Descentralización, finanzas públicas y desarrollo
| Autor | Luís Armando Blanco Cruz |
| Cargo | Profesor titular de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de Universidad Externado de Colombia |
| Páginas | 164-199 |
FINANZAS Y POLÍTICA ECONÓMI CA 1(1), 164 - 199, 2007
Cent ro de I nvest igacion es Econ ómica s Univer sidad Católica de Colom bia 164
'(6&(175$/,=$&,Ï1),1$1=$63Ò%/,&$6
/XtV$UPDQGR%ODQFR&UX]
(Recibido: mayo 9 de 2007, Aprobado: abril 9 de 2007)
Resum en
La evaluación que se presenta en este documento del proceso de descentralización en Colombia señala que los avances
logrados en dicho proceso fueron pobres, en especial e n gobernabilidad territorial, democracia local, descentralización
fiscal, autonomía regional y de ordenamiento territorial y que será difícil superarlos si no se acuerdan reformas de fondo al
modelo de descentralización vigente y a la relación fiscal entre el Gobierno N acional y los Gobiernos Locales.
3DODEUDV&ODYH: Descentralización, Gobernabilidad, Ordenamiento Ter ritorial
'(6(175$/,=$7,2138%/,&),1$1&(6$1''(9(/230(17
Sum mar y
The evaluation that appears of the process of decentralization in Colombia in this document, indicates that the advances
obtained in this process were low, specially in territorial governability, local democracy, fiscal decentralization, regional
autonomy and territorial ord ering and that will be difficult t o surpass them if reforms do not remember bottom to the model
of effective decentralization and the fiscal relation between the National Govern ment and the Local Governments.
.H\:RUGVDecentralization Process, Governability, Territorial Ordering.
In trod ucción
El p roceso de descen tral izació n en Colom bia, desp ués d e va rias décad as, r equi ere una evalu ación de caráct er
am plio e int egral qu e ab arqu e no sól o lo s asp ectos pol íticos , r elacio nados con la elecc ión popu lar de
Gobe rnad ores y Alcal des, sino lo s g rand es o bjet ivos de des arro llo econó mico y soci al, así como la coh esión
naci onal y la p art icipac ión ci udada na. La evalu ación que s e pre senta en est e do cume nto s eñala que l os
ava nces logr ados en el p roces o de desc entr aliza ción fuer on pobr es, en e specia l en gob ern abilid ad ter rito rial,
dem ocr acia loca l, descen tra lizaci ón fisca l y auto nom ía regio nal y or dena mien to te rrit ori al y que se rá dif ícil
sup erar los si n o se acu erdan r efor mas de fond o a l m odel o de de scent raliza ción vig ent e y a la relac ión fiscal
ent re el Gob iern o Naci onal y lo s Gobi ernos Locale s.
Am érica Lat ina est á viv iend o l o que alg unos aut ores ll aman l a s egund a gener ación d e refo rma s d e
desc entr aliza ción, que su pere l a pri mer a ola qu e estu vo cen tra da en u n mo delo m uni cipal ista b asado en
tr ansf erenci as con dicio nadas . El nue vo m ovi mie nto reiv indi ca la necesi dad d e pr ofun dizar la descen tral izació n
m edian te un o rden amie nto r egio nal, con m ayor aut onom ía en las gr ande s decis iones de pol ítica y un as
fin anzas públ icas t err ito riale s fun dam enta das en rec ursos pro pios a par tir de un m odel o fed eral ista fiscal .
1 Profesor titular de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de Universidad Externado de Colombia. Se agradece
la colaboración de Luís Felipe Camacho Carvajal, Economista de la Universidad Externado de Colombia.
DESCENTRALI ZACIÓN, FIN ANZAS PÚBLICAS Y DESARROLLO
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En el ca so Colom bian o la evi denci a tien de a dem ost rar q ue la de scentr aliza ción, y en pa rti cular l a form a
com o se ha im plant ado, ha n con tr ibuid o a aum ent ar l as d ispar idade s re giona les e n la s últi mas décad as. Hay
con senso d e que e xist en dim ensi ones r egion ales m ás apt as pa ra alb ergar pro gram as de desa rrol lo
econ ómi co y de equili brio socio econ ómi co al in teri or de l os p aíses si se for talece el desar rol lo l ocal y q ue s e
req uier e u na acción del iber ada por par te del Estad o p ara tr atar de sup erar lo s des equil ibri os d el p roceso de
desa rro llo y de descent ral izació n, y, en conse cuenci a, logr ar la conv erge ncia en el desem peño eco nóm ico y
soci al a l argo pl azo. (Res trep o, 200 4 y Blanco , 200 5). El docu men to es un bal ance del pr oceso de
desc entr aliza ción en Colom bia en sus obj eti vos econó mico s y soc iales dest acand o l os a spect os r elacio nado s
con las f inan zas pú blicas ter rit orial es, p or u ltim o se esta blecen las r ecom endac iones sobr e aj ustes a la
pol ítica de d escent rali zación .
El pr oceso d e Descen tralizació n en Colo mbia
En el año 198 6 se i nicia la ins tit ucion alizaci ón en Colom bia de un mo delo de desc entr alizac ión y es
pr omo vido com o un “pr oceso polít ico, co ncert ado y par ticip ativ o, fun dame nta do en l a t ran sfere ncia efect iva
de p oder d ecisor io, r ecurso s y respo nsabil idade s del ni vel na cional de g obier no a la s en tida des
te rrit ori ales.” (Sa rmi ento , 2 004 ) El camb io inst ituci onal ini ciado pr osigui ó g uiado po r l a co nside ración de qu e
es el m uni cipio la uni dad fund amen tal de la gesti ón l ocal, en tan to que los depar tam ent os, debe n cen tr ar su
at ención en fu ncion es p rop ias de l a p lanif icació n, coord inar lo s di stin tos niv eles de gobie rno y gar anti zar un
acom pañ amie nto técn ico.3/
La co nsti tució n de 1 991 est able ció lo s in str umen tos i nteg rado res4 pa ra m ejo rar e l p apel d e l a
desc entr aliza ción y pl ante ó un ord enam ient o de com pete ncias t erri tori ales a par tir d e la confo rm ación de
nu evas ent idade s t erri tor iales y una nue va dist ribu ción de los recu rsos públ icos5. La expe rien cia colom biana
ha sido dest acad a in ter nacion alm ente com o u n m odel o qu e se ha ven ido desar roll ando gra dual ment e,
com enzan do por l os a spect os p olíti cos rela cionad os con la ele cción de alc aldes y go bern ador es p ara
pos teri orm ente entr egar a l os ter rit orio s part e de los r ecurso s econó micos co ncent rad os en la Na ción. En
Am érica Lati na, Col omb ia es e l país con m ayo r niv el d e desce ntr alizaci ón, a l m omen to d e pon dera r un
con junt o d e in dicado res.
El p roces o de desce ntr alizaci ón h a m ost rado avan ces si gnif icat ivos. En m at eria de educac ión se m uest ra u na
dis min ución de l a t asa de anal fabet ism os, may or d ispon ibili dad de do cent es y may ores nive les d e escol arid ad
pr omed io; el Ín dice de Calida d d e Vid a ( ICV) aum ent ó d e 7 4.7 0 en 19 97 a 7 7.4 2 en el año 20 03; En salu d
se ha r ealizad o un a ex pansi ón d e la red públ ica de serv icios , un a re ducció n de las t asas de m ort alid ad in fant il
y u na me jor ía en el p rom edio d e habi tant es po r méd ico; la cob ertu ra en servi cios pú blico s ha m ejor ado
segú n tend encia de la in cidenc ia e n l a p obre za s egún Nece sidade s Bás icas Ins atisf echas (NBI ) qu e d e 3 7%
en 19 97 pa só a 2 1% e n el 200 3. Sin em bar go los log ros en m ater ia de desc entr aliza ción y or denam ien to
te rrit ori al no son sufic ient es y p ersist en pro blem as e stru ctu rales en te mas com o el desa rrol lo econó mico y
soci al, or dena mien to t err itor ial, comp eten cias y fina nciaci ón. Con la act ual ten dencia econó mica hacia l a
glo baliz ación, la comp eten cia t iend e a p lant earse, no sólo ent re em pre sas sin o en tre ter rit orio s.
