Concepto de Superintendencia Nacional de Salud, 2017
| Año | 2017 |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero Ponente: Oscar Darío Amaya Navas
Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación interna: 2296 Número Único: 11001-03-06-000-2016-00095-00 Referencia: Prescripción de la acción de cobro de las obligaciones originadas en procesos de repetición por el pago de reclamaciones con cargo a la Subcuenta ECAT del FOSYGA. Creación de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES.
El Ministro de Salud y Protección Social consulta a la Sala sobre la prescripción de la acción de cobro de las obligaciones originadas en procesos de repetición por el pago de reclamaciones de la Subcuenta ECAT del FOSYGA, cuando en un accidente de tránsito se encuentra involucrado un vehículo automotor sin seguro obligatorio.
ANTECEDENTES
Según el organismo consultante, la consulta se formula con base en las siguientes consideraciones:
La Ley 100 de 1993 creó un Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA- cuyo objeto es garantizar la solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS- y la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos.
El FOSYGA se encuentra regulado en la Ley 100 de 1993, en los Decretos Ley 1281 de 2002 y 4107 de 2011, y en el Decreto Único Reglamentario 780 de 2016, como una cuenta sin personería jurídica adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, cuya administración se realiza, directamente o a través de encargo fiduciario, por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social de esa cartera.
Según el artículo 218 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 4107 de 2011, el FOSYGA se encuentra conformado por cinco subcuentas independientes, a saber: a) de compensación interna del régimen contributivo, b) de solidaridad del régimen de subsidios en salud, c) de promoción de la salud d) del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito y, e) de garantías para la salud.
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En relación con la Subcuenta de Enfermedades Catastróficas y Accidentes de Tránsito -ECAT-, los artículos 223 de la Ley 100 de 1993 y 2.6.1.4.1.1, y subsiguientes del Decreto Único 780 de 2016 definen sus fuentes de financiación, sus objetivos institucionales y sus relaciones con los distintos actores del sistema. Con cargo a esta subcuenta ECAT se pagan, entre otros, la atención médica, incapacidades permanentes e indemnizaciones por muerte, producidas en accidentes de tránsito con vehículos desconocidos o que no tienen Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -SOAT-.
Inicialmente, el Decreto 1283 de 1996 preveía que los pagos de la subcuenta ECAT referidos en el punto anterior (por accidentes de tránsito con vehículos desconocidos o que no tienen SOAT) se realizarían sin perjuicio de las acciones civiles y/o penales que adelantará el Fondo contra los responsables directos del siniestro. En tal virtud, en los contratos de administración del FOSYGA, los administradores fiduciarios del Fondo se obligaban a repetir el pago de los beneficios pagados con cargo a la cuenta ECAT, lo cual se hacía a través de un cobro pre jurídico y luego jurídico ante la jurisdicción ordinaria civil. Así, el Contrato de Encargo Fiduciario No. 467 de 2011, suscrito con el Consorcio SAYP 2011, estableció como obligación del contratista en la cláusula séptima, numeral 2. 6. 9, la de: “Adelantar durante el primer año de ejecución del contrato, el cobro pre jurídico o jurídico de los procesos de repetición sobre las reclamaciones pagadas por el FOSYGA-Subcuenta ECAT por accidentes de tránsito en los que estén involucrados vehículos sin póliza SOAT, debidamente expedida por una compañía de seguros autorizada, anteriores y posteriores a la suscripción del contrato de encargo fiduciario, efectuar los acuerdos de pago y adelantar seguimiento permanente a los mismos incluyendo los procesos en curso que reciba del anterior administrador fiduciario".
Posteriormente, el Decreto 019 de 2012 le asignó competencia al Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, para cobrar directamente por jurisdicción coactiva los créditos que surgen a favor del FOSYGA, con ocasión del pago de recursos de la subcuenta ECAT, por concepto de daños causados en accidentes de tránsito con vehículo automotor desconocido o carente de póliza Soat. Así, el cobro que antes realizaba el administrador fiduciario por la jurisdicción ordinaria pasó a manos de la jurisdicción coactiva de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social de dicho ministerio.
Precisa la consulta que el Ministerio de Salud y Protección Social, al recibir en el año 2012 la función de recobro antes mencionada, encontró que no existía integración entre las cuentas de orden registradas en los estados financieros del FOSYGA y la labor adelantada por los administradores fiduciarios, quienes en ocasiones determinaron la incobrabilidad de varias de estas obligaciones, principalmente porque la información que se suministraba en las reclamaciones era insuficiente para la recuperación de los recursos de la subcuenta ECAT.
