Concepto Nº 061 Procuraduria 1 Delegada ante Consejo de Estado, 04-03-2003
| Fecha | 04 Marzo 2003 |
| Emisor | Procuraduria 1 Delegada Ante Consejo De Estado (Procuraduría General de la Nación (Colombia)) |
PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
Alegato Nº 061
Bogotá, D. C., marzo 4 de 2003
H. CONSEJEROS DE ESTADO
Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Primera
Consejero Ponente: Dr. MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Ref.: Expediente Nº 3-8151
Procede esta Procuraduría a presentar el alegato respectivo en el asunto de la referencia, dentro del traslado común a las partes como lo dispone el artículo 212 del C.C.A., modificado por el artículo 51 del Decreto 2304 de 1989 y de conformidad con las facultades constitucionales y legales.
ANTECEDENTES
La apoderada de la parte demandante, la sociedad EMPACOR S. A., interpuso recurso de apelación contra la sentencia de fecha 25 de abril de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, para declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 0011 de enero 9, 0421 de marzo 30 y la 0630 de abril 20 de 2001, por la primera el Ministerio de Comercio Exterior, declaró el incumplimiento de una obligación y ordena hacer efectiva una garantía dentro del Programa Especial de Importación y Exportación “Plan Vallejo”. Las dos restantes son confirmatorias.
Se citaron como transgredidas, las siguientes normas: Artículos 6º y 29 de la Carta Política; 1542 del C. C., y 38 del C. C. A.
El fallo apelado
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió su decisión con fundamento en las siguientes consideraciones:
La sociedad actora constituyó ante el Incomex un garantía personal global para respaldar los compromisos adquiridos en el programa de importación y exportación conocido como Plan Vallejo. Su cumplimiento estaba previsto a mas tardar para el 31 de enero de 2000. Al no acreditar en esa fecha tal situación, el Ministerio de Comercio Exterior, declaró su incumplimiento y ordenó hacer efectiva la garantía personal el 9 de enero de 2001, mediante los actos acusados.
Considera la instancia que no le asiste razón a la actora, en relación con la imposibilidad de hacer efectiva la garantía personal global. El incumplimiento tuvo ocurrencia el 31 de enero de 2000, fecha límite que tenía la sociedad para demostrar su cumplimiento y no lo hizo. La garantía tenía vigencia hasta el 31 de del mismo año y el riesgo se presentó dentro de su vigencia. Ocurrido este, le correspondía a la Administración declararlo emitiendo el acto sancionatorio dentro de los términos de caducidad que al efecto se establezca; como no existe norma al respecto debe atenerse a lo dispuesto en el artículo 38 del C. C. A.
La efectividad de la póliza personal global constituye la consecuencia lógica de dicho incumplimiento y de las obligaciones pactadas en materia de comercio exterior. En lo que corresponde a su vigencia, no puede asimilarse a la condición resolutoria prevista en el Código Civil para las obligaciones sujetas a condición. El marco jurídico específico en cual opera esta, es el establecido por el Ministerio de Comercio Exterior y demás autoridades del ramo, por lo que cualquier incumplimiento a dichas las obligaciones del Plan Vallejo se sigue por esas disposiciones y no por C. C.
Aunque la garantía fuese un contrato atípico, la existencia de disposiciones especiales al respecto, no permite la asimilación entre la condición resolutoria y el plazo extintivo de la póliza, pues aquella hace relación a cualquier hecho futuro e incierto distinto al incumplimiento de obligaciones, por consiguiente, no opera en relación con la garantía constituida por la actora. El requisito de la garantía en los procesos de importación y exportación fue establecido en el Decreto-Ley 444 de 1967 y demás disposiciones.
No advierte violación del artículo 1542 del C. C., invocado, por no ser aplicable a la situación examinada, la condición resolutoria tiene su origen en la voluntad de las parte y no por disposición legal, como en el caso de la garantía global.
No comparte las argumentaciones respecto de la vulneración del artículo 38 del C. C. A., porque esta norma no regula la efectividad de las garantías especiales constituidas como respaldo de las obligaciones del Plan Vallejo, ni tiene incidencia en el ejercicio de la potestad sancionatoria de la administración. La sanción a cargo de las autoridades administrativas en forma genérica, abarca todo tipo de comportamiento que se aparte de la observancia regular de los deberes a los cuales está sujeto el asociado.
La Resolución 1860 reguló los aspectos generales relacionados con el incumplimiento de los compromisos derivados del proceso de importación y exportación y dispuso la efectividad de la garantía como sanción. Al no contemplar norma relativa al término en que podía hacerse efectiva, encuentra procedente la remisión al artículo 38 del C. C. A., dispuesta por el Ministerio de Comercio Exterior a través de los actos acusados.
Tampoco se transgredió el artículo 29 de la C. P., porque la efectividad de la garantía se ciñó al procedimiento previsto para tales efectos. La efectividad de la garantía no implica simplemente el ejercicio de un derecho económico por parte de la Cartera de Comercio Exterior, sino que involucra la potestad de castigar la inobservancia de los deberes que les correspondían a la sociedad actora.
La garantía tiene su fundamento en la resolución No. 1860 de 1999, que reguló los sistemas de importación y exportación, los requisitos y condiciones de las diferentes garantías de cumplimiento; no incluyó normas especiales sobre su efectividad ni le otorgó a las mismas una naturaleza jurídica que pudiera regirse por el C. C.
La Apelación
La sociedad EMPACOR S. A., impugno la decisión del Tribunal con fundamento en las siguientes consideraciones:
Resalta que para la fecha en que en que se hizo exigible la garantía referida ya había expirado su vigencia, por lo que considera equivocada la sentencia al otorgarle a la garantía personal la naturaleza de un instrumento sancionatorio estatal, cuando su constitución surgió de un acuerdo de voluntades (INCOMEX-EMPACOR) y no por una norma legal perteneciente a la categoría del derecho punitivo administrativo del Estado.
No existe dentro de la normatividad que regula las operaciones del Plan Vallejo, disposición que faculte al Estado para imponer sanción pecuniaria o de otra índole al importador-exportador que incumpla dicho plan; la exigencia prevista en la Resolución 1890/99, es la de garantizar su cumplimiento mediante fianza personal, bancaria o de compañía de seguros, sin que esto constituya mecanismo idóneo para que la Administración ejerza un poder sancionatorio que no tiene. Considera abusivo y peligroso la aplicación que se hizo del artículo 38 del C. C. A., porque modificó plazos contractuales sin la anuencia de las partes.
El fallo confunde la garantía personal o cláusula penal constituida por la demandante, con el seguro ordinario de daños en la modalidad de cumplimiento, en cuanto afirma que el “sólo hecho de incumplimiento de los compromisos de la demandante haya tenido lugar dentro de la vigencia de la garantía, permite hacerla efectiva aunque se hubiese vencido”. Se desconoce el carácter contractual y de cláusula penal de la garantía personal otorgada, señala las características de ese documento, que además es consensual y diferente del contrato de seguro de cumplimiento definido en el artículo 1592 del C. C.
La garantía global otorgada por EMPACOR S. A. a favor de Incomex, no es más que un mecanismo legal de carácter contractual aunque accesorio, que surgió a la vida jurídica porque así lo...
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