3 Maldonado, Alberto (2005): Descentralización hacia los Departamentos en Colombia. gtz. Bogotá.
4 Un proceso d e descentralización es considerado integral cuando cumple con criterios de GHVFHQWUDOL]DFLyQ KRUL]RQWDO \
GHVFHQWUDOL]DFLyQYHUWLFDO La primera es la separación de los poderes entre las funciones ejecutivas, legislativas y judiciales. La segunda
es la que distribuye el poder entre los distintos niveles en los que está organizado el Estado.
5 Aun cuando se determina la posibilidad de crear regiones, mediante una ley de ordenamiento territorial, los esfuerzos del proceso han
sido encaminados a fortalecer y ratificar el papel de los departamentos.
LUÍS ARMANDO BLANCO CRUZ
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Si las vent aja s com para tiv as son de car ácter nac ional , la s ve ntaj as co mpe tit ivas son int rínsec as a las
em presa s y a los ter rit orio s, y se con stru yen en u n pro ceso que de pend e de la pro duct ivid ad tot al de lo s
fact ore s, l a geo graf ía y la s ins tit ucion es.6 D iver sas r egion es de l m undo han log rado asim ilar las
car acter ística s cent rales d el capi tali smo d e la glo balid ad y h an log rado e xplo tarl a de fo rma prog resiv a, a
par tir d el diseñ o de mod alid ades pro pias y di fere nciada s d e desar rollo , tra nsfor mán dolas en e conom ías de
fu erte base ter rit orial inse rtas en e conom ías d e flu jos int ernac ional es.
Las in stit ucion es son de cisiva s para e l desar rollo , per o cada un a de las f uncio nes qu e cump len t iene un a
m ulti tud de op cione s en cu ant o a su for ma e specífic a. Lam ent ablem ent e el análi sis eco nóm ico no sirv e
m ucho com o guía par a sa ber la com binac ión inst itu ciona l e specífi ca q ue surg e d e l as d ifer encias hi stór icas,
geo gráf icas, de econo mía polít ica y d e ot ras cond icione s in iciale s. El anál isis econó mico pue de a yudar
ide nti ficand o lo s in cent ivos de l as d ifer ente s com bina ciones , así com o su s ve ntaj as y de svent aja s, p ero es l a
del iber ación pú blica y la ele cción cole ctiv a l o v erd adera ment e imp ort ante . De hecho, l a d emo cracia po lítica
ayu da a las socieda des e n la elecció n de sus i nsti tuci ones y en la d efin ición de s us re form as.
Los ter rit orios desa rrol lados y emer gent es en el m undo glo bal se ca ract erizan po r i nteg rar el espaci o ur bano
con el ent orno reg ional , su pera ndo el v iejo esq uema de cent ro- peri feria y dand o lu gar a l a fo rma ción de u na
ciu dad r egió n gl obal con ca pacid ad pa ra i nter actu ar en el concie rto int erna cional .
Por con sigui ente , e l d esarr ollo r egion al es f unda men tal de ntr o d e cu alqu ier or ganiza ción sub nacio nal,
ent end ido éste com o el proce so q ue afect a a de term ina das part es de un país, las cua les recib en el nomb re
de “r egion es”. En este sent ido, el desa rrol lo r egio nal form a p art e de l de sarro llo gener al de l a na ción, y esto ,
por que incl uso las z onas más alej adas y al p arecer la s m ás ai sladas de un país están vi ncula das, de much as
for mas , a l a ev oluci ón de l des arro llo e n t odo e l te rrit ori o naci onal .
En est e sent ido, la r egion aliza ción pu ede ser r econoc ida com o una he rram ien ta de gr an ver sati lidad d e la
pla neació n y de la adm inist ració n p úblic a, y a q ue se pu ede a decua r a los obj etiv os co ncret os p ara los cuale s
se deli mit a. Dent ro de esto s ú ltim os, el obj eti vo prim ord ial es apro vechar l os r ecur sos y o port unidad es q ue
ofr ece un ter rit orio det erm inad o p ara alca nzar pro pósit os de desar rollo pr eesta blecid os por la socied ad y su
gob iern o, p or lo q ue l a pr opue sta de r egion alizac ión d ebe ser dinám ica y a dapt able, y orie ntar se a cum plir la
m eta de de sarro llo q ue se ha plant eado par a la regi ón.
Los rea just es de los espacio s m etr opol itan os e n l as dos últ imas déc adas han in tensi ficad o l a f ragm ent ación
ju risd iccion al, g enera ndo p robl emas signi ficat ivos de gob erna bilid ad, p rin cipalm ent e aqu ellos r elaci onado s
con la e xpan sión urb ana d esord enada ; l a con gest ión se vera del tr anspor te; la ma la asi gnaci ón d e inv ersio nes
en infr aest ruct ura; l os uso s ine ficien tes de la ti erra; l a conc entr ación espa cial d e los gru pos d e ba jos i ngre sos
y de las mi noría s; y la pro lifer ación de loca lism os e xclus ivist as. En el c aso d e l os m uni cipio s se ha
evi denci ado que bu ena part e de ellos no ha cont ado con la cap acidad pa ra la aten ción de las com pete ncias
asig nada s y no ha y r elaci ón con su vocaci ón prod uct iva y en el cas o de lo s de part ame ntos fa lta clar idad y
def inici ón e n su s com pet encia s. No se están ab orda ndo desde el niv el l ocal la at enci ón a los nue vos
fen óme nos sociale s com o d espla zados, cul tiv os il ícitos , a tenci ón de d esastr es y la asociat ivi dad mun icipa l es
déb il.
Los estud ios d el m inist eri o de Hacien da de mue stra n qu e en Colom bia:
6 Las notas que siguen a continuación, incluido el presente párrafo, hasta el análisis municipal se basó en el articulo del mismo autor
publicado en la Revista Opera: Blanco Luís Armando, “Las alianzas municipales, el desarrollo local y la perspectiva regional”, 5HYLVWD
2SHUD9ROXPHQ1~PHUR8QLYHUVLGDG([WHUQDGRGH&RORPELD
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• La dep ende ncia de la s tra nsfer encias n acion ales se ha n man teni do alr ededo r del 5 0% y en
m unici pios d e cua rta a sex ta categ oría está ent re el 60% a l 95 %.
• El g asto desce ntr alizad o con re spect o al tot al pasó del 2 7% en 199 0 a l 35 .3% en 20 05 SGP. rega lías
y esfuer zo f iscal.
• Ent re 20 02 y 2 005 l os ing resos t rib utar ios de l os 104 0 mu nicip ios se in crem ent aron el 17% y la
inv ersi ón co n esf uerzo fisca l aum ent ó en un 40% .
• Es clar o que el é xit o de la de scentr aliza ción r equie re que l os gob ierno s ter rito rial es fort alezc an la
gen eraci ón de r ecur sos pro pios d e tal m aner a que la dep enden cia de SGP no dete rmi ne en g ran
par te la fi nanci ación .
• Con resp ecto al pred ial h ay una alta conc entr ación , 1 4 mu nicip ios recaud an el 7 0% . El recau do e n la
sob re t asa de l a gaso lina está conc entr ada en 9 0 m uni cipio s con el 8 0% y no hay cobr o de plu svalía,
val oriz ación etc.
• En el cas o de los de part amen tos lo s trib uto s son inel ásti cos al ing reso pu es son lo s consum os de
lico res, cigar rill os, cerve za et c.