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Indica que esta situación generó un rezago importante en las cuentas de orden del FOSYGA, al punto que actualmente existen registros con más de cinco (5) años de antigüedad desde el momento en que operó la subrogación de la obligación a favor del referido fondo.
A la fecha no se ha realizado la depuración contable de la Subcuenta ECAT del FOSYGA pese a que, conforme a las Leyes 716 de 2001 y 1739 de 2014. la depuración de cuentas de orden constituye un deber de la administración.
En este contexto, existe duda de cuál es la forma y el plazo para considerar prescritas las obligaciones a favor del FOSYGA y si para tales efectos se aplican las normas del Estatuto Tributario, a las cuales remite la Ley 1066 de 2006 que regula el proceso de cobro coactivo de las entidades públicas. Según el organismo consultante, las disposiciones del Estatuto Tributario que se refieren a que la prescripción ocurre en un término de cinco (5) años, están descritas en un contexto de trámite administrativo, en el cual la obligación que es objeto de cobro coactivo emerge de un acto administrativo, llámese sanción, multa o liquidación oficial. Contrario sensu, las obligaciones que derivan del pago de reclamaciones ECAT, con vehículo automotor carente de Soat, nacen con el pago o desembolso efectivo de la reclamación, momento en que el FOSYGA se subroga como acreedor del propietario del vehículo y queda facultado para exigir el pago. Por esta razón afirma el organismo consultante, se desconoce el término de prescripción aplicable para dichas obligaciones y desde cuándo debe ser calculado.
Con base en lo anterior SE PREGUNTA:
“Frente al cobro de las obligaciones que se encuentran registradas en los estados financieros del FOSYGA, que se derivan del pago de reclamaciones ECAT, con vehículo automotor involucrado carente de póliza SOAT ¿cuál sería la prescripción aplicable?
Para declarar esa prescripción, ¿es necesario que se expida un acto administrativo para efectos de castigar la cartera o simplemente opera por el transcurso del tiempo?
¿Dicha prescripción puede ser alegada de oficio o a petición de parte?
¿De ser viable declarar la prescripción de manera oficiosa, esto puede efectuarse en la etapa de cobro persuasivo o debe serlo en la fase de cobro coactivo?
¿ Sería procedente declarar la prescripción a solicitud de parte en la etapa de cobro persuasivo o esa posibilidad se entendería restringida a la etapa de cobro coactivo?
¿En quién radica la competencia para declarar la prescripción de esta clase de obligaciones y en consecuencia proceder a depurar las cuentas registradas en el Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA-?"
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II. CONSIDERACIONES
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO
Según la consulta, cuando en un accidente de tránsito está involucrado un vehículo automotor desconocido o un automotor identificado pero carente del Seguro Obligatorio de Daños Corporales Causados a Personas en Accidentes de Tránsito (en adelante SOAT), el pago de las reclamaciones se hace con cargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (en adelante Subcuenta ECAT). En estos casos, el Fondo de Solidaridad y Garantía (en adelante FOSYGA) está obligado a adelantar una labor de recobro para la recuperación de tales recursos.
Se pregunta entonces a la Sala sobre la prescripción de estos recobros y el procedimiento y competencia para depurar las respectivas obligaciones.
Para responder a los interrogantes planteados, la Sala hará una aclaración previa sobre la creación de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES-, la cual asumirá la administración de los recursos del FOSYGA. A continuación analizará los siguientes aspectos: i) El objeto de la Subcuenta ECAT del Fosyga y las coberturas que otorga; ii) El funcionamiento del SOAT y los casos en que opera la cobertura de la Subcuenta ECAT del SOSYGA por eventos relacionados con accidentes de tránsito en que están involucrados vehículos automotores no identificados o carentes de SOAT; ¡ii) Los mecanismos que tiene el FOSYGA para la recuperación de los recursos pagados con cargo a la Subcuenta ECAT y el término de prescripción de estos mecanismos de recobro; y v) el procedimiento para la depuración de la respectiva cartera.
ACLARACIÓN PREVIA: SOBRE LA CREACIÓN DE ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES-
El cambio institucional
Previamente a estudiar el asunto consultado, la Sala considera necesario hacer algunas aclaraciones sobre la creación de Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES- y la “extinción” del FOSYGA.
Como se sabe, la Ley 100 de 1993 creó el Fondo de...
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