Concepto Nº 147 Procuraduria 4 Delegada ante Consejo de Estado, 12-07-2006
| Fecha | 12 Julio 2006 |
| Emisor | Procuraduria 4 Delegada Ante Consejo De Estado (Procuraduría General de la Nación (Colombia)) |
Expediente 31755(00005)
PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA
ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
CONCEPTO No. 147 /2006
Bogotá, D.C. 12 de julio 2006
Doctora
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Consejera Ponente Sección Tercera
CONSEJO DE ESTADO
E. S. D.
Ref: Proceso No 31755 (880012315000200100005 01)
Acción Contractual
Actor: Constructora Ingemat Ltda.
Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS
Honorables señores consejeros:
El Ministerio Público, a través de esta Procuraduría Delegada, en la oportunidad legal, descorre el traslado especial para alegar de conclusión, conforme a lo establecido en el inciso segundo del artículo 59 de la ley 446 de 1998.
ANTECEDENTES
1.1 En ejercicio de la acción contractual, prevista en el artículo 87 del C.C.A., JULIAN CONSUEGRA GRANGER, en su condición de Representante Legal de la firma constructora INGEMAT LTDA, a través de apoderado judicial, instauró demanda contra el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS - INVIAS, a fin de que se declaren nulas las Resoluciones números 001396 de marzo 19 de 1998, mediante la cual “El Instituto Nacional de Vías, declaró la caducidad del contrato No 0785 de 1996, suscrito con la sociedad INGEMAT Ltda., ordenó hacer efectiva la póliza de garantía de cumplimiento, y la liquidación del contrato para las obras de construcción y pavimentación de la Circunvalar de San Andrés Islas”; 003569 de julio 3 de 1998, mediante la cual “se declara en firme el Acta de Liquidación del Contrato 785 de 1996 para las obras de construcción y pavimentación de la Circunvalar de San Andrés Islas”; y la 006697 de diciembre de 1998, mediante la cual “se confirmó en todas y cada una de sus partes la Resolución No 003569 de 3 de julio de 1998, mediante la cual se declaró en firme el acta de liquidación del contrato 785 de 1996, celebrado entre el Instituto Nacional de Vías y la Firma INGEMET LTDA”. Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se le condene al demandado a pagar a la firma INGEMAT LTDA, los perjuicios causados en la cuantía que resulte probada en el curso del proceso, o posteriormente mediante incidente de regulación, debidamente actualizados al momento de proferir la sentencia.
Posteriormente, en escrito visto a folios 109 a 149 del cuaderno principal, la parte actora procedió a corregir y adicionar la demanda, en especial para solicitar que, como consecuencia de las declaraciones de nulidad de las resoluciones anteriormente anotadas, se ordene la liquidación del contrato No 0785 de 1996, de conformidad con las bases que se indican en los hechos de la demanda, y por ende se condene a la Entidad demandada a pagar las sumas que resulten a favor de la firma Ingemat Ltda., las cuales deben ser actualizadas en la sentencia que ponga fin al proceso.
1.2 Las pretensiones se basan, fundamentalmente, en los siguientes hechos:
Que en octubre 28 de 1996, el Instituto Nacional de Vías por intermedio de la Subdirección de Conservación, abrió la Licitación Pública No SCV-053-96 con el objeto de realizar las obras de construcción y pavimentación de la Circunvalar de San Andrés, Sector Ko+300, la cual se cerró el 18 de noviembre de 1996 y adjudicada en audiencia pública el 26 de diciembre del mismo año.
Que el 31 de diciembre de 1996, fue suscrito el contrato 0785-96, entre INGEMAT LTDA, y el Instituto Nacional de Vías, por un valor de $1.254.862.356, y con un plazo de cinco meses a partir de la orden de iniciación.
Que en el objeto del contrato el ítem más representativo consistía en la aplicación de 84.000M2 de microaglomerado en frío (micropavimento) y 33.000 M2 de lechada asfáltica coloreada. Estas dos tecnologías, nunca antes habían sido utilizadas para realizar trabajos en Colombia por ninguna entidad, lo que ocasionó dificultades en la ejecución de los trabajos.
Que en el año de 1995, Ingemat Ltda., importó desde USA el equipo más moderno de esta tecnología, el ARZO NOBEL HD-10; este equipo es apto para aplicar las lechadas asfálticas convencionales (slurry). Desde el momento de su traída al país se han aplicado más de 1.000.000 M2 de slurry en diferentes lugares y todas las aplicaciones han tenido éxito.
Que desde cuando Ingemat Ltda. conoció la licitación, consultó con la SHELL COLOMBIA, si podía fabricar la materia prima para esta tecnología y por intermedio del Sr. Rubén Restrepo, confirmó que Shell tenía la tecnología y leal conocimiento para fabricar la emulsión modificada y la emulsión para la lechada asfáltica coloreada; así mismo en consulta con el Ingeniero Ray Saucedo de Azco Nobel, se acordó que prestaría asesoría para la dirección de la obra, en caso que la licitación fuera adjudicada a Ingemat Ltda., por lo que de esta forma se creó un grupo de trabajo liderado por Ingemat, que reunía todas las características necesarias para un buen desarrollo de la obra.