La dispa ridad en tam año de los mun icipi os y la incap acidad pa ra e fectu ar una efect iva estr uct ura tar ifar ía de
im puest os, mue stra una i noper ati vidad de la s inst itu ciones fiscal izador as, l o cual difi cult a cum plir con la
ej ecució n d el g asto púb lico social. En est a i ncapa cidad el resul tad o ha sid o un cre cient e e ndeud ami ento por
par te de l os depar tam ent os, ava lado po r el ej ecuti vo par a cump lir co n las obli gacio nes consa grad as en la
nor mat ivi dad del proces o d e descen tra lizaci ón. En el cas o de los m unici pios se ha ev iden ciado q ue buen a
par te de e llos no h a conta do con la c apacid ad par a asum ir las com pet encias asig nadas y no hay r elaci ón
ent re comp eten cia y tam año d el t erri tor io, n ivel de de sarr ollo y voca ción prod ucti va. En e l caso de lo s
Dep art amen tos falt a clar idad y d efini ción en su s com pet encias .
En sínte sis el caráct er mu nicip alist a d el proce so q ue entr ega com pet encias ind epen dient eme nte de la
capa cidad y gob erna bilid ad del ter rit orio y la fal ta de clari dad sobr e e l n ivel int erm edio en tre la Naci ón y e l
m unici pio det erm inan que el m odelo de de scent raliza ción en el País r epri ma las fue rzas pro duct ivas par a e l
desa rro llo e conóm ico y gen ere prob lema s fisca les d e ma nera recu rren te ( Blan co, 2005 ).
Por ulti mo, el mod elo d e desc entr aliza ción fiscal agot ó su s rec ursos par a com bat ir adecu ar l as cir cunst anci as
a los resu ltad os del ent orno econ ómi co. A p esar de los aj uste s y esf uerzo s f iscales el dese quil ibrio f iscal es
cre cient e, y los resu ltad os de la ec onom ía en gene ral es m uy i nfer ior a los escena rios proy ecta dos.
La infl exib ilida d p ara aum ent ar los recur sos regi onale s de ja para fi nanci ar la p rov isión de bi enes y servi cios
pú blicos el e ndeud ami ento y e l apoyo f inan ciero de l GNC. Este equ ivoca do diseñ o inst ituc ional p ropi cio un
sob reend euda mien to y una ine xist ente r esponsa bilid ad sobr e el m anej o f iscal. La tas a d e cr ecimi ento
pr omed io de la de uda púb lica inte rna de lo s d epar tam ento s m uest ra un d ecreci mien to pr omed io en
dep art amen tos como Boy acá, Caquet á, Cesar, Hui la, Guaji ra, Quin dío, Casanar e, Guainía , Va upés y Vi chada.
En t ant o los que repr esent an u n cre cimi ento supe rior al p rom edio depar tam ent al so n Choco , Risar alda,
Toli ma, Arau ca, Put um ayo, y S an An drés.
En té rmi nos gen erale s l a p art icipa ción de lo s i ngre sos tr ibut arios en l os mun icipi os ha per man ecido
ina lter ada y las t ransf eren cias con dicio nadas h an co nfor mado un m odel o fiscal que r epri me e l desar roll o
end ógen o, qu e gener a pre sione s al aum ent o de la d euda públi ca y con solid a la ine ficie ncia de l gast o. El
dese mpe ño fiscal m uest ra como la m ayor ía d e Mu nicip ios y Depar tam ent os n o c uent an con capaci dade s de
deci sión para fort alece r sus fina nzas y ori enta r efi cient eme nte el gas to p ara l ograr el d esarr ollo de su s
fu erzas prod ucti vas.Lo s tr ibu tos locale s no sólo son i nelást icos sino ext rem adam ente disp ersos y a ntic uados.
Hast a e l m omen to a l as en tida des t err itor iale s no se l es h a con cedid o la lla mada “s obera nía t rib utar ia” y por
eso pro speró la falsa tesi s de la “per eza f iscal” .Est e esq uema cent ral del mo delo ha d emo stra do ser
ine ficie nte y d esarr ollad o in cent ivos en cont ra v ía de los pri ncipio s de la redi stri bució n de pod eres. El m odel o
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lim it a el desar roll o local en dógen o, no ex iste a uto nomía e n los peq ueños m uni cipio s, gene ra ince ntiv os al
clie ntel ismo , a la cor rup ción y r estr inge la d emocr acia entr e ot ros.
Es cl aro que el éxit o de la descen tra lizaci ón r equi ere que los gobie rnos ter rit orial es f ort alezcan la gene ració n
de recu rsos pro pios de tal ma nera que la dep enden cia del SGP n o d eter min e en gran pa rte su fina nciaci ón.
La viabi lidad econ ómi ca y fin ancier a d e est a i dea d epend e de pr ofun dizar el proc eso d e des centr aliza ción por
la v ía de or denar ter rit orial ment e al p aís en re gione s económi cas con p rovi ncias y unid ades m unic ipales,
dif eren ciand o las co mpet enci as de ca da un idad e n fun ción d e su ca pacid ad, n ivel de d esarr ollo y
gob erna bilid ad.
Balan ce Fisca l de la descent ralización
El p roceso de descen tral izació n en Colom bia ha e nfocad o su ate nción de m ane ra ex clusi va a crit eri os fi scales.
En bu sca de la for mu la que perm it a la r educci ón del défi cit f iscal, sin de jar de at ender las ob liga ciones
con sagra das e n t érm inos de gast o pu blico en la Consti tuci ón de 1 991, lo s re sulta dos del mod elo s on
pr ecari os. La cap acida d d e ge stión po r p art e d e lo s go biern os l ocales ha sido pu esta a prue ba por med io de
la búsqu eda de fi nanci amie nto de l a inv ersi ón y en gener al d e la dispo nibil idad de r ecur sos fi nanci eros.
)
Fuent e: Tom ado d e Not as de Coyun tur a No 9.
A niv el nacio nal desd e el año 19 94 se evi dencia u n défi cit conv encio nal cre cient e. Las me didas de p olíti ca
te ndien tes a ace lerar el pro ceso d e de scentral izació n ll evaro n a un défi cit fiscal del gobi erno cent ral naci onal,
al pasar de -2 .2% en 19 95 a -4. 9% en el p rim er trim est re del año 2 005 . 7/ Lo s ing resos cor rient es d el GN C
han cre cido a ta sas in feri ores a lo s gast os y el consu mo del g obier no ha si do cr ecien te, fuer te al co mien zo de
la serie y co n un a pe ndien te m ás s uave al f inal.
7 Cifra preliminar CONFIS.
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DANE. Trece área s me trop olit anas. Tom ado d el Obse rvat orio de Co yunt ura Macro económ ica
Las nece sidad es cr ecien tes de fin ancia r el proc eso de desar roll o a pa rti r del ma ndat o const ituci onal , e n un
m omen to recesiv o de l cicl o eco nómi co el evó l a deu da p úbli ca de l gob iern o nac ional , an te l a caíd a del recau do
tr ibut ari o. El end eudam ient o p aso d e ser de l 16 .50 % del PIB en 199 0 a 53. 60% e n el año 200 3. El
cre cimi ento d e la deu da rest a capac idad d e mani obra e n el ma nejo de los re curso s a tran sfer ir ant e una
econ omía vul nera ble a los choqu es ex ter nos y la crecie nte dem anda de s atisf acer necesi dades básica s a n ivel
loca l.
