El Derecho como recurso estratégico con función legitimadora, distributiva y emancipadora en las políticas públicas territoriales: la política pública de desplazamiento forzado del municipio de Medellín
| Autor | Daniel Oswaldo Martínez - James Gilberto Granada Vahos |
| Cargo | Politólogo. Investigador Asociado al Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia - Profesor e Investigador del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia |
| Páginas | 45-72 |
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En el presente artículo se expresan resultados parciales del proyecto de investigación "Políticas públicas territoriales en Medellín, actores, recursos y oportunidades. Las políticas públicas de desplazamiento forzado, y de las diversidades sexuales y de género" inanciado por el Instituto de Estudios Políticos (en adelante IEP) y el Comité para el Desarrollo de la Investigación (CODI) de la Universidad de Antioquia. También se apoya en la trayectoria investigativa y técnica sobre el tema de las políticas públicas de la Línea de Investigación en Migraciones, Fronteras y Recon-iguraciones Políticas (en adelante LMFRP) del Grupo de Investigación Estudios Políticos (en adelante GIEP) del IEP.
Se plantea como objetivo de este artículo analizar el derecho como un recurso estratégico y con funciones sociales a disposición de los actores en las políticas públicas territoriales, tomando como caso de análisis la Política Pública para la Prevención del Desplazamiento Forzado, la Protección, Reconocimiento, Restablecimiento y Reparación de la Población Afectada por el Desplazamiento Forzado en el Municipio de Medellín (en adelante PPDFM).
El artículo se estructura de la siguiente manera:en la primera parte se desarrollan las categorías de análisis: políticas públicas, políticas públicas territoriales, actores, ac-tores político-administrativos y actores sociales, recursos y el derecho como recurso con funciones sociales, las cuales se nutren de contenido conceptual por medio de autores como Pierre Muller, Jean François Jolly, Peter Knoepfel, CorinneLarrue, FrédéricVarone, Miriam Hinojosa, Ramón Soriano y Julieta Lemaitre. En la segunda parte se desarrolla el análisis sobre cómo algunos actores político-administrativos y sociales de la PPDFM usan el derecho como un recurso estratégico con funciones de legitimación, distribución y emancipación. Finalmente, a modo de conclusión se presentan algunas relexiones sobre el objeto de estudio, dejando abiertas pre-
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guntas de investigación sobre la relación entre derecho y política en el estudio de las políticas públicas territoriales.
Este texto retoma algunas consideraciones metodológicas del proyecto en el que se fundamenta, partiendo especialmente de Giovanni Sartori (2003) se hacen consideraciones para el tema de los conceptos y su operacionalización en la investigación y explica la metodología que acá apenas se esboza pero que ha sido desarrollada y ampliada en la ejecución del proyecto investigativo.
Sartori deine lo que es un "concepto" desde un esquema en donde se muestra cómo está estructurado por tres elementos: "palabra, signiicado y referente", de allí se sostiene que "1) tenemos en mente signiicados, los cuales 2) se expresan en palabras, que a su vez 3) denotan referentes." (Sartori, 2003, pág. 57), se puede airmar, para los intereses de este texto, que los conceptos que más adelante se ex-ponen son empíricos en la medida en que contienen referentes que son observables y veriicables. Como lo airma Clara Atehortúa "En este esquema todo concepto necesita explicarse o deinirse, es decir, establecer de alguna forma a qué se reiere y cómo y a qué tipo de referentes -situaciones observables- da lugar" (Atehortúa, 2004, pág. 62).
Se tiene que "un lenguaje de observación-descripción es precisamente aquel len-guaje que se plantea el problema de la relación entre signiicado y referente, y que quiere en verdad "llegar" al referente, "capturar" al referente." Esto se produce luego de haber reducido la ambigüedad que se presenta entre las pocas palabras y sus muchos posibles signiicados (Sartori, 2003, pág. 57). Con esto se airma que el proyecto parte de cierta ambigüedad que, que aunque no ha sido resuelta, para este artículo se reduce en la elección de unos referentes conceptuales delimitados.
Tanto para el proyecto de investigación como para este artículo se han tomado unos conceptos, se han delimitado con las deiniciones y se han cruzado, en este caso con un fenómeno empírico concreto, el desplazamiento forzado y la política pública de atención.
