Del régimen departamental (Capítulo II de la Organización Territorial)
| Autor | Wilson Herrera Llanos |
| Cargo | Abogado, especializado en Derecho Administrativo, Profesor de Constitucional Colombiano y Procedimiento Administrativo de la Universidad del Norte |
| Páginas | 297-318 |
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Después de todo un infausto y septuagenario período de infantil polémica histórica sobre la mejor forma de distribuir territorial y administrativamente el poder político en Colombia, el 5 de agosto de 1886 se declaró constitucionalmente que los «estados soberanos», que constituían la Unión al tenor de la Carta de 1863, llevarían el nombre de «departamentos» como secciones de la estructura territorial y administrativa del país que funcionaría bajo la fórmula organizativa de Centralización política y la descentralización administrativa.
Desde ese momento y durante más de 100 años, la figura del Departamento, por su carácter eminentemente burocrático y artificial, fue blanco de lo que algunos han considerado la más razonable censura, pero en un momento culminante de sus detractores y de la corriente regionalista, y a pesar de ellos, volvió a surgir la institución departamental imponiéndose en el seno del constituyente de 1991 con fundamento en la imperiosa e inaplazable necesidad de una instancia administrativa intermedia entre la Nación y los Municipios1.
Nos dijo, en esa ocasión, el profesor Naranjo Mesa2 que «[...] la reforma ai. régimen departamental se adelantó con base en las siguientes premisas:
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que el departamento debe seguir siendo la instancia intermedia entre la Nación -entidad no territorial- y el Municipio, basada esa intermediación en los principios de subsidiariedad y concurrencia;
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que el Departamento sea el responsable directo de la planificación del desarrollo económico y social dentro de su propio territorio;
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que en lo referente a la prestación de los servicios públicos, el departamento cumpla frente a los municipios un papel a la vez subsidiario y concurrente;
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que el departamento debe ser un coordinador de los esfuerzos de los municipios, pero no por la vía de la imposición sino como palanca del desarrollo local;
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que se deben erradicar los vicios y fallas que se han detectado en el manejo y administración de los departamentos y que a muchos ha llevado a la ruina,Page 299 destacandolacornipáónadministmthw,el burocratismo,el clientelismopolitico, la improvisación, la ineficacia, la inestabilidad, la corruptela délas contralorías, la falta de auténtico control ciudadano y adecuados sistemas de evaluación de resultados, el mal funcionamiento de las asambleas, etc.»
Sin lugar a dudas, esa última pretensión del constituyente, señalada por el autor en el. literal el anterior, no sólo es la base conceptual y requisito esencial para lograr el correcto funcionamiento de cualquier reforma, sino que, por fuera de las recu rrentes teorías, estudios y proyectos de las selectas comisiones intersectoriales, es lo que se fundamenta objetivamente en una sincera y real expresión de voluntad política general que es la que, a nuestro juicio, puede ayudar a mejorar las costumbres ciudadanas, la mentalidad de las gentes, el comportamiento y educación de las personas, los criterios éticos, la formación moral y, sobre todo, las mínimas condiciones materiales y espirituales de vida proporcionada por los estados.
Es así corno, después de la reforma constitucional de 1991, la práctica ha demostrado que de nada han valido hasta ahora, ni valdrán en el futuro, la supuesta intermediación normativa de los departamentos, la asignación constitucional de su responsabilidad de planificar el desarrollo económico y social, ni su papel como coordinador del esfuerzo municipal, todas estas prerrogativas nuevas asignadas en pro de la figura del departamento, si los gobernadores, sus más altos ejecutivos, y los diputados sóloaúnan esfuerzos para adelantar proyectos incoherentes, montar maquinarias e impulsar contratos, ineficaces frente al desarrollo pero efectivos en participaciones y beneficios económicos y políticos particulares, si el resto de servidores sólo aplica la cultura del oportuno enriquecimiento y sí, por su parte, la masa popular sigue viviendoen las precarias condiciones económicas y culturales que emulan y cultivan la venta de sus favores electorales.