1990 2.990.616,00 980.103,00 3.970.719,00 75% 25% 12,40% 4,10% 16,50%
1991 3.545.160,00 1.076.762,00 4.621.922,00 77% 23% 11,70% 3,50% 15,20%
1992 4.227.496,00 2.270.480,00 6.497.976,00 65% 35% 10,80% 5,80% 16,60%
1993 4.571.900,00 2.905.320,00 7.477.220,00 61% 39% 8,90% 5,70% 14,60%
1994 4.867.011,00 3.453.054,00 8.320.065,00 58% 42% 7,20% 5,10% 12,30%
1995 6.276.140,00 5.389.640,00 11.665.780,00 54% 46% 7,40% 6,40% 13,80%
1996 7.252.611,00 7.236.636,00 14.489.247,00 50% 50% 7,20% 7,20% 14,40%
1997 10.405.739,00 11.314.245,00 21.719.984,00 48% 52% 8,50% 9,30% 17,80%
1998 15.650.813,00 15.549.462,00 31.200.275,00 50% 50% 11,10% 11,10% 22,20%
1999 22.639.095,00 22.269.577,00 44.908.672,00 50% 50% 14,90% 14,70% 29,60%
2000 32.031.444,00 35.853.107,00 67.884.551,00 47% 53% 18,30% 20,50% 38,80%
2001 41.822.764,40 44.892.252,00 86.715.016,40 48% 52% 22,30% 23,90% 46,10%
2002 51.707.797,90 55.522.680,90 107.230.478,90 48% 52% 25,40% 27,30% 52,70%
2003 57.417.988,40 63.869.226,80 121.287.215,20 47% 53% 25,40% 28,20% 53,60%
Fuent e: Cont ralor ía Gen eral de la Repub lica. Cálcul os pr opios.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005
CONSUMO DEL GOBIERNO
LUÍS ARMANDO BLANCO CRUZ
170
In gresos y gastos Municipios cap itales
Los in gres os tr ibut ario s de los m uni cipio s capit ales est án r epre senta dos po r im puest os dir ecto s como e l
pr edial y comp leme ntar ios, cir culación y tran sito y otr os. En imp uest os i ndir ectos se d esta can e l de ind ustr ia
y com erc io y ot ros. Par a el per iodo 1 998- 200 2 los in greso s trib uta rios se h an incr emen tad o en prom edio
anu al 1 2.8% , al p asar de $ 1.57 6 m il m ill ones d e pe sos en 199 7 a $2.8 54 mil mil lones de p esos e n el 200 2.
1997 506.766 76.966 15.025 658.202 319.112 1.576.071
1998 655.110 83.306 20.513 799.033 365.579 1.923.541
1999 763.124 81.947 35.328 832.086 470.144 2.182.629
2000 728.163 93.711 39.845 904.616 539.153 2.305.488
2001 800.332 82.423 65.061 987.839 561.527 2.497.182
2002 937.974 94.321 52.309 1.129.550 640.023 2.854.177
Fuent e: Cont ralor ía Gen eral de la Repub lica. Cálcul os Prop ios.
Aun cuand o los i ngr esos tr ibut ari os de l os mu nicip ios cap ital es pre senta n una part icip ación s imil ar en el
per iodo 199 7-2 002, se r esalt a un leve aum ento en o tro s im puest os di rect os e in dire ctos, y u na m enor
con tri bució n d e lo s im pue stos de circ ulació n y t rans ito. La ej ecución de lo s in greso s d e la s cap ital es p ara el
per iodo 1 998 -20 02 se ha n incr emen tad o en pro med io anu al 12. 79% , al p asar de $ 4.1 60 m il mi llone s de
peso s en 199 7 a $7.3 67 mil mil lones de p esos e n el 2002 .
En el p eriod o se evi denci a de ma nera g ener al com o
los ing resos tr ibut ari os d e m unici pios capi tale s cre cen
a un r itm o mu cho me nor. Los resul tado s y diná mica
de los in greso s n o s on prue ba cont unde nte de la
aut ono mía loc al que p ret ende el mode lo de
desc entr aliza ción. La Ejecu ción d e los Gas tos d e los
m unici pios cap ital es está r epre senta da en lo s gasto s
de funci onam ient o, g astos de in versi ón y gast os en
ser vicio s d e la deuda . Par a e l perio do 199 8-2 002 lo s
gast os se h an i ncrem ent ado e n p rom edio an ual
9. 57% , 16 .20% , 8. 32% resp ectiv ame nte. L os gasto s
to tale s pasar on de $ 4.1 37 m il mi llone s de peso s en
19 97 a $7. 169 mil m illon es de p esos en el 2 002, lo q ue eq uiva le a u n cre cimi ento prom edio anua l de
12 .5 4% .
1997 1.146.725 2.518.154
472.459 4.137.366
1998 1.452.480 2.676.045
544.124 4.672.678
1999 1.631.478 4.026.542
697.477 6.355.526
2000 1.723.804 4.036.265
670.034 6.430.131
2001 1.991.686 3.374.809
682.008 6.048.537
2002 1.745.852 4.738.795
684.640 7.169.287
Fuent e: Cont ralor ía Gen eral de la Repub lica.
1997 1.576.085
1.442.023
1.142.418
4.160.554
1998 1.923.562
1.703.121
1.180.853
4.807.565
1999 2.182.646
1.971.015
2.202.455
6.356.148
2000 2.305.508
2.065.962
1.856.871
6.228.372
2001 2.497.197
2.410.428
1.353.857
6.261.513
2002 2.854.190
2.963.268
1.550.135
7.367.593
Fuent e: Cont ralor ía Gen eral de la Repub lica. Cálcul os
Propios.
DESCENTRALI ZACIÓN, FIN ANZAS PÚBLICAS Y DESARROLLO
FINANZAS Y POLÍTICA ECONÓMI CA 1(1), 164 - 199, 2007
171
La ejecu ción de los gast os de los mu nicip ios capit ales pres enta una par tic ipació n si mila r e n el per iodo 19 97-
20 02. Las v ariac iones de co ntr ibuci ón en el peri odo se atr ibuy en a los gast os en fun cionam ien to y de
inv ersi ón. En cuant o a l os m unici pios ca pit ales se e vide ncia u n decr ecim ient o del sa ldo d e la de uda e n
Mede llín, Cart agen a, I bag ué, Sant a Mar ta, Mont ería, Ara uca, Neiv a, V illav icenci o, Va lledu par, Sin celej o,
Flor encia, Quib do, San José del Ga viar e, Moc oa y Mitú . El r esto de m unici pios prese nta un cr ecim ient o
sup erior al prom edi o mu nicip al, resal tánd ose Let icia y Popa yán.
