión Quinta Senado
Congreso de la República
Cra. 7 # 8-68
Bogotá, D.C.
Asunto: Concepto Ministerio de Minas y Energía frente al Proyecto de Ley 055 de 2020
“Por la cual se crea la licencia ambiental para la fase de exploración minera y se dictan
otras disposiciones”
Apreciada doctora Hoyos:
De manera atenta, remito Concepto Ministerio de Minas y Energía frente al Proyecto de
Ley 055 de 2020 “Por la cual se crea la licencia ambiental para la fase de exploración
minera y se dictan otras disposiciones”.
Esperamos haber atendido de manera satisfactoria la petición, señalando que de
requerirse alguna solicitud de información adicional con gusto será atendida.
Atentamente,
SANDRA ROCÍO SANDOVAL VALDERRAMA
Viceministra de Minas
Anexos: Seis (6) Folios
Compiló: Jorge Ariel Venegas Ramírez
Revisó: Alberto Ernesto Bocanegra Palacio
Revisó: María Paula Moreno
Revisó: Tatiana Lorena Aguilar/Sandra Rocío Sandoval/Luz Mireya Rojas Yepes
Revisó: Lucas Arboleda Henao
Aprobó: Sandra Rocío Sandoval Valderrama
TRD: (102.94)
Ministerio de Minas y Energía
Origen: VICEMINISTERIO DE MINAS
Rad: 2-2020-020245 09-11-2020 02:55:02 PM
A
nexos: SEIS (6) FOLIOS
Destino: CONGRESO DE LA REPUBLICA
Serie: 200.0 - NO APLICA
CONCEPTO MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA FRENTE AL PROYECTO DE LEY 055
DE 2020 “POR LA CUAL SE CREA LA LICENCIA AMBIENTAL PARA LA FASE DE
EXPLORACIÓN MINERA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
x Consideraciones generales
El Proyecto de Ley bajo estudio pretende modificar la Ley 99 de 1993 con el fin de incluir la
exploración minera dentro de las actividades que requieren licencia ambiental.
Las modificaciones que introduciría el proyecto de ley consisten en:
i) Incluir en la Ley 99 de 1993 que la exploración minera a gran escala requiere
licencia ambiental;
ii) Definir los estudios de impacto ambiental para la exploración minera; y,
iii) Dejar expreso que la licencia ambiental en exploración se requerirá únicamente
para los contratos que se celebren con posterioridad a la entrada en vigencia de
esa ley.
De conformidad con lo establecido en el Glosario Minero, esta etapa consiste en la
búsqueda de depósitos minerales mediante labores realizadas para proporcionar o
establecer presencia, cantidad y calidad de un depósito mineral en un área específica. Su
objetivo es establecer las principales características geológicas del depósito y proporcionar
una indicación razonable de su continuidad y una primera evaluación de sus dimensiones,
su configuración, su estructura y su contenido; el grado de exactitud deberá
ғ ser suficiente
para decidir si se justifican posteriores estudios de prefactibilidad minera y una exploración
detallada. En ese sentido, se trata de una fase inicial, en la cual en todo caso debe darse
aplicación a las guías minero-ambientales expedidas por los Ministerios de Minas y Energía
y de Ambiente y Desarrollo Sostenible, sin perjuicio de las autorizaciones ambientales que
se requieran por el uso y aprovechamiento de los recursos ambientales renovables en cada
área.
Téngase presente que, entre estas actividades, se incluyen los trabajos y estudios
necesarios para establecer y determinar la existencia y ubicación del mineral o minerales,
la geometría del depósito dentro del área a intervenir, la viabilidad técnica de extraerlos y
el impacto que sobre el medio ambiente y el entorno social puede causar la potencial
explotación. En las Resoluciones 0420 de 2013 y 143 de 2017, la Agencia Nacional de
Minería (ANM) adoptó los términos de referencia y las Guías Minero-Ambientales, las
cuales son un instrumento ambiental de obligatorio cumplimiento según lo establecido en
Ahora bien, las guías minero-ambientales también son de obligatorio cumplimiento, de
conformidad con lo establecido en la Resolución 180861 de 2002, que dispone: “Artículo
3°. El interesado en la propuesta de contrato de concesión, deberá hacer la manifestación
expresa de su compromiso de realizar los trabajos de exploración técnica con estricta
sujeción a las guías minero ambientales, aplicadas a las condiciones y características
específicas del área solicitada descrita en la propuesta y el estimativo de la inversión
económica resultante de la aplicación de tales guías, de conformidad con lo establecido en
Se debe tener en cuenta que el Código de Minas regula de forma completa, sistemática,
armónica y especial la exploración y explotación de los recursos mineros. Por lo tanto,
cualquier modificación que se realice respecto de los requisitos para el desarrollo de las
actividades que este regula, entre las que se encuentra la de exploración minera, debe estar
acorde con las normas establecidas en el mismo, con el fin de no generar inseguridad
jurídica, vacíos en la aplicación de las normas ambientales y mineras, así como no perder
el criterio “lex especialis” que ha caracterizado la legislación minera.
x Consideraciones del Articulado
No obstante lo que se ha venido diciendo anteriormente, el artículo 1 del proyecto de ley
prevé – entre otras – que se exigirá la licencia ambiental de exploración para los contratos
de concesión que se suscriban después de la entrada en vigencia de la norma y “(…) los
que, contando con título minero, no hayan iniciado actividades exploratorias (…)”. Al
respecto es importante mencionar que en virtud del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, se
consagra la regla de que en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al
tiempo de su celebración; en concordancia con lo anterior, el artículo 46 del Código de
Minas vigente establece que [a]l contrato de concesión le serán aplicables durante el
término de su ejecución y durante sus prórrogas, las leyes mineras vigentes al tiempo de
su perfeccionamiento, sin excepción o salvedad alguna…; por lo tanto, se considera
inconveniente aplicar este proceso a los títulos mineros inscritos en el Registro Minero
Nacional que se encuentran en ejecución, lo cual podría alterar los tiempos de ejecución
del contrato y los posibles derechos o expectativas legítimas creadas considerando tal
situación.
