Constitución, bienes públicos y afectación al interés general
| Autor | Julián Andrés Pimiento Echeverri |
| Páginas | 275-357 |
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124. Los bienes de uso público se encuentran, entonces, sometidos a una rela-
ción de propiedad con respecto a las personas de derecho público, una propie-
dad pública cuyos poderes y cargas son definidos por la Constitución. Según el
artículo 63, además de los bienes de uso público, existen otros bienes que son
inalienables, imprescriptibles e inembargables, y creó una reserva general de
competencia a favor del legislador para que aplicara dicho régimen jurídico a
otros tipos de bienes. A partir de esa constatación resulta claro que el derecho
de los bienes públicos tiene un obvio fundamento constitucional (sección 1), el
cual no se limita a la regulación de los bienes de uso público, sino que también
quiere decir que la textura abierta de la disposición constitucional que los regula
necesita de una definición material de los bienes de uso público como categoría
jurídica (sección 2).
seccin 1. el rgimen constitucional
de los bienes pblicos
12. Este trabajo se construyó a partir de una idea directriz: la renovación del
derecho de los bienes públicos –y obviamente del de los bienes de uso público– a
partir de las normas constitucionales y de la noción de explotación social y eco-
nómica de los mismos. La Constitución Política promulgada en 1991 modificó
profundamente el ordenamiento jurídico colombiano, es el instrumento obligado
del cual debe partir toda interpretación de las instituciones jurídicas; por lo tan-
to, el análisis de esta materia debe partir de ciertas premisas incuestionables: la
integración de los derechos fundamentales y colectivos (de los cuales se hablará
en acápite posterior de este trabajo), la construcción de la actividad pública en
torno a los principios constitucionales (imparcialidad, eficacia, eficiencia, igual-
dad, moralidad administrativa, protección del patrimonio público, entre otros) y,
en general, la constitucionalización del derecho administrativo1, la cual permite
encontrar directamente en la Constitución las categorías de los bienes que quiso
el constituyente que tuvieran un régimen particular. Se requiere, entonces, es-
clarecer el régimen de los bienes públicos en la Constitución de 1991 (§1), para
luego buscar los contornos de una escala constitucional de protección (§2).
1 Sobre este punto, cf. J. santofimio gamboa, Tratado de derecho administrativo..., op. cit.
Derecho administrativo de bienes. Los bienes públicos: historia, clasificación, régimen jurídico
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§1. los bienes pblicos y su rgimen
en la constitucin poltica
126. La Constitución se encuentra en el punto más alto de la jerarquía normati-
va, todo acto jurídico se encuentra sometido a la fuerza de sus disposiciones, so
pena de salir del ordenamiento jurídico; de la misma manera, la Constitución y
las leyes consagran un conjunto de competencias administrativas en cabeza de
las entidades territoriales y también existe lo que se ha denominado constitucio-
nes económica y ecológica. Todas estas normas tienen una incidencia directa en
la determinación del régimen de la función administrativa de la cual los bienes
públicos son uno de los medios necesarios e integran disposiciones particulares
a ciertas propiedades públicas. Esta configuración constitucional se hizo desde
dos puntos de vista: por un lado, el artículo 63 banalizó el régimen de los bienes
de uso público, aplicándolo a propiedades públicas y privadas (A); por el otro, la
Constitución contempló algunos regímenes jurídicos especiales y los diferenció
según las diversas categorías de afectación al interés general, cuya protección fue
considerada como un valor superior por el constituyente (B).
A. la banalizacin del rgimen jurdico
de los bienes de uso pblico
denamiento jurídico colombiano. Antes de esta fecha no existía una disposición,
ni en las constituciones ni en las leyes, que le fuere comparable. En efecto, tal
como se explicó, las constituciones precedentes, particularmente la de 1886,
trataron los bienes públicos de manera limitada a cuatro tipos de normas: unas
referidas al territorio y a los bienes públicos que hacen parte del mismo (art. 4),
otras referidas a la propiedad del Estado o de las entidades territoriales de cier-
tos bienes al momento del cambio de régimen constitucional y las competencias
necesarias para su gestión (arts. 76-9 y 17, 18, 188 y 22); finalmente, una serie
de artículos relativos a la propiedad, particularmente en materia de colonización
de los antiguamente denominados territorios nacionales (art. 76-22) y de función
social de la propiedad, agregado en 1936 (art. 32). Sin embargo, ninguna de ellas
elevaba a rango constitucional el régimen jurídico de los bienes de uso público.
Se trataba principalmente de normas que buscaban esclarecer la situación jurí-
dica de ciertos bienes y de establecer una distribución de las competencias que
les concernían; en ningún aparte se encuentra una disposición constitucional
específica respecto de los bienes de uso público.
La Constitución de 1991 es mucho más específica en la materia. Según el
artículo 63, “[l]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comu-
nales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la
Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles
e inembargables”. Es una disposición de una simplicidad aparente, puesto que
parece admitirse que los bienes de uso público están sometidos a lo que hemos
llamado el tríptico de protección; también se admite que dicha situación jurí-
dica se puede predicar de las tierras comunales de grupos étnicos e indígenas y,
finalmente, quién podría dudar de la importancia del patrimonio arqueológico
para proteger la memoria histórica del país.
Sin embargo, si se mira con detenimiento la norma, la simplicidad no es más
que aparente, por varias razones: en primer lugar, se encuentran las disposiciones
relativas a los bienes de uso público; el artículo 63 constitucionalizó el régimen
jurídico de los bienes de uso público, lo que no merecería un análisis más pro-
fundo si la ley o la jurisprudencia hubieren dado una definición de estos bienes,
o que al menos se hubieren establecido criterios claros, en cuanto a su determi-
nación, de lo que es el uso público o del alcance de las tres reglas de protección.
Es probable que esta disposición sea una necesidad, puesto que aunque la im-
prescriptibilidad y la inembargabilidad fueron desarrolladas directamente por el
Código Civil y la codificación procesal civil, la inalienabilidad no tenía sustento
constitucional o legislativo; de la misma manera, se trata de bienes que merecen
una protección especial contra posibles usurpaciones por parte de los particu-
lares. Ahora bien, la falta de un desarrollo claro del alcance de las consecuencias
jurídicas de este régimen de protección sigue siendo la regla, lo que explica la
cantidad de decisiones judiciales contradictorias que busca a toda costa construir
un régimen jurídico sin tener los instrumentos teóricos de derecho interno que le
permitan hacerlo.
Otra consecuencia, quizá la más importante, es que el artículo 63 banalizó
el régimen jurídico de los bienes de uso público. Tradicionalmente, la doctrina
reservaba a los bienes de uso público el tríptico de protección, un régimen ju-
rídico tan estricto no podía sino limitarse a aquellos bienes cuyo uso pertenecía
a todos los habitantes; pero la Constitución de 1991 reconoce la existencia de
otros bienes y afectaciones que merecen la mencionada protección y dejó, para
tal efecto, al legislador la opción de darles el mismo tratamiento a otras catego-
rías de bienes según las necesidades de interés general. Lo anterior quiere decir
que el artículo 63 no se refiere exclusivamente a los bienes de uso público, sino a
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