Que suscrito el contrato Ingemat Ltda., inició su preparación para el desarrollo del contrato, organizando su equipo de trabajo, y la Subdirección de Conservación del INVIAS, mediante comunicación SCV 01998 con fecha enero 28/97, impartió orden de iniciación a partir del día 10 de febrero de 1997.
Que el Gobernador del Departamento de San Andrés, mediante oficio DDG-074 de 18 de febrero de 1997, solicitó no iniciar el contrato hasta que el INVIAS presentara el alcance del proyecto que se iba a ejecutar, al igual que CORALINA, quien así mismo solicitó el no inicio del contrato hasta cuando INVIAS no presentara un plan detallado de manejo ambiental.
Que el 17 de marzo se suscribe el acta de iniciación entre Ingemat Ltda., y la interventoría del contrato, pero las obras no inician materialmente porque Ingemat Ltda., recibe órdenes de no iniciar porque aún no se había superado el impase del plan de manejo ambiental y que ello sumado a la falta de planos para dar inicio a la obra y a una falta de comunicación y presentación ante la Gobernación del SAI, originaron que el contratista incurriera en gastos de STAND BY o espera, por un valor de $82.048.8000, lo cual comprometió los recursos del contrato inicialmente pactados.
Que adicionalmente el contratista tuvo que incurrir en otros costos, dado que se vio abocado a importar el recebo y los materiales pétreos, porque la única cantera existente en la isla, tenía suspendidas sus actividades por cuestiones ambientales, de lo cual tuvieron conocimiento tanto la interventoría del contrato como el administrador del contrato por parte de INVIAS. Sobrecostos que se estimaban en $221.116.500., lo cual generó una ruptura del equilibrio económico del contrato.
Que la obra se inició realmente el 19 de marzo de 1997, y durante el desarrollo de la misma se suscribieron tres contratos adicionales (fl 41 c.1)
Que las obras civiles avanzaron al ritmo que la entrega de los materiales y las definiciones de cantidades lo permitían, momento a partir del cual se suceden dos hechos que marcaron definitivamente el rumbo del contrato:“La interventoría LA VIALIDAD, firma con un sólido conocimiento de las tecnologías de Slurry y micropavimentos, pero inexplicablemente, su contrato no le es renovado y se nombra en la interventoría a DISCONSULTORIA, firma que no conocía el tipo de tecnología a utilizar; esta Interventoría a partir de agosto 21 de 1997, a diferencia de la anterior, se empeño en presionar al contratista con el cumplimiento del contrato, haciendo caso omiso de que el contratista cumplía a cabalidad con el objeto del contrato en cuanto a los ítems de tecnología convencional se refiere e igualmente ignoró en todo momento que los problemas del contratista se ceñían estrictamente a una materia prima que nunca había sido utilizada en Colombia, es decir, que el contratista se encontraba con las manos amarradas por cuanto su capacidad y conocimiento llegaban únicamente hasta la aplicación del producto más no a su fabricación”
Que mediante comunicación DC-0499-97, la Interventoría DISCONSULTORIA informó que el contratista no ha ejecutado lo programado, pero no explica a fondo que los ítems faltantes por ejecutar corresponden a tecnologías especiales e ignora que el contratista está haciendo esfuerzos sobrehumanos para resolver un problema técnico que se escapa de sus manos.
Que en la comunicación de octubre 9 de 1997, Ingemat Ltda., le informa a la interventoría que aunque a la fecha 26 de septiembre llegaron 46 toneladas de emulsión asfáltica provenientes de Cartagena (Shell Colombia), esta emulsión no funcionó, porque sufrió un tipo de desajuste químico y fue imposible su utilización, por lo que Ingemat, decide realizar un ensayo en sitio, mezclando la emulsión que se estaba utilizando para la lechada asfáltica convencional con latez, procedimiento que es aceptable técnicamente, para ello se le compraron a Shell Colombia 4 tambores de látex de 220 kilos cada uno.
Que el 18 y 19 de noviembre de 1997, luego de iniciar la actividad de micropavimento incluyendo el látex en la mezcla, y después de fuertes lluvias, el micropavimento colocado se “lavo”, es decir, no funcionó.
Que el 25 de noviembre de 1997, Disconsultoría vuelve a presionar al contratista, sin tener en cuenta que se está evaluando lo sucedido para tomar los correctivos del caso, y DISCONSULTORIA, expide una serie de comunicaciones tendientes a poner de manifiesto el incumplimiento del contratista, pero continúa sin emitir ningún tipo de opinión en cuanto a que la tecnología utilizada es totalmente desconocida para...
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