Efectos de la Politica Nacional de Consolidacion y Reconstruccion Territorial en la economia de las regiones en conflicto de Colombia/Effects of the National Policy for Territorial Consolidation and Reconstruction on the economy of the conflict regions of Colombia/Efeitos da Politica Nacional de Consolidacao e Reconstrucao Territorial na economia das regioes de conflito da Colombia.
| Autor | Aguirre-Munoz, Briggitte Andrea |
| Cargo | Articulo de investigacion |
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Introduccion
Estudios rigurosos en los campos de la economia, la sociologia y la politica evidencian que la consolidacion de las instituciones de un Estado cualquiera contribuye de manera directa con su prosperidad economica (Weber, 1946; Wade, 1990; Herbst, 2000; Wiarda, 2004). Ademas, autores como North (1993), North, Summerhill y Wingast (2000) y Easterly (2008) argumentan que los paises con instituciones debiles no estan en capacidad de enfrentar choques economicos, dado que estas motivan inestabilidad en lo politico y lo economico. Por su parte, Johnson, Boone, Breach y Friedman (2000) muestran que, entre los mercados emergentes abiertos a los flujos de capital, aquellos con instituciones deficientes fueron los que experimentaron las crisis politicas y financieras mas severas a finales de la decada del noventa. De acuerdo con estos analisis, el fortalecimiento institucional de un pais definira la calidad de las entidades politicas y el desempeno economico subsecuente.
Acemoglu y Robinson (2001); Acemoglu, Johnson y Robinson (2005); y Acemoglu, Robinson y Santos (2013) han demostrado que aquellos paises que presentan unas instituciones politicas debiles, donde la corrupcion es frecuente, no logran imponer restricciones ni a los dirigentes ni a las elites politicas; ademas son incapaces de garantizar los derechos de propiedad para los inversores. Estos paises tienden a establecer estrategias macroeconomicas deficientes, como una alta inflacion, la volatilidad en el tipo de cambio y el excesivo gasto gubernamental que conlleva grandes deficits. Dichos autores concluyen que el fortalecimiento del Estado es una condicion vital para que los ciudadanos logren interactuar en medio de reglas claras y vivir en un entorno confiable, que promueva mayores niveles de inversion.
En Colombia, se reconoce que los grupos insurgentes, presentes en algunas regiones, se nutren de instituciones debiles que les permiten injerencia politica, con un nivel de sofisticacion que permite el desvio de los recursos que provienen del Gobierno Nacional hacia actividades ilegales asociadas a la guerra y al narcotrafico (Barham y Klienfield, 2018; Diaz y Sanchez, 2008). Ese factor termina repercutiendo en las decisiones de inversion privada; por ejemplo, Arias e Ibanez (2014) demuestran como las elecciones en la produccion agricola campesina estan influidas por el temor, lo que promueve la siembra de cultivos de corto plazo, pero con una menor rentabilidad, para disminuir el riesgo de perdida en caso de tener que abandonar sus tierras. Asimismo, la inversion y la atencion que se da a la unidad productiva es de un nivel bajo y deriva en multiples perjuicios para la economia.
De hecho, la economia colombiana presenta multiples impactos negativos como consecuencia de la penetracion armada ilegal, propia de un Estado ausente en gran parte del territorio. En el estudio realizado por Cardenas, Eslava y Ramirez (2016), el conflicto armado socava la capacidad del Gobierno Nacional para recolectar el pago de impuestos. Duran (2011) estimo el impacto de las acciones guerrilleras y de paramilitares sobre el crecimiento de la economia en Colombia y encontro que este incide de manera negativa en el desempeno economico municipal. Montenegro, Posada y Piraquive (2000) senalaron que la propagacion del trafico de drogas y la mineria ilegal capturaron la mano de obra disponible, e intensificaron la actividad criminal. Por ello, es imperativo el fortalecimiento de las instituciones gubernamentales para frenar el accionar insurgente y de esta forma reactivar la senda economica en lo local (Echeverry y Partow, 1996).
En este marco, la Politica Nacional de Consolidacion y Reconstruccion Territorial (PNCRT) fue implementada en el periodo 2010-2014, en zonas que a lo largo de la historia han sido afectadas por el conflicto y el accionar insurgente. La finalidad de la politica era consolidar las instituciones del Estado en las regiones, llevar la paz y promover la economia, hasta entonces limitada por la guerra interna y la reducida capacidad institucional. Como su nombre lo indica, la PNCRT consolida el resultado de decadas de intervenciones, a traves de planes, programas y politicas gubernamentales implementados en el territorio, con miras al desarrollo de capacidades regionales (1).
Aunque el Estado determino algunos indicadores para calcular el exito de la PNCRT con base en sus propios objetivos, a partir del momento en que la politica finalizo, diversos investigadores se dieron a la tarea de estudiar los efectos de la aplicacion de esta, en relacion con su propia area de conocimiento. En el caso particular de esta investigacion, se planteo la necesidad de medir la incidencia de la aplicacion de la PNCRT y se propuso evaluar el impacto de la politica en el desempeno de las economias locales en las regiones objeto de intervencion.
