Examen a la denominación de las llamadas acciones contenciosas en derecho procesal administrativo colombiano .
| Autor | Juan Gabriel Rojas López |
| Páginas | 24-42 |
Este artículo hace parte de un trabajo de investigación que culminó con la elaboración de una tesis de maestría titulada: "Por un régimen unitario de mecanismos de control judicial a la administración pública en derecho colombiano" aprobada por unanimidad. Universidad Externado de Colombia.
Abogado. Profesor de pregrado y posgrado de la Universidad Autónoma Latinoamericana, profesor de la Maestría en Derecho Procesal de la Universidad de Medellín, Magíster en Derecho Administrativo por la Universidad Externado de Colombia, doctorando en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas. Especialista en Derecho Público-Administrativo. Miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
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Existe en el derecho procesal administrativo colombiano, una aparente tensión entre los derechos sustanciales de las personas y los mecanismos previstos por el ordenamiento jurídico procesal para realizar los controles judiciales a la administración pública.
Dicha tensión prima facie no es evidente desde la perspectiva constitucional, debido a que es la propia Carta Política la que en su artículo 228, establece la prevalencia del derecho sustancial cuando se actúa en ejercicio de la función pública jurisdiccional; sin embargo, la tensión se evidencia en el vasto desarrollo legislativo, que consagra una multiplicidad de mecanismos procesales para llevar a cabo el control judicial de la actividad desarrollada en ejercicio de la función administrativa en particular, y estatal en general.
Esa multiplicidad de instrumentos procesales denominados tradicionalmente en la legislación colombiana como "acciones contenciosas", han sido establecidos como los mecanismos a través de los cuales se puede realizar el control judicial de la actividad de la administración pública; empero, en numerosas ocasiones se han venido convirtiendo en un real obstáculo para llevar a cabo efectivamente dicho control1 , lo que implica serias limitaciones para el ejercicio del derecho de acción y por ende, para la consecución de los cometidos del Estado Social de Derecho, entre los que se destaca el control efectivo que debe existir de la actuación de los órganos estatales para evitar las inmunidades del poder y garantizar la tutela de los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos y la sociedad en general, ya que, debido a una profunda confusión conceptual y a una sui generis tradición legislativa, se ha incurrido en el yerro de establecer prácticamente para cada tipo de pretensión, una "acción" o recurso procesal con elementos específicos que a veces impiden la tutela judicial efectiva, y el control efectivo a las actuaciones del Estado.
Esa innecesaria pluralidad de instrumentos judiciales, genera en la práctica, una serie de problemas derivados de la dificultad que se presenta en ocasiones, para escoger el mecanismo adecuado para proponer una pretensión procesal2 , lo que implica en muchas oportunidades, el sacrificio desproporcionado de los derechos sustanciales de las partes, con el pretexto del respeto de los formalismos legales, cuando se presenta un equívoco en la escogencia de la "acción" procesal prevista para encausar la reclamación.
De otra parte, ocurre que en algunos casos no se justifica el tratamiento diferenciador establecido en la legislación para proponer pretensiones de similar naturaleza, aspecto evidenciado al establecer una multiplicidad de vías para encausar dichas pretensiones, con lo que se dificulta en la práctica la utilización de los instrumentos de control procesal y lo que implica a su vez una seria restricción a la tutela judicial efectiva. Page 25
Por ello debe advertirse que el proceso y en general las normas procesales, no son un fin en sí mismas, ya que sólo son la forma de efectivizar los derechos sustanciales, lo que no puede implicar de manera alguna, el desconocimiento de que el debido proceso está consagrado como un derecho fundamental constitucional3 , y se constituye en un mecanismo para garantizar la libertad, la seguridad y la paz, y por ello es necesario conciliar el respeto de los procedimientos y mecanismos procesales establecidos, con el objeto para el cual fueron creados.
En consecuencia es importante advertir que el presente artículo se desarrolla en el entendido de que la razón de ser del derecho procesal es la existencia del derecho material o sustancial, sin éste carecería de sentido la existencia de aquel, pero a su vez, el derecho sustancial requiere del derecho procesal toda vez que es la forma como puede materializarse, es decir, llevarse a la práctica y cumplir su cometido, ya que para que el derecho procesal sea eficaz, debe garantizar que los derechos sustanciales efectivamente sean respetados y que adicionalmente en el campo del derecho procesal administrativo, se cumpla con esa función histórica atribuida en este caso a la jurisdicción contenciosa administrativa de realizar un control efectivo a la administración pública.