El objeto de estudio en el cual se enmarca el presente artículo se basa en tres categorías de análisis: Políticas Públicas, Actores y Recursos, las cuales están contempladas en el sistema categorial del proyecto de investigación "Políticas
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Públicas Territoriales en Medellín, Actores, Recursos y Oportunidades. Las Políticas Públicas de Desplazamiento Forzado, y de las Diversidades Sexuales y de Género". De estas categorías se derivan otras más especíicas que hacen parte de la propuesta analítica de este artículo, como son las políticas públicas territoriales, los actores sociales, los actores político-administrativos y el derecho como recurso con funciones sociales. A continuación se hace una presentación más detallada de las categorías de análisis, exponiendo los principales elementos conceptuales y referentes que permiten dotarlas de contenido teórico.
Construir las políticas públicas como categoría analítica exige tener en cuenta los elementos que la constituyen y que pretenden ser revisados en su operacionalización: variables y descriptores. En ese sentido, requiere encontrar o diseñar una deinición acorde a las características que de ella se buscan observar.
La extensa literatura existente sobre políticas públicas permite identiicar una cantidad considerable de deiniciones sobre lo que puede ser una política pública. Hacer una revisión de este tipo exigiría hacer un estado del arte sobre las deiniciones de política pública, lo cual no es objetivo de este artículo, será suiciente con presentar la deinición que más se aproxima a los intereses de este escrito, que involucra las demás categorías de análisis que se pretenden abordar.
En este orden de ideas, la deinición de política pública que logra vincular los anteriores aspectos es la que ofrecen Peter Knoepfel, CorinneLarrue, FrédéricVarone y Miriam Hinojosa en su texto "Hacia un modelo de análisis de políticas públicas operativo. Un enfoque basado en los actores, sus recursos y las instituciones". La concepción de las políticas públicas que se tiene retoma algunos elementos de dicha deinición, especíicamente cuando las ven "como una concatenación de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y ocasionalmente privados -cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían-, a in de resolver de manera puntual un problema políticamente deinido como colectivo" (Knoepfel, Larrue, Varone e Hinojosa, 2007, pág. 12).
Esta deinición contribuye a resaltar componentes fundamentales que coinciden con la realidad que se pretende abordar, en la cual se hace énfasis en la relación de las políticas públicas con los actores y sus recursos. Ahora bien, hace falta todavía vincular lo anterior con un aspecto central en este artículo: el componente territorial de las políticas públicas.
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Hablar de políticas públicas territoriales requiere tener presente procesos de transformación del Estado y de la acción pública en las sociedades modernas y complejas. En este campo de discusión son valiosos los aportes que el enfoque francés de las políticas públicas ha brindado para la relexión sobre la importancia del componente territorial en la acción pública. Aquí se resaltan algunas contribuciones que en esta materia ha hecho uno de los fundadores de la corriente francesa de las políticas públicas: Pierre Muller (Jolly, 2010).
Parafraseando a este teórico francés, la transformación de la acción del Estado va de la mano con los procesos de transformación de las sociedades: de unas sociedades autárquicas tradicionales, muy cercanas todavía al modelo feudal de producción, pasando por una sectorialización de las sociedades modernas, producida por la complejización de las relaciones de producción en el marco de las revoluciones industriales y la profesionalización de la sociedad1en pleno auge del sistema capita-lista de producción, hasta llegar a las sociedades complejas de finales del siglo XX y comienzos del siglo XXI, en las cuales el crecimiento de la historicidad2produce una paradoja con respecto a la incertidumbre sobre el futuro de las sociedades, en la cual se disminuye la incertidumbre relacionada a externalidades3y aumenta la incertidumbre en relación a la capacidad de la sociedad para actuar sobre sí misma4
(Muller, 2006, págs. 38-44).
Para Pierre Muller estos lujos entre la territorialidad, la sectorialidad y la historici-dad han introducido cambios en la regulación pública de las sociedades modernas occidentales y, en consecuencia, una transformación en la acción del Estado. Esto tiene una incidencia directa en la forma y el sentido que toman las políticas públicas en las sociedades contemporáneas. En palabras del mismo autor
Numerosas políticas públicas no tendrán otro objeto que la...
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