Concepto Nº 097 Procuraduria 4 Delegada ante Consejo de Estado, 08-05-2006
| Fecha | 08 Mayo 2006 |
| Emisor | Procuraduria 4 Delegada Ante Consejo De Estado (Procuraduría General de la Nación (Colombia)) |
Expediente No. 29.975
(110010326000 2005 00024 00)
PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA
ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
CONCEPTO No. 097/ 2006
Bogotá, D.C., 8 de mayo de 2006
SEÑORES
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejero Ponente Doctor RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
E. S. D.
EXPEDIENTE: 29.975 (110010326000 2005 00024 00)
Acción de Nulidad
ACTOR: Juan Guillermo Saldarriaga Sanín
DEMANDADO: Nación - Ministerio de Minas y Energía - Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
El Ministerio Público, a través de esta Procuraduría Delegada, dentro del término de traslado especial, presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda.- En ejercicio de la acción de nulidad, el ciudadano Juan Guillermo Saldarriaga Sanín, instauró demanda para que se declarara la nulidad de las expresiones que subraya, contenidas en el inciso primero del art. 4 del Decreto 2390 de 24 de octubre de 2002 “por el cual se reglamenta el artículo 165 del Código de Minas”.
“Artículo 4o. En el caso de superposición total de áreas y para el mismo mineral, entre solicitudes de legalización con: Solicitudes de legalización en trámite, propuestas de contratos de concesión y solicitudes anteriores, solicitudes de autorización temporal anteriores o autorizaciones temporales en ejecución, títulos mineros otorgados inscritos y no inscritos en el Registro Minero Nacional, títulos de propiedad privada del subsuelo, zonas de reserva especial, zonas de seguridad nacional, zonas excluibles de la minería, zonas de minería restringida y demás áreas de protección ecológica y ambiental de acuerdo con la normatividad ambiental vigente, sin la correspondiente autorización o zonas de inversión estatal; y las áreas sobre las que se hubiere resuelto abrir licitaciones y concursos dentro de las zonas anteriormente aportadas, tal y como lo dispone el artículo 351 del Código de Minas, se procederá al rechazo de la solicitud y se ordenará la suspensión de la explotación de conformidad con lo establecido en el artículo 306 y el Capítulo XVII del Código de Minas. (…)”.
En el acápite de Normas Violadas y Concepto de Violación, señaló las siguientes: arts. 189-11; 6, 113 y 121 de la Constitución Política; art. 165 de la Ley 685 de 2001, por cuanto con el exceso del ejecutivo en el ejercicio la potestad reglamentaria, el Presidente y los Ministros del Ramo, invadieron el campo reservado al Congreso de la República al contemplar requisitos no considerados en la ley, olvidando la independencia de las ramas del poder público; se extralimitaron en sus funciones y desconocieron el principio de legalidad.
Bajo el título Concepto Integral de Violación, transcribió el art. 165 de la Ley 685 de 2001, y adujo que, conforme a ese texto, a quien explota minas de propiedad del Estado, en los términos y con los requisitos de forma y fondo de que trata la ley, con observancia de un procedimiento expedito y gratuito, le asiste el derecho, la prerrogativa de solicitar y obtener de la autoridad minera nacional la legalización de su explotación, siempre y cuando el área solicitada se “hallare libre para contratar”, situación que se da cuando no coincida con las áreas que corresponden a “títulos mineros otorgados inscritos y no inscritos en el Registro Minero Nacional, títulos de propiedad privada del subsuelo, zonas de reserva especial, zonas de seguridad nacional, zonas excluibles de la minería, zonas de minería restringida y demás áreas de protección ecológica y ambiental de acuerdo con la normatividad ambiental vigente, sin la correspondiente autorización o zonas de inversión estatal; y las áreas sobre las que se hubiere resuelto abrir licitaciones y concursos dentro de las zonas anteriormente aportadas” -art. 4 del Decreto 2390 de 2002-.
Señaló el actor que la disposición demandada exigía, además del área libre para contratar, que no correspondiera a otras “Solicitudes de legalización en trámite, propuestas de contratos de concesión y solicitudes anteriores, solicitudes de autorización temporal anteriores o autorizaciones temporales en ejecución”, con lo cual el Ejecutivo, extralimitándose en la potestad reglamentaria, contempló supuestos no consagrados en la norma reglamentada, vulnerando la prerrogativa que, para legalizar sus actividades, consagró la Ley 685 de 2001, para los mineros que informalmente explotaran minas de propiedad estatal.