Los resultados de este estudio se obtuvieron gracias a una combinacion de metodos econometricos, entre ellos un modelo de emparejamiento en el que se configuraron dos grupos: uno conformado por las regiones que fueron intervenidas y, el otro, un grupo de control (no intervenido). Se compararon los resultados obtenidos en las regiones que en realidad fueron intervenidas por la politica con los resultados de las mismas regiones en el caso hipotetico de no haberlo sido.
En primer lugar, se uso el metodo de emparejamiento propensity score matching (PSM), el cual estimo las regiones con caracteristicas similares a las intervenidas (Gertler, Martinez, Premand, Rawlings y Vermeersch, 2011). En segundo lugar, se utilizo la tecnica de Diferencia en Diferencias, para determinar los efectos netos de la intervencion y minimizar los posibles sesgos de seleccion existentes.
En el mejor de los casos, y de acuerdo con la teoria institucionalista, se esperaba que los resultados de la politica hubieran derivado en beneficios economicos en una escala municipal, es decir, que el fortalecimiento institucional del Estado se hubiera reflejado en una economia local mas consolidada, gracias a unas asignaciones de capital eficientes. Vale la pena agregar que--como principal variable para la evaluacion del desempeno economico de los municipios--fue necesario acceder a los datos de la capacidad de recaudo tributario, ante la ausencia de mediciones del nivel de produccion municipal.
Este articulo presenta en sintesis la dinamica de las regiones en conflicto, asi como algunos intentos pacificadores previos a la PNCRT; continua con la descripcion del diseno metodologico utilizado y con los resultados de las estimaciones. Por ultimo, presenta la discusion y las conclusiones.
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Antecedentes de la Politica Nacional de Consolidacion y Reconstruccion Territorial
En Colombia han prevalecido dos aspectos que aun hoy dia son recurrentes en la realidad del pais, a saber, la violencia interna y la amplia desigualdad economica. Por su parte, la violencia es producto de la evolucion de acontecimientos historicos que han caracterizado al pais desde la Conquista. El conflicto interno armado surge en el area rural como un evento mas en este proceso, con el surgimiento de las guerrillas campesinas en los anos cincuenta. Es de anotar que este conflicto se ha agudizado en las areas rurales, en cuyo escenario prevalece la guerra.
2.1. De la situacion del campo en las regiones en conflicto
Entender la evolucion del conflicto interno colombiano y lo que ha conllevado su permanencia en el tiempo obliga a recordar el exterminio indigena de la Colonizacion, la guerra de Independencia, la Guerra de los Mil Dias y el aniquilamiento de los campesinos liberales de la guerra de los anos cincuenta, para asi llegar a la conformacion de la insurgencia armada en el pais.
Por su parte, el conjunto de grupos armados, cuyo origen fue la conformacion de grandes organizaciones politicas, fue cambiando hasta transformarse en movimientos intelectuales organizados, agrupaciones privadas contrainsurgentes o paramilitares, asociaciones politico criminales, e incluso bandas criminales, algunas de ellas contratando mercenarios asociados al crimen y al narcotrafico, prestos a un accionar mas flexible y agresivo.
En lo que se refiere a la inequitativa distribucion de los ingresos, que se agudiza en el area rural, esta se debe, en primer lugar, a la topografia de algunas zonas, que dificulta las condiciones de acceso y limita los avances y las comunicaciones. En segundo lugar, en general, el campo presenta una fuerte concentracion de tierras a razon de una reforma agraria aun pendiente desde la epoca de la Colonia.
De hecho, en cuanto al desempeno economico en las zonas rurales, Morales (2014) aborda las condiciones de precariedad en que subsisten los habitantes del campo en general. Evoca asi, por un lado, la escasa o incluso la ausencia extrema de infraestructuras, tales como como vias y servicios publicos. Por otro lado, menciona la escasa presencia de instituciones del Estado y la poca confianza en estas, la explotacion ilegal de minas de oro y la presencia de cultivos ilicitos. El autor pone asi en evidencia el retraso que esto implica para el desarrollo economico en estos municipios del pais y la urgencia de la intervencion gubernamental.
Por supuesto, el conflicto armado interno en el pais localizado en el area rural recrudece la situacion del campo y obliga a consolidar la institucionalidad en las regiones.
Aun asi, llevar a cabo intervenciones estatales en lo local debe hacerse con cuidado, para evitar la manipulacion de los actores que compiten con el Estado en las regiones. Tal fue el caso de la descentralizacion en los anos noventa, tergiversada por los grupos armados para asentar su poder en lo local, acceder a los recursos del Estado y, asi, acceder a las urnas. Sin lugar a dudas, esta maniobra trajo como consecuencia no solo el detrimento economico regional, al inhibir el adecuado funcionamiento de la institucionalidad local, sino que, ademas, creo mayor precariedad estatal en...
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