Concepto Nº 3783 Procuraduria Auxiliar Asuntos Constitucionales, 31-03-2005
| Fecha | 31 Marzo 2005 |
| Emisor | Procuraduria Auxiliar Asuntos Constitucionales (Procuraduría General de la Nación (Colombia)) |
Bogotá D.C., marzo 31 de 2005
E. S. D.
Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 –Código Disciplinario Único-.
Actor: ERNESTO MATALLANA CAMACHO Magistrado Sustanciador: RODRIGO ESCOBAR GIL Expediente No. D-5521Concepto No. 3783
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución y en virtud de la designación realizada por el Procurador General de la Nación mediante Resolución N° 051 del 22 de febrero de 2005, al haberse aceptado su impedimento y el del Viceprocurador General de la Nación, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano ERNESTO MATALLANA CAMACHO, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la expresión contenida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley de 734 de 2002, el cual señala como falta gravísima el desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.
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Planteamientos de la demanda
En concepto del ciudadano Matallana Camacho, la norma demandada desconoce los principios de legalidad y debido proceso, consagrados en el artículo 29 Superior, por cuanto la descripción de la conducta contenida en el numeral acusado es vaga y ambigua, al tiempo que no puede complementarse con otra norma que permita su correcta interpretación y aplicación por tratarse de la observancia de principios generales, cuya concreción quedaría en manos del operador jurídico.
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Problema jurídico
Corresponde al Ministerio Público determinar si vulnera los principios constitucionales de legalidad y debido proceso el numeral que consagra como falta disciplinaria gravísima el desconocimiento de los principios que regulan la contratación administrativa y la función administrativa consagrados en la Constitución y en la ley.
Al respecto, la Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales ha de conceptuar lo siguiente
3. El principio de tipicidad en el derecho disciplinario
3.1. Por tratarse de una de las expresiones de la potestad sancionadora del Estado, el derecho disciplinario debe observar todos los principios relativos al debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, así lo ha señalado esa Corporación en múltiples fallos1. Sin embargo, como estos procesos tienen naturaleza diversa a la penal, es necesario interpretar estos principios de conformidad con tal naturaleza, en atención al tipo de bienes jurídicos protegidos, a la forma de protección, a las sanciones en uno u otro caso, a las características propias de cada proceso, a las autoridades encargadas de su aplicación, etc.
3.2. Es por ello, que principios tales como el de la tipicidad, según el cual tanto las conductas que constituyan falta disciplinaria como su correspondiente sanción, deben haber sido consagradas previamente por el legislador, requieren de una interpretación más flexible que la que se hace en el derecho penal, en el cual la descripción del delito debe ser estricta. En el derecho disciplinario este principio se aplica de manera flexible, por cuanto generalmente la norma disciplinaria no es autónoma y requiere de una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, pues frecuentemente se requiere recurrir a aspectos regulados en normas relativas a las materias especificas (contratación, presupuesto, etc.), a los estatutos que rigen el ejercicio profesional, a las normas internas que regulan el funcionamiento de la entidad a la que se encuentra vinculado el sujeto pasible, a las normas penales, a las normas de derecho internacional, etc.
3.3. Por tanto, se ha aceptado que el contenido de los preceptos que contienen faltas disciplinarias pueden limitarse a describir conductas que afectan el desarrollo de la función pública y que se concreten en el incumplimiento por acción o por omisión de otras normas, es decir son tipos disciplinarios en blanco. Sin embargo, el precepto que describe la falta debe tener un contenido mínimo para garantizar a los disciplinados la protección frente a posibles arbitrariedades y así mismo, asegura la igualdad de los ciudadanos en cuanto a la aplicación de la ley.
Como puede verse, el legislador es el primer obligado a garantizar el debido proceso, por cuanto detenta la facultad para determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva (C. Po. artículo 124), y en ejercicio de su libertad de configuración está sujeta a la protección del debido proceso, por lo cual no puede establecer ninguna norma sancionatoria de manera vaga o imprecisa, debiendo contener de manera determinada o determinable los elementos mínimos del tipo, en donde, se repite, el grado de rigor en materia disciplinaria es menos estricto que el que se exige en materia penal.
3.4. De otra parte, debe recordarse que una de las obligaciones del funcionario público, es la capacitación preventiva, que permite el conocimiento de las normas que rigen su actuación y las consecuencias de su inobservancia. No resulta, entonces, ajeno a la función pública y menos aun a una función tan delicada como la relativa a la contractual, contar con la diligencia del funcionario, quien no podrá excusar el incumplimiento de sus obligaciones por desconocimiento de los principios que rigen su actuación.
Al respecto, debe recordarse que el parágrafo del artículo 43 señala:
“Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.”
4. Criterios para determinar la vulneración o no del principio de tipicidad en las normas disciplinarias
4.1. Para analizar el cargo de la demanda presentada por el ciudadano Matallana Camacho, es necesario establecer cuáles son los criterios para evaluar la constitucionalidad o no de la tipicidad de una norma disciplinaria. Al respecto, resulta indispensable revisar dos casos analizados por la Corte Constitucional sobre este punto. El primero, contenido en la sentencia C-653 de 2001, en la cual se declaró la inconstitucionalidad de la norma que señalaba como falta disciplinaria...
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