Adicionalmente, se tiene que el numeral 2.6 del artículo 1 propuesto otorga al Gobierno
Nacional un plazo de seis (6) meses contados a partir de la expedición de la ley para
reglamentar el proceso de otorgamiento de las licencias ambientales para el desarrollo de
actividades de exploración y explotación minera, respetando los principios de coordinación
y concurrencia. Al respeto es importante resaltar que en reiterada jurisprudencia de la Corte
Constitucional se ha pronunciado respecto de que la “(…) potestad reglamentaria del
Gobierno carece de límites temporales”1, considerando lo siguiente:
“49. Sin embargo, entre estas dos providencias, se profirió la Sentencia C- 805
de 2001, en la que se modificó sutilmente la línea jurisprudencial de las
objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad a un proyecto de ley que
determinaba un plazo para expedir una regulación. En esta providencia se
insistió en el precedente constitucional que indica que la potestad reglamentaria
puede ejercerse en cualquier tiempo. No obstante, aclaró que ello no significa
que el Legislador no pueda darle al Gobierno un tiempo determinado para que
expida la reglamentación, término que, una vez cumplido, no lo inhabilita para
ejercer la potestad reglamentaria, bien sea para adoptar el respectivo
reglamento, para expedir uno nuevo o para modificar, adicionar o derogar el
reglamento dictado.” (Subrayado fuera del texto).
En ese sentido, se resalta que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional la facultad
reglamentaria se puede ejercer en cualquier tiempo. Así mismo el texto propuesto puede
generar un vacío normativo frente al desarrollo de las actividades mineras derivadas de
1 Ver sentencia Corte Constitucional C-345 de 2019 (31 de julio), M.P. Gloria Stella Ortíz D.
los títulos mineros, hasta tanto se emita el respectivo reglamento, lo cual puede generar
retrasos en los trabajos mineros y sobrecostos en los proyectos que pueden generar
demandas contra el estado.
Por otro lado, resulta contario a la Constitución Política, tal como lo ha explicado la Corte
Constitucional en Sentencia SU – 095 de 2018, que la reglamentación de una ley se haga
en coordinación y concurrencia con las entidades territoriales, en el sentido que dicha
facultad reglamentaria le corresponde al Presidente de la República en conjunto con los
ministros y directores de departamento administrativo. Por esta razón tal potestad,
constitucionalmente, no puede verse limitada por un proceso que deba adelantarse con
autoridades del orden territorial, toda vez que ello querría decir que la facultad
reglamentaria no le corresponde al Presidente de la República, sino a este en coordinación
y concurrencia con las entidades territoriales. Esto último sería claramente contrario a la
Constitución Política, lo cual en todo caso no significa que para adelantar procesos
específicos para el desarrollo de proyectos de hidrocarburos o de minería, se deba cumplir
con un procedimiento de coordinación y concurrencia.
Por su parte, el inciso segundo del artículo 2 del proyecto de ley propone la adición al
artículo 57-A a la Ley 99 de 1993, estableciendo que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible expedirá los términos de referencia para la elaboración del estudio de impacto
ambiental que se debe presentar para la obtención de la licencia ambiental de exploración
minera. Así las cosas, se reitera que la inclusión de normas relativas a la licencia ambiental
para la fase de exploración a los titulares mineros genera retrasos en sus proyectos y un
esquema normativo que contraría las normas vigentes respecto de los derechos que se
otorgan en los contratos de concesión minera, tal y como lo expone el artículo 58 del Código
“Artículo 58. Derechos que comprende la concesión. El contrato de concesión
otorga al concesionario, en forma excluyente, la facultad de efectuar dentro de
la zona concedida, los estudios, trabajos y obras necesarias para establecer la
existencia de los minerales objeto del contrato y para explotarlos de acuerdo con
los principios, reglas y criterios propios de las técnicas aceptadas por la geología
y la ingeniería de minas. Comprende igualmente la facultad de instalar y construir
dentro de dicha zona y fuera de ella, los equipos, servicios y obras que requiera
el ejercicio eficiente de las servidumbres señaladas en este Código”. (Subrayado
fuera del texto).
En ese orden de ideas, en concordancia con los artículos 38 de la Ley 157 de 1887 y 46 de
la Ley 685 de 2001 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sentencia C-983 de 2010
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se tiene que se consideran derechos adquiridos los
constituidos mediante títulos mineros y, por lo tanto, no es posible modificar las condiciones
establecidas en el contrato de concesión minera, así lo consideró la Corte Constitucional:
“La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en múltiples
oportunidades al alcance de la protección a los derechos adquiridos,
diferenciándolos de las expectativas legítimas. A este respecto, ha sostenido
que los derechos adquiridos constituyen derechos que son (i) subjetivos; (ii)
concretos y consolidados; (iii) cumplen con los requisitos de ley; (iv) se pueden
exigir plenamente; (v) se encuentran jurídicamente garantizados; (vi) se
incorporan al patrimonio de la persona; (vii) son intangibles y en consecuencia,
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