La crisis del sistema UPAC como crisis social y su dimensión jurídica: política, regulación y neoconstitucionalismo
| Autor | Francisco Barreto Valderrama |
| Páginas | 101-162 |
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La crisis del sistema upac como
crisis social y su dimensión jurídica:
política, regulación
y neoconstitucionalismo1
Por Francisco Barreto Valderrama*
En septiembre de 1992, durante el Segundo Congreso Nacional
del Ahorro, el entonces presidente de la Asociación Nacional de
Instituciones Financiera (anif), exasesor de la Junta Monetaria y analista
económico Javier Fernández Riva, decía lo siguiente:
Si mañana le surgiera una competencia directa y despiadada al upac en
materia de captaciones a corto plazo podría presentarse un drenaje de
recursos del sistema con con secuencias fatales. Puesto que la cartera
de las corporaciones de ahorro y vivienda (cav) todavía no es líquida,
el sistema podría verse obligado a subir en exceso sus tasas reales de
captación para retener a cualquier costo sus captaciones. Pero para no
quebrarse tendría que trasladar ese mayor costo a los antiguos pres-
tatarios. Lo malo es que no sería realista suponer que ese traslado de
costos a los antiguos compradores de vivienda podría efectuarse sin
severos traumatismos sociales (Fernández, 1993: 113-114).
1 Aunque los autores no estamos de acuerdo con algunas de las conclusiones de este
capítulo, hemos considerado útil incluir la visión de un jurista representante de la
tendencia neoconstitucional.
* Abogado de la Universidad Javeriana, especialista en Economía de la Universidad
de los Andes, con estudios de Maestría en Derecho de la Universidad de los Andes y de
la Universidad de Harvard; actualmente adelanta estudios de doctorado en derecho en
esta última universidad.
Quiero agradecer los comentarios que a versiones previas a este texto hicieron Aquiles
Arrieta, Duncan Kennedy, César Rodríguez y Miguel Urrutia, así como los aportes
que recibí en diálogos por parte de María Mercedes Cuéllar, César González Muñoz,
Miguel Urrutia y José Miguel Calderón. El resultado final es por supuesto responsabi-
lidad mía. Quiero agradecer especialmente a Miguel Urrutia por su amabilidad al invi-
tarme a participar en este proyecto, que representa una nueva y valiosa oportunidad
para tender puentes de diálogo entre economistas y juristas en Colombia.
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MIGUEL URRUTIA • JORGE LLANO
La conjetura descrita en este párrafo, infortunadamente, habría de con-
firmarse poco después y de modo prácticamente literal en la realidad. En
verdad, para el momento en el que Fernández presentaba estas opinio-
nes ante los directivos del gremio financiero y el Gobierno colombiano, la
“competencia directa y despiadada al upac en materia de captaciones
a corto plazo” era ya un hecho: desde enero 1 de 1991, por virtud del
decreto 2994 de diciembre 14 de 1990, el presidente de la República y su
ministro de Hacienda habían autorizado a los bancos comerciales para
remunerar libremente todo tipo de captaciones de ahorro. Lo que aún
no era un hecho, sin embargo, era el mecanismo para posibilitar el
traslado de mayores tasas reales de captación por parte de las cav a
las deudas de sus “antiguos prestatarios” —y los consecuentes “severos
traumatismos sociales”—. Este eslabonamiento habría de consumarse fi-
nalmente un par de años después, mediante la vinculación del valor de la
upac a la tasa de interés del mercado establecida por la Junta Directiva del
Banco de la República (jdbr) por medio de sus resoluciones 26 de 1994 y
18 de 1995.2
La expresión severos traumatismos sociales no resultó exagerada. Durante los
tres lustros que siguieron a la decisión de la Junta, varias decenas de mi-
les de deudores del sistema upac —esto es, familias, especialmente de
clase media— perdieron sus viviendas a manos de las cav.3 Desde este
punto de vista, no parece injustificado entonces referirse a la crisis “hipo-
tecaria” también como una crisis social. Además, si se tiene en cuenta que
el traslado abrupto y masivo de costos a esta población se decidió sin
participación alguna de ésta ni compensación a su favor, que las instan-
cias normales de decisión política y manejo económico se mostraron sus-
tancialmente inoperantes para tramitar la correspondiente causa de los
2 En estas resoluciones se establece que el valor de la upac será “equivalente al 74%
del promedio móvil de la dtf efectiva” de las doce (resolución 26) o cuatro (resolución
18) semanas anteriores a la fecha de cálculo. Con ellas culmina la serie de modificaciones
que se introdujeron a la fórmula de la upac a lo largo de su existencia, mediante las cuales
la dtf se introdujo progresivamente —pero especialmente desde 1988— como factor de
cálculo (decretos 1131, 1984; 1319, 1988; 1127, 1990; 1730, 1991; 678, 1992; jdbr, 1993).