Igualmente se pretende demostrar, que el denominado sistema de acciones procesales en derecho administrativo colombiano, necesita ser revisado por cuanto la existencia de esa variedad de instrumentos procesales caracterizados por las pretensiones y en últimas por la naturaleza de los daños que las motivan4 , no genera en la práctica ningún beneficio, y por el contrario, conlleva en muchas ocasiones, al sacrificio injustificado de los derechos sustanciales de las partes que acuden ante los Jueces Contenciosos Administrativos a ejercitar el derecho de acción, buscando que esa función primordial del Estado de administrar justicia, se materialice en una sentencia de fondo que efectivamente defina la situación en conflicto, y se encuentran con que por el hecho de haber escogido equivocadamente la "acción" procesal, y a pesar de haberse tramitado los procesos con observancia plena de las garantías procesales, se deniegan las pretensiones de las partes o peor aún, no se avoca conocimiento siquiera del caso planteado, con el argumento de la escogencia errónea de la "acción"5 .
De ahí que se justifique la simplificación del sistema de mecanismos de control a la administración pública, lo que permitiría no sólo mayor estabilidad jurídica por el establecimiento de reglas garantistas y claras para todo el conglomerado social, sino la conformación de un sistema procesal que logre materializar los principios fundamentales del Estado colombiano y sirva de instrumento en la consecución de una justicia real y efectiva.
El análisis de los conceptos de acción y pretensión, es un asunto medular en el estudio de las denominadas acciones contenciosas administrativas consagradas en el derecho colombiano. De su alcance, sentido y correcta integración con el sistema de instrumentos procesales diseñados para realizar los controles Page 26 judiciales a la administración pública en general, depende en gran medida, que dichos mecanismos sean adecuados para el logro de sus objetivos. Es por ello que estos dos conceptos deben ser abordados en su estricto sentido procesal, lo que debe repercutir en el esquema de instrumentos procesales para el control judicial de la administración pública existente en la actualidad, donde se hace necesario replantear no sólo la forma como están concebidos, sino su propia denominación.
El tema no implica en consecuencia un simple problema de carácter terminológico sin importancia alguna6 ; por el contrario, el entendimiento de estos dos conceptos procesales y su adecuada aplicación al derecho procesal administrativo colombiano, permitirá revisar el sistema de recursos judiciales actual, y hacer los correctivos pertinentes en búsqueda de una eficaz y moderna administración de justicia contenciosa administrativa en Colombia que realmente cumpla los cometidos que demanda la sociedad actual.
Resulta relevante advertir que el vocablo "acción" históricamente ha tenido muchas acepciones7 , y que su concepto actual es el resultado de un largo proceso de decantación teórica. No en vano quienes han pretendido explicar su naturaleza se han enfrentado en múltiples pero fructíferas confrontaciones doctrinarias que contribuyeron a forjar este derecho público y autónomo, tal como es conocido en la actualidad.
Como lo anotara Devis Echandía, las teorías que contribuyeron a la formación del concepto de acción, pueden clasificarse básicamente en dos grupos de doctrina: por una parte las que se orientaron a considerar la acción como elemento del derecho sustancial, y de otro lado las que han sostenido que la acción es autónoma y diferente del derecho sustancial8 .
La primera corriente doctrinaria se ha denominado como clásica o monista9 , para la cual "la acción es solamente un elemento del derecho sustancial o un aspecto del mismo; se relaciona la idea de acción con la de lesión de un derecho sustancial, se la concibe como un poder inherente al derecho subjetivo de reaccionar contra su violación10 ", en otros términos, se identificaban en uno mismo los dos derechos, el sustancial y el de acción.
Pero prontamente esta concepción fue revaluada ante el hecho evidente de que es viable concebir la existencia del derecho de acción y proceso a pesar de la ausencia de violación de derechos sustanciales y aun de controversia o litigio entre personas. Es más, se puede considerar el evento en el que el demandante ejercite el derecho de acción sin tener...
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