Bogotá 660.384.615.755 851.154.815.755 855.959.915.755 918.374.622.120 12,25%
Santiago de Cali 473.545.204.762 540.077.558.569 615.691.929.617 570.588.698.783 6,91%
Medellín 259.915.284.089 186.426.378.711 153.053.586.742 184.771.272.4 85 -8,48%
Barranquilla 153.333.416.412 269.149.074.465 258.972.969.461 217.903.968.000 18,63%
Cartagena 70.550.149.632 66.791.108.095 79.281.590.399 50.015.395.947 -7,85%
Bucaramanga 14.324.665.000 15.543.173.531 19.114.056.80 9 23.663.372.136 18,43%
Manizales 58.856.2 62.546 61.829.189.405 64.385.938.091 68.278.730.768 5,08%
Pereira 18.788.000.000 15.438.837.900 11.257.106.900 18.084.208.781 5,25%
Ibagué 70.285.3 41.000 74.922.148.042 70.497.138.200 65.849.133.390 -1,97%
Santa Marta 13.001.522.488 10.247.132.798 6.483.813.979 4.621.50 8.403 -28,88%
Montería 18.040.208.274 15.646.993.434 13.053.859.831 13.030.484.817 -10,01%
Arauca 9.665.515.000 4.329.14 3.000 1.958.160.000 1.672.448.000 -41,52%
Neiva 17.543.443.373 14.761.880.359 12.439.915.134 12.546.426.938 -10,24%
Tunja 10.873.403.477 10.841.995.323 10.057.144.595 11.358.345.562 1,80%
Pasto 15.782.746.104 16.138.378.000 19.766.653.480 27.287.075.000 20,93%
Villavicencio 14.543.392.968 11.029 .976.294 9.678.824.204 7.375.763.872 -20,07%
Valledupar 21.025.954.197 20.304.857.985 18.463.803.224 15.313.521.064 -9,85%
Armenia 17.124.004.014 21.122.742.066 28.158.406.278 23.750.146.062 13,67%
Sincelejo 8.764.226.460 8.208.36 7.380 6.423.047.319 6.423.047.319 -9,36%
Riohacha 8.428.468.697 11.570.726.941 11.570.726.941 11.157.980.903 11,24%
Popayán 10.298.123.000 19.927.118.929 25.461.661.160 25.461.661.160 40,43%
Yopal 5.940.551.850 10.360.750.000 8.806.325.667 7.604.771.6 72 15,25%
Cúcuta 11.929.415.120 10.690.075.071 14.294.498.736 18.524.421.420 17,64%
Florencia 6.9 17.156.561 5.981.904.620 6.087.391.731 5.161.917.523 -8,99%
Quibdó 4.159.886.000 4.020.690.000 3.885.301.000 3.495.142.000 -5,59%
San José del
Gaviare 2.709.861.000 2.304.70 8.318 1.524.562.787 1.115.382.605 -25,21%
Leticia 483.914.428 370.415.000 370.415.000 1.889.854.749 128,91%
Mocoa 1.081. 897.559 959.333.868 790.144.868 608.276.868 -17,33%
Mitú 448.581.310 192.254.000 0 0 -57,14%
Puerto Inírida 62.500.000 0 0 0 -
Puerto Carreño 34.482.759 34.482.759 34.482.759 34.482.759 0,00%
Promedio 1,80%
Fuent e: Cont ralor ía Gen eral de la Repub lica. Cálcul os pr opios
LUÍS ARMANDO BLANCO CRUZ
172
La crecie nte dem anda por recu rsos ant e la incapaci dad de l os d epart ame nto s y mun icipi os pa ra f inan ciar con
rec ursos pr opio s e l g asto soc ial, es el pr incip al mot ivo pa ra el aum ent o de la deud a p úbli ca del GNC, ésta
rep resen ta una par ticipaci ón c recien te del PI B a preci os co nsta ntes de 199 4. De 1 6.5% en e l añ o 1 990 pasó
a r epre sent ar el 53 .60% en el año 2 003 .
In gresos y Gast os Seccion es Territ oriale s
Los ingr esos trib uta rios de l as secc iones ter rit oria les es tán repr esent ados por im puest os d irect os com o el de
ti mbr e y v ehícul os. En i mpu estos i ndir ecto s se dest acan el de Ta baco, Cervez a, Lico res y o tro s. Para el
per iodo 1 998 -20 02 lo s ingr esos tr ibut ari os se han incre men tado e n pro medi o anua l 14. 13% , al p asar d e
$9 94 m il mill ones de p esos en 199 7 a $ 1 .921 mi l m illon es de pesos en e l 20 02.
1997 79.351 347.77 1 358.371 33.541 75.293 100.462 994.789
1998 112.626 426.357 378.975 27.114 86.493 104.793 1.136.358
1999 169.247 431.661 408.188 122.579 114.190 90.077 1.335.943
2000 214.331 493.692 426.300 147.780 131.089 167.209 1.580.401
2001 226.338 526.344 510.465 157.708 147.832 153.193 1.721.880
2002 263.715 593.808 454.574 260.601 166.743 182.212 1.921.653
Fuent e: Cont ralor ía Gen eral de la Repub lica. Cálcul os Prop ios.
Los ingr esos t rib utar ios d e las seccio nales ter rit orial es pr esent an u n cam bio sign ificat ivo en la con tr ibució n de
sus im pue stos. En e l p erio do 199 7-2 002 , se resal ta la m enor p arti cipaci ón de los i mpu estos de ce rveza y
lico res, e n tan to qu e otr os ind irect os y t abaco s e cont ribu yen en una pr opor ción m ayo r. La ej ecuci ón de
ing resos de las sec ciones t err itor iale s p ara e l peri odo 19 98- 200 2 se ha i ncrem ent ado en pro medi o anual
14 .21 %, al pasar de $4. 624 mi l m illon es de peso s en 199 7 a $8 .904 m il m illo nes d e pe sos e n el 200 2. En el
to tal son los i ngre sos no tr ibut ario s los que más cont rib uyen , seg uido s de los t rib utar ios e ing resos de capit al
res pecti vam ente .
La Ej ecución d e los Gast os d e las
secci ones te rrit oria les está r eprese ntad a
en los g astos de f uncio nami ent o, ga stos
de inve rsión y g astos en se rvici os de la
deu da. Para el per iodo 199 8-2 002 los
gast os se in crem ent aron al comi enzo par a
desp ués d escend er en fo rm a n otab le,
9. 74% , 16. 26% ,5 .55% resp ectiv ament e,
lo que indi ca el enor me esfu erzo de a just e
fis cal en los ter rito rios.
La eje cución de lo s g astos de las secc iones te rrit ori ales ha vist o incre men tado la pa rtic ipació n del gast o e n
inv ersi ón en e l p erio do 1 997 -20 02. De ma nera sim ilar lo s ga stos de fun cionam ien tos y serv icio de la deuda
rep resen tan una men or p art icipaci ón. En el peri odo se ev idenci a de man era g ener al co mo l os in greso s
tr ibut ari os de las seccion es te rrit ori ales c recen a un ri tm o mu cho meno r. Sin e mbar go las m edid as ado ptad as
por l os d epar tam ent os n o h an per mit ido acele rar los re caudo s. La p arti cipaci ón de la ejecució n de ingr esos
m uestr a la im port ancia para los mun icipi os cap itale s de los i ngre sos t ribu tari os. En tan to que p ara los
dep art amen tos los i ngres os no t ribu tar ios r epre senta n un a m ayor pro porc ión.
1997 994.789 2.550.291 1.079.860 4.624. 940
1998 1.136.358 3.383.854 425.385 4.945. 596
1999 1.335.943 4.199.676 753.637 6.289. 256
2000 1.580.401 4.519.516 1.080.986 7.180.902
2001 1.721.908 5.553.752 543.660 7.819. 320
2002 1.944.955 6.172.894 786.946 8.904. 795
Con tral oría Ge neral de la Repu blica. Cálcu los Pro pios.
DESCENTRALI ZACIÓN, FIN ANZAS PÚBLICAS Y DESARROLLO
FINANZAS Y POLÍTICA ECONÓMI CA 1(1), 164 - 199, 2007
173
En ma teri a d e g astos lo s do s go bier nos
sub nacion ales pr esent an sim ilit ud en el creci mien to
de los ga stos de fun ciona mie nto y gast o de
inv ersi ón. El crecim ient o del gast o en el se rvic io de
la deud a pr esent a un rit mo de cr ecim ient o pr om edio
m ás l ento en la s se cciones t erri tor iales. Ha y u n
esfu erzo imp ort ante por l os ent es te rrit ori ales po r
red ucir s us gast os e incre men tar su s i ngr esos. Por
su par te los m unici pios m uest ran un r itm o d e
cre cimi ento sim ilar ent re ingr esos y ga stos en e l
per iodo .
Con tral oría Ge neral de la Repu blica. Cálcu los Pro pios.
Con tral oría Ge neral de la Repu blica. Cálcu los Pro pios.
Los mu nicip ios presen tan un sup eráv it por $ 371 mi l m illo nes de p esos. Hay ad iciona lmen te un aum ent o d el
aho rro co rrie nte, y un incr eme nto d e l os ingr esos tr ibut ari os como p orcen taj e del PIB. A di feren cia de lo s
dep art amen tos el pa go d e int eres es com o po rcent aje del PI B crece y las t ransf eren cias co rri ente s decr ecen.
