Concepto Nº 3972 Despacho Procurador General, 31-10-2005
| Fecha | 31 Octubre 2005 |
| Emisor | Despacho Procurador General (Procuraduría General de la Nación (Colombia)) |
Procurador General
Bogotá, D.C., octubre 31 de 2005
Señores
MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
E. S. D.
Ref.: Demanda de inconstitucionalidad de los artículos 1º, 2º y 3º (parcial) de la Ley 954 de 2005, "por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso Administrativo".
Demandante: JAIME SMITH ORTÍZ
Magistrado Sustanciador: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Expediente No. D-5965
Concepto No. 3972
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauró ante esa Corporación el ciudadano JAIME SMITH ORTÍZ, contra los artículos1º, 2º y 3º (parcial) de la Ley 954 de 2005, según los cuales se establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos, se suprime el recurso extraordinario de súplica y se fija el criterio para la tramitación de los recursos ya admitidos.
1. Planteamientos de la demanda
El demandante aduce que la norma acusada vulnera los artículos 13, 29, 152, 153 y 229 de la Carta Política, referidos al principio de la doble instancia, los derechos de igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia y a la regulación de los asuntos relativos a la administración de justicia a través de leyes estatutarias. Para sustentar los cargos afirma que:
1.1. El artículo 1º de la Ley 954 de 2005, crea una desigualdad dentro de un mismo grupo de personas al crear cuantías exageradas y niega la posibilidad de acceso a la doble instancia procesal. Los mecanismos utilizados para la descongestión de las distintas salas del Consejo de Estado no logran la finalidad propuesta, pues existen otras herramientas jurídicas con las cuales se lograría tal propósito sin sacrificar los derechos de las personas que acuden a la jurisdicción.
1.2. Cuando el artículo 1º de la Ley 954 de 2005, discrimina las cuantías para el acceso al recurso de apelación, crea un desequilibrio que afecta el debido proceso.
1.3. El artículo 3º, es violatorio del derecho de defensa, pues se había creado a las personas que interpusieron el recurso extraordinario de súplica, en vigencia del artículo 194 del Código Contencioso administrativo, una expectativa en pro de su admisibilidad.
1.4. Las normas de descongestión, por su naturaleza, deben ser siempre transitorias, aspecto que no se evidencia en las disposiciones demandadas.
1.5. Para la expedición de la Ley 954 de 2005, debió acudirse al procedimiento establecido en los artículos 152 y 153 de la Carta Política, pues se trata de una reforma a la justicia que impone el trámite mediante ley estatutaria.
1.6. Se viola el derecho de acceso a la administración de justicia y de la tutela efectiva del derecho, al regularse mediante las normas cuestionadas, la supresión del recurso extraordinario de súplica, pues la administración de justicia se sustrae al ejercicio de las funciones a ella atribuidas.
2. Problema jurídico
El texto de la demanda conduce al planteamiento de varios problemas jurídicos a saber:
2.1. Si el artículo 1º de la Ley 954 de 2005, en cuanto determina la competencia de los Tribunales Administrativos, en razón de la cuantía, atribuyéndoles el conocimiento en única instancia de la mayor parte de los procesos que se tramitan en la Jurisdicción especializada de lo Contencioso Administrativo, vulnera el derecho de igualdad de las partes, desconoce la aplicación de los principios del debido proceso y doble instancia y las garantías al derecho de defensa consagradas en la Carta Política.
2.2. Si la expresión "que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, tengan proferido el respectivo auto admisorio" contenida en el artículo 3º de la Ley 954 de 2005, que adiciona un artículo transitorio en la sección segunda del Capítulo Tercero, Título XXXIII del Libro Cuarto del Código Contencioso Administrativo, es contraria al principio a la igualdad, al debido proceso y al derecho a acudir ante las autoridades judiciales.
2.3. Si las reformas introducidas en la Ley 954 de 2005, en virtud de su nexo inescindible con la administración de justicia, debieron tramitarse bajo el régimen constitucional establecido para las leyes estatutarias.
Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:
3. Aclaración previa
Advierte el despacho que la demanda presentada por el ciudadano SMITH ORTÏZ, aunque sustentados los cargos de manera diferente, es en esencia igual a las que dieron lugar a los conceptos emitidos por la Procuraduría General de la Nación dentro del trámite de los expedientes radicados bajo los números D-5822, D-5874 y D-5894, aspecto por el cual, en esta oportunidad se reitera, en lo pertinente, la posición del Ministerio Público con las modificaciones y adiciones propias del cargo referido a la supuesta obligatoriedad de realizar la reforma a través de una ley estatutaria.
4. El Constituyente consagró el principio de la doble instancia como regla general y defirió en la ley el establecimiento de las excepciones a dicha regla, dentro de los precisos límites establecidos por la Carta Política
4.1. El artículo 31 de la Carta Política establece:
"Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.
El superior, no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único".
La Corte Constitucional, al interpretar el contenido del precitado artículo definió que nada se opone a que existan procesos de única instancia en la Jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, fijó algunos derroteros para que constitucionalmente sea válida la actuación del legislador que fija límites a dicha garantía procesal. Así, estableció que, i) como el artículo 31 de la Carta establece que todos los procesos son de doble instancia, debe existir un elemento suficiente que garantice la limitación, pues, "Otra interpretación conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción (única instancia)"; ii) Que en atención a la consagración en la Constitución y en los tratados internacionales sobre derechos humanos del debido proceso, debe haber suficientes garantías para el ejercicio del derecho de defensa, y iii) que como la carta Política en su artículo 13 establece el principio de igualdad, el cual se proyecta sobre la regulación de los procesos y los recursos, resulta obvio que las excepciones a la doble instancia no pueden ser discriminatorias (sentencia C-040 de 2002).
En el mismo pronunciamiento expresó el Alto Tribunal:
"7. Por lo anterior, aunque la ley puede consagrar excepciones a la doble instancia (C.P. art. 31), sin embargo, ello no significa que cualquier exclusión sea constitucional, por ello, esta Corte ha declarado la inconstitucionalidad de algunas limitaciones a la posibilidad de apelar sentencias adversas, incluso en campos distintos al penal y a las acciones de tutela. Así, por no citar sino algunos ejemplos, la sentencia C-345 de 1994 declaró inexequible el artículo 2º del Decreto 597 de 1988, que excluía la apelación en ciertos procesos laborales administrativos en razón de la asignación mensual correspondiente al cargo, pues consideró que se trataba de un criterio irrazonable e injusto, que por ende, violaba el principio de igualdad. Igualmente,, la sentencia C-005 de 1996 declaró inexequible el inciso 2º del artículo 6º de la Ley 14 de 1988, que excluía del recurso de súplica las sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado, mientras que en los procesos ante las otras secciones sí se prevé tal recurso. La Corte no encontró ninguna razón objetiva que justificara ese trato diferente pues, a pesar de su especialidad, los asuntos tratados por las distintas secciones del Consejo de Estado son en esencia idénticos, pues "mediante ellos se procura la preservación de la constitucionalidad y legalidad de las actuaciones del Estado".
Así, en términos jurisprudenciales, la exclusión por parte de la ley de la regla de la doble instancia para algunos asuntos contenciosos, no debe aparecer caprichosa o carente de razón suficiente, ello es, desprovista de elementos que la justifiquen objetiva y razonablemente y, cuando ello fuere preciso, habrá de atenderse a los criterios decantados por la doctrina y la jurisprudencia en relación con la garantía a los derechos de igualdad y debido proceso.
La norma de descongestión de las distintas secciones del Consejo de Estado, resulta desproporcionada, toda vez que, con ella, el legislador cae en el error legislativo que censura la Corte Constitucional al convertir la excepción constitucionalmente permitida en la regla general aplicable a los procesos que se surten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
4.2. El Ministerio Público encuentra que, contrario a lo argumentado en el trámite del expediente D-3608, que dio lugar a la sentencia C-040 de 2002, en esta oportunidad, existen claras violaciones al derecho de igualdad de las personas, de los contribuyentes, de los servidores públicos y de los contratistas de la administración, que no se pueden enmarcar dentro del carácter genérico de la acusación, pues del texto de la norma cuestionada se evidencia, sólo a título de ejemplo, que, frente...
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