Tras hacer referencia a una situación hipotética de superposición de áreas, entre una solicitud de legalización, presentada el 20 de diciembre de 2004, por actividades mineras anteriores a agosto de 2001, y una solicitud de concesión presentada el 19 de diciembre de 2004, sostuvo que a la luz del art. 165 de la Ley 685 de 2001, a los solicitantes les asistía el derecho de pedir legalización del área solicitada, pues la mera solicitud de concesión no excluía las áreas del concepto “áreas libres”; a más que, de acuerdo con el art. 6 de esa ley, sólo mediante el otorgamiento de títulos, no con la presentación de solicitud de contratación, se adquiere el derecho a explorar y explotar recursos naturales no renovables. Pero que a la luz de la norma demandada, a los solicitantes se les rechazaría su solicitud, y se les haría nugatorio su derecho.
Hizo alusión a la motivación del Decreto 2390 de 2002, para preguntarse en dónde quedaban garantizados las prerrogativas y derechos a obtener la legalización. Por último señaló que el ejecutivo, con exceso en la potestad reglamentaria, borró con el codo lo que hizo con las manos, seguido de lo cual transcribió apartes de la exposición de motivos de la Ley 685 de 2001, que presentó el Ministro de Minas y Energía (fls. 1 a 10).
2. Contestación de la demanda.- Los entes demandados contestaron el libelo, oponiéndose a las pretensiones.
- La Nación – Ministerio de Minas y Energía. Después de señalar que por mandato del Decreto 070 de 2001, correspondía a ese Ministerio adoptar la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte, procesamiento, beneficio, transformación y distribución de minerales y en general sobre todas las actividades técnicas, económicas, jurídicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables en concordancia con los planes generales de desarrollo, se refirió al contenido del art. 165 de la Ley 685 de 2001 y al del art. 4 del Decreto 2390 de 2002, para sostener que el primero de ellos no podía interpretarse y aplicarse de manera aislada, pues de acuerdo con los arts. 16, 274, 299 b) y 300 ib., las solicitudes de concesión tienen prelación frente a otras o frente a terceros, y aunque en el art. 165 se establece la posibilidad de que los explotadores de hecho se legalicen y a que no procedan las medidas previstas en los arts. 161 y 306, deben someterse a todos los requisitos de fondo y forma, y siempre que el área este libre para contratar. Agregó que las zonas que hayan sido objeto de solicitudes mineras quedarán libres al día siguiente de la fecha en que quede en firme el acto administrativo que rechaza la solicitud; además que “el espíritu del legislador”, con la Ley 685 de 2001, no fue darle un trato especial o privilegiado al explotador ilegal o de hecho, frente a los demás interesados en concesiones mineras, sino el de que sus explotaciones se sometieran al amparo de los títulos mineros, debidamente inscritos en el Registro Minero Nacional, para lo que se concedió el término improrrogable de 3 años, contados a partir del 1° de enero de 2002, sin que signifique que se le garantice a ese explotador algún derecho sobre el área en la que adelanta sus actividades mineras. Con base en lo dispuesto en los arts. 16, 274, 299 y 300 de la Ley 685 de 2001, concluyó que la simple propuesta admitida, genera una expectativa para el proponente, una prelación o preferencia frente a otras propuestas posteriores o frente a terceros, aun tratándose de explotadores de hecho; cualquier tipo de solicitud de concesión minera que recaiga sobre áreas de títulos otorgados e inscritos, o sobre áreas de solicitudes en trámite, deben ser rechazadas de plano, bajo el principio “primero en el tiempo, primero en el derecho”, que soporta la Ley 685 de 2001.
Sobre el “Concepto Integral de Violación”, reiteró que la norma no concedía prerrogativa, ni otorgaba prelación al explotador de hecho solicitante; dijo que el derecho de prelación, que consagra el estatuto minero, está destinado a grupos étnicos y comunidades negras (arts. 124 y 133), a más de la prelación a la primera solicitud o propuesta de concesión (art. 16); que la prelación para contratar es para el primero que presente la solicitud, sin tener en cuenta la condición o no de explotador de hecho, siempre que el área esté libre para contratar. Se refirió al art. 274 ib. y expresó que las zonas que fueren objeto de título...
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