1997 1.247.402 2.839.12 5 481.535 4.568.062
1998 1.509.752 3.072.10 3 530.245 5.112.100
1999 1.728.369 3.980.92 8 496.246 6.205.544
2000 1.575.919 4.803.27 2 622.116 7.001.307
2001 1.823.324 5.203.09 1 483.875 7.466.212
2002 1.938.800 5.958.85 4 584.965 6.971.415
Con tral oría Ge neral de la Repu blica.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1997 1998 1999 2000 2001 2002
Tribut. No Tribut. Capital
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1997 1998 1999 2000 2001 2002
Tr ibut. No Tr ibut. Capital
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
1998 1999 2000 2001 2002
Secciones T erritori ales Ingresos
Secciones T erritori ales Gast os
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
1998 199 9 2000 2001 20 02
Municipios Capital Ingresos Municipios Capital Gastos
LUÍS ARMANDO BLANCO CRUZ
174
Los d epart am ento s para el año 200 4 pre senta n
un supe rávi t d e $ 1.47 m illon es de peso s. Ha y
adi ciona lmen te un aum ent o del ahor ro cor rient e,
y una dism inu ción de la p art icipaci ón del pago de
int ere ses com o por cent aje d el PIB. Aun c uand o
los ing resos tr ibut ario s pr esent an u n cr ecim ient o,
est os lo hace n a un rit mo m ás lent o que lo q ue
cre cen las tr ansfe renci as corrien tes. En t érm inos
gen eral es el Balan ce del I ndic ador g lobal r efle ja
qu e pa ra el a ño 2 004 , 2 5 dep art amen tos
m ejor aron y 7 di smin uyer on; 661 mu nicip ios
m ejor aron , 390 d ismi nuye ron y no s e c ontó co n
inf orm ación d e 4 6. Lo s m uni cipio s ca pita les
pr esent an u n de semp eño f iscal mej or fren te a l
año 20 03, au n cu ando ning uno de ello s se
encu ent ra d ent ro d e lo s 20 que me jor gest ión
rea lizó f rent e a l as adm ini stra ciones de l año
ant eri or.
En los d epar tam entos son 25 de l os 32 lo s que
pr esent an una si tua ción de l as finan zas púb licas
m ejor en el año 20 04 fr ente al año
inm edi atam ent e ant erior . La gest ión f iscal si n
em barg o n o pr esent a si gnif icat ivas m ejor ías
fr ente a la a dminist raci ón a l añ o an ter ior. Los
dep art amen tos d e la Guaj ira, Cho co, Put umay o,
Caqu etá, Gav iare y Am azon as, mu estr an
capa cidad de cu brir el ga sto d e fun ciona mien to
con s us r enta s de li bre dest inaci ón; Los
dep art amen tos d el Vich ada, Amazo nas, V aupés,
Choco , Nor te d e San tand er, Caqu etá, Cauca,
Gavi are, Put um ayo y s ucre so n los qu e mas
dep ende de los recu rsos de las t ran sfere ncias en comp araci ón a su s in greso s cor rien tes; Lo s dep art amen tos
de San Andr és, Choco , Valle , Sant ander , Bolív ar y Cun dina mar ca son lo s q ue de m ayor deud a prese ntan
fr ente a sus i ngr esos t ot ales. A cont inua ción se m ues tra los depa rta ment os que dest inan ma yor par te de l a
ej ecució n d e s us g asto s pa ra inv ersió n, y en cuale s es m ayor la im por tanci a d e l os recur sos prop ios en los
ing resos tot ales.
Fuent e: In form e d el DNP d e los resu ltado s del desem peño fisca l de los d epart ame ntos y d esemp eño
fisc al de los d epar tam ento s y m uni cipios 200 4.
ANTIOQUIA 306.268 210.306 313.892 266.671 0,96%
ATLANTICO 91.681 50.919 99.024 95.995 15,65%
BOLIVAR 66.463 58.137 72.667 85.363 9,98%
BOYACA 18.329 15.606 22.220 15.233 -1,31%
CALDAS 22.889 29.292 24.893 22.889 1,64%
CAQUETA 10.726 10.716 4.171 3.671 -24,39%
CAUCA 49.858 35.475 71.938 56.731 17,60%
CESAR 20.906 20.991 18.689 2.300 -32,75%
CORDOBA 53.916 29.740 47.829 45.519 3,72%
CUNDINAMARCA 193.661 135.975 300.205 312.323 31,68%
CHOCO 17.611 803 17.611 59.062 744,36%
HUILA 58.570 49.597 42.114 33.084 -17,28%
GUAJIRA 49.108 25.502 30.078 11.966 -30,11%
MAGDALENA 45.090 37.666 60.297 61.195 15, 04%
META 47.826 11.331 33.756 36.918 43,66%
NARIÑO 121.675 39.058 98.740 96.673 27,60%
N. DE SANTANDER 35.008 6.125 17.567 12.780 25,68%
QUINDIO 36.323 8.561 11.438 10.859 -15,96%
RISARALDA 55.003 6.829 37.045 27. 506 109,71%
SANTANDER 246.960 136.081 242.90 1 219.284 7,96%
SUCRE 5.181 5.297 5.731 7.011 10,92%
TOLIMA 68.022 12.699 69.658 69.658 122,40%
VALLE 526.913 354.276 597.587 674.584 16,27%
ARAUCA 11.947 4.560 18.000 14.891 71,88%
CASANARE 83.762 72.351 0 0 -13,62%
PUTUMAYO 29.375 1.287 31.632 9.519 730,76%
SAN ANDRES 43.507 13.544 49.410 50.194 65,84%
AMAZONAS 8.939 3.004 6.056 6.056 11,73%
GUAINIA 801 802 801 499 -12,57%
GUAVIARE 1.560 1.727 844 2.069 34,91%
VAUPES 275 71 0 0 -74,18%
VICHADA 200 125 125 125 -12,50%
Promedio 58.91%
Con tral oría Ge neral de la Repu blica. Cálcu los p ropio s
DESCENTRALI ZACIÓN, FIN ANZAS PÚBLICAS Y DESARROLLO
FINANZAS Y POLÍTICA ECONÓMI CA 1(1), 164 - 199, 2007
175
&XDGUR6LWXDFLyQ)LQDQFLHUDGHORV0XQLFLSLRVHQHODxR
I nfor me del D NP de lo s res ultad os de l dese mpeñ o fi scal d e los depar tam ent os y desem peño fiscal de los
dep arta ment os y mu nicip ios 2 004.
Fuent e: In form e d el DNP d e los resu ltado s del desem peño fisca l de los d epart ame ntos y d esemp eño f iscal de lo s
dep arta ment os y mu nicip ios 2 004.
LUÍS ARMANDO BLANCO CRUZ
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&XDGUR6LWXDFLyQ)LQDQFLHUDGHORVGHSDUWDPHQWRVHQHODxR
I nfor me del D NP de lo s res ultad os de l dese mpeñ o fi scal d e los depar tam ent os y desem peño fiscal de los
dep arta ment os y mu nicip ios 2 004.
I nfor me del D NP de lo s res ultad os de l dese mpeñ o fi scal d e los depar tam ent os y desem peño fiscal de los
dep arta ment os y mu nicip ios 2 004.
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FINANZAS Y POLÍTICA ECONÓMI CA 1(1), 164 - 199, 2007
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I nfor me del D NP de lo s res ultad os de l dese mpeñ o fi scal d e los depar tam ent os y desem peño fiscal de los
dep arta ment os y mu nicip ios 2 004.
A m ane ra de c onclus ión se e vide ncia como los dep art amen tos y mun icipi os en ge neral han su perad o
pau lati nam ente la crisi s fi nanci era, al mos trar u n co nsolid ado de super ávit en sus fin anzas, au ment os en los
ing resos tr ibut ario s y r educ ción en el pago de inte reses o m ejor capa cidad de p ago.