3 Según el diario La República (1998, 9 de octubre), para julio de 1998 más de 125.000
familias habían entregado su vivienda como dación en pago a las cav (citado en
Castillo, 1999: 74). Más adelante, sin embargo, la misma autora afirma que según “los
últimos informes de la superintendencia bancaria […] las obligaciones morosas por
upac superan los 2,5 billones de pesos y a julio de 1998 las daciones en pago superan
los $1,3 billones, lo que equivale a más de 400.000 familias despojadas de su vivienda
por culpa del sistema” (Castillo, 1999: 89). Y según el estudio adelantado por María
Mercedes Cuéllar, durante el par de años siguientes (1999 y 2000) “el saldo de los bienes
recibidos en pago […] se acercó en promedio a $1,1 billones en pesos constantes del
2005” (Cuéllar, 2006: 131).
LOS ACTORES EN LA CRISIS ECONÓMICA DE FIN DE SIGLO
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deudores y que no obstante desde 1991 la sociedad colombiana se había
impuesto como principio de funcionamiento constitucional el respeto
efectivo de valores, como la vigencia de un orden justo y la participación
de todos en las decisiones que los afecten (Constitución, art. 2.°), entonces
tampoco parece insensato suponer que había involucrado en el fondo un
problema de legitimidad constitucional en la adopción y sostenimiento
de las mencionadas medidas. En este sentido amplio, entonces, la crisis
social traslucía también un problema en el funcionamiento o el diseño del
orden político.
El presente capítulo reconstruye la gestación de esta crisis y la forma
como la Corte Constitucional buscó solventarla. En el centro de la recons-
trucción está la idea de que las normas jurídicas ocupan un lugar central
en las dinámicas sociales, económicas y políticas y, por tanto, que el or-
den vigente en cada uno de estos ámbitos es un arreglo esencialmente
contingente y político.4
La primera parte del texto hace entonces una nueva y detallada recons-
trucción de los antecedentes de la crisis, ahora desde la perspectiva se-
ñalada. En ella se describe la tensión ideológica y política que atravesó
la historia del sistema upac y cómo ella se tradujo en las normas jurídi-
cas que le dieron vida y muerte, y que condujeron finalmente a la cri-
sis social. La segunda parte resume las decisiones centrales de la Corte
Constitucional para solventar esa crisis y la correspondiente respuesta
del Congreso, los jueces y el “sistema económico”. En la tercera parte
se plantean algunas consideraciones sobre el significado del caso, con el
ánimo de enriquecer el debate democrático en general y el diálogo entre
economistas y juristas en particular.
A. La historia del sistema UPAC y la crisis social
a. El modelo y su justificación
En 1972, el presidente Misael Pastrana expidió los decretos 677 y 678 me-
diante los cuales sentó las bases institucionales de un sistema de ahorro y
crédito —el sistema upac— que buscaba propiciar el crecimiento de la eco-
nomía colombiana mediante el impulso a la construcción de vivienda
urbana. Lauchlin Currie, quien como asesor del presidente y del director
4 El adjetivo político se usa en el presente capítulo en un sentido amplio, para calificar
un objeto como una creación cultural y contingente, inspirada en juicios de valor y
preferencias ideológicas o de grupo, sustentada en factores reales de poder en la socie-
dad y dirigida a la creación y distribución de nuevo poder.
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