Hoy, después de 10 años de vigencia deesta supuesta «revitalizacion» departamental, sin que se hubiera tenido la voluntad política de cumplir con el mandato del artículo 288 constitucional sobre la expedición de una Ley de Ordenamiento Territorial que promoviera el equilibrio y la solidaridad entre la Nación y los entes territoriales, nuevamente se arrecian las viejas sindicaciones al departamento como departamento al amparo de una «ahora sí», indudable necesidad de regionalizar al país y de la soñadora «gran visión de un país de regiones»; todo lo cual nos hace retrotraernos a la primigenia problemática sobre la forma expedita para distribuir o ejercer, funcional y equitativamente, el poder político y administrativo en Colombia, manteniendo olvidada la esencia del problema del desarrollo y de la satisfacción real de las necesidades sociales.
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Nuevamente se integran, entonces, «encuentros nacionales» y se agita, con corte sociológico, político y jurídico, el discurso supuestamente innovador que promueve una reforma constitucional de turno, satanizando la figura departamental y sacralizando la regional con sustento en la necesidad, siempre atractiva, de detener el centralismo autoritario y reorganizar, otra vez, a la Nación en un nuevo tipo de Estado.
Sin entrar a la explicación del tema de la «Regionalización», que corresponde a un próximo capítu lo, creemosque, tal como lohemos venido afirmando, hoy, cuando más de 600 municipios del país se encuentran en un total desamparo institucional bajo el imperio atroz de la violencia ciega y anárquica, no es posible pensar en una modificación del ordenamiento territorial a partir de una forma regional de organización sin antes derrotar la actual imposibilidad material de abrir fuentes de trabajo, racionalizar la economía o lograr la optimización de los propios recursos locales, porque sólo en ejercicio de la paz económica, de la paz laboral, de la paz educativa, vale decir, de aquella condición social de equilibrio y confianza mínimos, se puede convocar, dirigir y mantener una seria voluntad de reorganización territorial y administrativa.
Los diez años transcurridos desde que vio la luz la Carta de 1991 sin desarrollar plenamente las nuevas competencias departamentales y sin adelantar lucha alguna contra los viejos lastres sociales, culturales y económicos que siempre han tenido estas entidades y que se pretendían sanar pero, especialmente, sin poder darle cumplimiento a la previsión constitucional de que los departamentos se constituyeran en «regiones administrativas y de planificación» de su propio desarrollo, como elemental y primigenio paso obligado a la conformación de unanueva entidad territorial, nos da la razón para desconfiar de la ahora reiterada inminencia de una «República Regional Unitaria» que supuestamente avanza a pesar del conflicto armado y de la dura situación socioeconómica producida por éste».3
Esperaremos, sin embargo, los efectos de la Ley 617 del 6 de octubre del año 2000 expedida por el Congreso para fortalecer la descentralización en la que, después de categorizar a los departamentos, establecer normas de saneamiento fiscal como las relativas a sus gastos de funcionamiento, de racionalización de sus fiscos como la asociación de departamentos para los servicios, de viabilidad financiera y de mecanismos para la transparenciaPage 301 de sus gestiones, pretende abrir una nueva posibilidad con fundamento en nuevas reglas, nuevos esquemas, nuevas instituciones, pero sin que, por otra parte, paralelamente, se trabajen los elementos esenciales del cambio en que insistimos.
Para entender la plena dimensión de esta categoría es importante precisar que si bien es cié rto, según lo afirma la Corte4, la Constitución d e 1991 revéla una tendencia marcada hacia la acentuación de la descentralización y la autonomía concedida a las entidades territoriales, no sólo por atribuirles competencias propias sino por entregarles poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores, es claro, igualmente, que, en materia de la autonomía, ésta aparece siempre limitada por el mandato legal, ya que, a juicio del alto Tribunal, «[...] es la única forma de mantener la forma unitaria del Estado y la legenda de la centralización política»5, que, entre otras cosas, es lo que se propone el texto claro del último inciso del artículo 298 constitucional al deferir a la ley la reglamentación de las atribuciones departamentales.
Y es que resulta bien sabido, como lo dice la Corte Constitucional6, que las limitaciones que comporta la descentralización territorial en el marco del Estado unitario devienen de la existencia de su unidad tegislati va inmodificable por las autoridades locales, al contrario de lo que ocurre en el Estado Federal, y se explican por el manejo unificado del Estado bajo la filosofía del llamado control de tutela.
En otra de sus famosas providencias7, la misma Corporación explica que corresponde a las autoridades de los diferentes niveles territoriales ejercer la potestad reglamentaria de la preceptiva legal para darle concreción y especificidad, de modo que, con sujeción a sus parámetros, dispongan lo conducente a la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos según las características de las necesidades locales.
Los...
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