No obst ant e se ref leja un cum plim ien to y m ejo ría de ac uerd o a las med idas de a just e l a so steni bilid ad hacia
el a umen to d e la in versi ón soci al deb e gir ar a ob serva r los l imi tes qu e ha cau sado e l pro pio m odelo de
desc entr aliza ción, y pr opon er una r efor ma est ruct ura l q ue ori ente su s e sfuer zos al desar rol lo de las
capa cidad es p rodu ctiv as regi onale s, liber ando a los go bier nos subn aciona les a reali zar una v erdad era
bú squed a de auto nom ía en la ge nera ción de in greso s pr opios.
El desar rollo eco nómi co l ocal es i ndepe ndie nte de las tra nsfer encias con dicion adas y un mod elo fisca l
te rrit ori al como el act ual r epri me el desa rrol lo endóg eno loca l y es in soste nible fi scalm ent e e in centi va el
ren tism o, las f iduci as y la inefi cienci a del gast o.
4.1 Resu ltados Fiscales Depa rtam ent ales 20 05
El resu lta do de la Ley 6 17 es un a redu cción est ruct ura l de los ga stos de f uncio nami ento d e las ent idade s
te rrit ori ales. En el año 20 05 el r esult ado f iscal con solida do de lo s depar tam ent os inclu ye un s uper ávit de
$8 49 m il m illo nes qu e corr espon de al 0.3 % d el PIB n acion al. Lo s resu ltad os del año 2 005 reaf irm an la
te nden cia supe ravi tar ia pre senta da por las fin anzas d epart am enta les desd e el año 2 002 , desp ués de u na
déca da d e sit uacio nes d eficit ari as con tinu as ( 1990 -20 01) .
El añ o 200 5 est uvo acomp añad o por un esc enari o ma croeco nóm ico car acter izado por la red ucció n de la
inf lació n, e l aum ent o d el cr ecim ient o eco nómi co, alta liqu idez y b ajas tasa s de int erés. Este escen ario
per mit ió el au men to d e in greso s tr ibu tari os com o los de capi tal y u na r educc ión en el pag o de int erese s de la
deu da. El b alance f iscal co nsolid ado sub nacio nal r eflej a un ba lance p ositi vo en 2 004 y 200 5. Para el año
20 05 se p resen ta un supe rávi t de 0 .8% del PI B eq uival ent e a $2. 2 billo nes de p esos. Este sup eráv it estu vo
LUÍS ARMANDO BLANCO CRUZ
178
acom pañ ado por un aume nto de la i nver sión social y de ca pita l fi jo, sim ult áneam ent e con un aum ent o de los
ing resos , pe ro en to do ca so es meno r com par ado con el res ulta do f iscal del a ño 20 04.
Secr etar ias D epart ame ntal es de Hacien da y CGN. Tom ado de D esemp eño f iscal de la s gobe rnaci ones
20 05. Minist erio de H aciend a y Crédit o Públ ico.
Com o re sult ado del m ej or d esem peño de l a eco nomía y un mej or desar roll o t ribu tar io, la ge stión en tr ibut os
com o pr edia l e i ndus tria y c omer cio perm iti eron con la co nsecuc ión de u na t enden cia c recien te de lo s
ing resos t rib utar ios. La s tran sfere ncias cr ecier on en pr om edio 2% cum plie ndo la s n orm as del SGP. Por e l
lad o de los gast os se dest aca el au men to de l a in versi ón ( 47 %) , ci fra alcan zada por los logro s en ma ter ia de
sane ami ento fi scal que ha pe rmi tido au men tar lo s re curso s p ropi os d ispon ibles par a finan ciar lo s pl anes de
inv ersi ón.
El resu ltad o fi scal d el añ o 2 005 perm it ió a las e nti dades ter rit orial es con tin uar con la t enden cia de r educci ón
del sald o de su deud a qu e se pres enta desd e 19 99. La d istr ibuc ión de d euda int erna y exte rna es en el 200 5
par a los depar tam ent os de $ 1.7 bill ones ( 12% ), para mun icipi os es d e $4. 2 bil lones (27 %) , y el 61 %
cor respo nde a las enti dades descen trali zadas.
La di stri bució n del a ño 20 05 m uest ra un a din ámica en el c ual el n ivel centr al de part ame ntal ha per dido
par tici pació n y se p resen ta u n au men to d e la part icip ación de l os m unici pios y en tida des d escent rali zadas.
Secr etar ias D epart ame ntal es de Hacien da y CGN. Tom ado de D esemp eño f iscal de la s gobe rnaci ones
20 05. Minist erio de H aciend a y Crédit o Públ ico.
DESCENTRALI ZACIÓN, FIN ANZAS PÚBLICAS Y DESARROLLO
FINANZAS Y POLÍTICA ECONÓMI CA 1(1), 164 - 199, 2007
179
Este co mpor tam ien to está d ado por e l escenar io ma croeco nómi co caract eri zado por redu cción de la d euda
ext ern a e n d ólar es y pe sos, la baj a d eman da por créd ito in tern o a pe sar de las baj as t asas de int erés, al ta
liq uidez int ern a, e l cre cimi ento del PIB, y la ap recia ción del peso fren te al d ólar. Los incen tiv os de la Ley 8 19
qu e ex ige com o r equi sitos par a c ontr ata r n ueva de uda bala nces prim ari os posi tiv os y ca lifica ción de rie sgo
cre diti cio a ent idade s ter rit oria les co n m ás de 100 mi l hab itan tes.
El 20 05 las go bern acione s pres entó un su perá vit de $8 49 m illo nes eq uival ent e al 0 .3$% de l PIB. Est e
res ulta do c onfir ma la t enden cia pre sent ada desd e el a ño 200 2, lueg o de prese ntar défici t const ant e e n el
per iodo de 1 991 -20 01.
Los i ngr esos t otal es de las go bern acion es aum ent aron 11 % e n té rmi nos r eales del 2 004 al 2 005 . Este
res ulta do f ue pr inci palm ente jal onado por la tasa de cr ecim ient o de los i ngre sos d e capi tal (39 %) , si n
em barg o so n l os i ngre sos co rri ente s, i mpu lsados esp ecialm ent e p or las tran sfer encias nac ional es, las cuales
con tinú an si endo la m ayo r fu ente de finan ciam ient o de part ame ntal .
Se re salta e l hecho d e que la s r egalía s aume ntar on m ás ráp ido que l os ingr esos t ribu tar ios y las
tr ansf erenci as, por el alza en l os p recio s del pet róle o, e l car bón y el o ro, aun cuan do su p arti cipaci ón e n los
ing resos t otal es perm anece e stabl e. En cuan to a los re cursos d el balan ce estos am pli aron su p art icipac ión
pr incip alme nte al au men to d el su perá vit en l a m ayor ía de las gober nacio nes p or n orm a pr esupu esta l.
Por el l ado de l os gast os su m ayor crecim ient o se or iginó en la fo rma ción de capit al fij o segu ido por los
ser vicio s en edu cación y salud , ga stos de funci onam ient o. Dent ro de l os g astos corr ient es e l m ayor aum ent o
est uvo dad o por la pre staci ón d e ser vicio s de salu d y edu cación, al ti empo que se regi stró una gr an
dis min ución en el pag o d e in ter és d e d euda pú blica. La est ruct ura del ga sto tot al depa rta ment al cont inúa a
fav or de l a for mac ión de cap ita l y det rim ent o de l gas to corri ente y pago de i nter és t ende ncia que se re gistr a
desd e la ent rada en v igen cia d e la Ley 6 17 d e 20 00.
Así el re sult ado del dé ficit f iscal pa ra el año 2 005 ar roj a seis gob erna ciones co n défic it: Casa nare, Ch ocó,
Córd oba, Guav iare, Magd alena y Vau pés. La s de m ayor sup eráv it f uero n: Toli ma, Césa r, H uila,
Cund inam arca y Sant ander . Se de staca el hecho d e que Cun dinam arc a, Ant ioqu ia, Casan are y S anta nder
pr esent an su perá vit con a ltas tasa s de cr ecim ient o de inve rsión . Ad iciona lmen te B oyacá, Guaj ira y San
And rés q ue t erm inar on e l 20 04 c on dé ficit m ostr aron super ávit en el 2 005 .
Los in greso s de reca udo pr opio s e incre ment aro n. Pasar on de $3 .1 bi llone s d e pesos e n el 20 04 a $3 .6
bil lones d e pesos en el 2 005 , equi valen te a 1. 3% d el PIB en el 2 005. Los ingr esos de m ayor c recim ient o
fu eron l os no t ribu tar ios, sin emb argo l os de m ayor contr ibu ción sig uen si endo l os tri but arios . Dent ro de
est os se de staca e l crec imie nto d e las es tam pilla s, ot ros im pue stos, vehícu los au tom oto res, c onsum o de
cer veza, y reg istr o y ano tació n. Los q ue han redu cido su cont ribu ción y crecim ien to real son los de cigar rill o
y taba co.
Los depa rta ment os que may or cont rib ución pr esent an a l r ecaud o de l añ o 2 005 fre nte al 200 4 f uero n
Cund inam arca y Anti oquia . En tan to qu e en Toli ma, Gu ajir a y Guan ia se pre sent aron t asa de cr ecim ient o
neg ativ as d e lo s re caudos nom inal es. El 64% d e lo s rec audos pro pios del 200 5 se conce ntr an e n 5 de los 25
dep art amen tos con m ayo r re caudo : A ntio quia, Cund inam arca , Val le, At lán tico y San tan der.
LUÍS ARMANDO BLANCO CRUZ
180
Secr etar ias D epart ame ntal es de Hacien da, cálculo s DAF. Tomad o de Desem peño fiscal de las
gob erna ciones 2005 . Mi niste rio d e Haci enda y Cré dito Públic o.
Fuent e: Secre tar ias Dep art amen tales de H aciend a, cá lculos DAF. Tom ado de D esemp eño f iscal de la s
gob erna ciones 2005 . Mi niste rio d e Haci enda y Cré dito Públic o.
DESCENTRALI ZACIÓN, FIN ANZAS PÚBLICAS Y DESARROLLO
FINANZAS Y POLÍTICA ECONÓMI CA 1(1), 164 - 199, 2007
181
Los g astos de fu ncion amie nto no se h an in crem ent ado co mo p orcen taj e del PI B, est e hecho s e debe al
fu nciona mie nto de la Ley 6 17 d e 200 0 qu e ha p erm itid o ra cional izar este t ipo de ga sto. Los de may or
cre cimi ento han sido los g asto s gen erale s segu idos en cu antía por los gast os de perso nal y t ransf eren cias. No
obs tant e la m ayor repr esent ativ idad s igue si endo la de tr ansfer enci as. Den tro d e ellas l as de má s rápi do
cre cimi ento son la s in demn izacio nes de perso nal y tran sfer encias no espe cifica das. Aun cuan do se r eduj o el
pag o de mes adas p ensió nales estas pre senta n un a m ayor carg a fin ancie ra q ue el pag o de perso nal.
Secr etar ias D epart ame ntal es de Hacien da, cálculo s DAF. Tomad o de Desem peño fiscal de las
gob erna ciones 2005 . Mi niste rio d e Haci enda y Cré dito Públic o.
El saldo t ota l d e la deud a i nter na de los de part ame ntos con tin ua baj ando , al pasar d e 0 .7% del PIB en el
20 04 a 0.6 % del PI B e n el 200 5. Este ni vel es el m as b ajo d esde 199 0. Ent re 200 4 y 200 5 el tot al de la
deu da baj o $ 60.4 27 mi llone s de pe sos. Los depar tam ent os d e m ayo r d ismi nució n d e l a d euda ent re
dic iemb re de 2 004 y 20 05 son: Gu ajir a, César, Risar alda , Qu indío , y Tol ima. Por el cont rar io a qu ienes m as
les aum ento son: Bo yacá, Sucr e y Arauca .
CGR y Dire cción del Te soro y Cré dito Público , cál culos DAF. Tom ado de De sempe ño f iscal d e las
gob erna ciones 2005 . Mi niste rio d e Haci enda y Cré dito Públic o.
LUÍS ARMANDO BLANCO CRUZ
182
Los resul tado s del des empe ño fisc al de las g obern acion es perm it en clasi ficar l os depa rta ment os seg ún su
capa cidad real de pago y so steni bilid ad f inanc iera. Se e ncuen tra que:
• Los d epar tam ento s de No rte de Sa ntan der y Risar alda pr esent an un a sit uació n fi scalm ente
sost enib le. Est os pr esent an indi cador es de ahor ro corr ient e y supe rávi t p rim ario sufi cient e pa ra
gen erar g astos de cap ital sin g enera r depen denci a cr ecien te de ende udam ient o y u na capac idad de
pag o re al.
• Los de part ame ntos d e Cesar , Met a, Huil a, Arau ca, Su cre, Cun dina mar ca, Ant ioqu ia, Caqu etá,
Quin dío, Calda s, Casa nare, Vau pés, Guavi are, y La Gua jir a pr esent an u na s itua ción fiscal men te
sost enib le en el cort o pl azo seg ún su in dicad or d e ah orro corr ient e, pero pre senta n r iesgos de
vi abili dad f inan ciera en e l m edian o pla zo pa ra cu brir los int ereses de l a deu da.
• Los d epart am ento s de Sant and er, Vi chada , Cauca, Boyac á, Am azonas , Atl ánti co, Na riño , Guain ía,
Toli ma, San And rés, Vall e d el Cau ca, Magda lena, Bol ívar, Cór doba y Putu may o p resen tan una
sit uació n no so sten ible d e sus fi nanzas por l os com prom isos d el aho rro p or vi genci as pasad as, y
ade lant an es fuer zos pa ra r ecupe rar la so lvenc ia fi scal e n el med iano plazo .
• El depa rta ment o de Chocó pr esent a una sit uació n i nsost enib le de sus fina nzas y no hay m ej ora en
sus indi cador es.
Com o s e p uede ob serva r lo s r esult ados fi scales glo bales son p ositi vos, au nque con t end encia dec recien te,
per o con pr ofun das d esigua ldad es ent re depar tam ent os y mun icipi os. En Colom bia las r egio nes m ás r icas so n
las q ue pued en reca udar m ás im puest os y, p or lo ta nto , tien en una m ayo r dispo nibi lidad d e recur sos, la s
reg ione s rezag adas siem pr e estar án en d esven taj a en est e lado de ecua ción. N o obst ante , lo an ter ior es
im port ant e seña lar qu e no t odas la s locali dades c on est a capaci dad po tenc ial log raro n bue nos re sult ados
deb ido a la baj a gest ión o al ma l gob iern o, e incl uso a lgun os m unici pios con r estr iccion es de tam año logr aron
bu enos i ndica dore s com o con secuen cia d e una efic ient e adm ini stra ción públ ica.
Fuent e: CGR y Dire cción del Tesoro y Cr édit o Públ ico, cálculo s DAF. Toma do d e Dese mpeñ o fi scal d e las gobe rnaci ones
20 05. Minist erio de H aciend a y Crédit o Públ ico.
Las fina nzas públ icas ter rit orial es ev iden cian un bala nce posit ivo. El consol idado m uest ra u n su perá vit
equ ival en t e a 0. 8% del PIB en el a ño 2 005 . Au n c uando est e r esult ado es meno r a l pr esent ado en el 2004 ,
con tinu ó la ten dencia a r educir l a deuda y se r eduj o el pago de in ter eses. Los re sult ados del añ o 20 05 se
deb en prin cipal ment e al d inam ism o d e la eco nom ía, las baja s t asas de inte rés, la alt a l iqui dez y l os b ueno s
res ulta dos d e los pre cios de l pet ról eo, c arbó n y oro.
FINANZAS Y POLÍTICA ECONÓMI CA 1(1), 164 - 199, 2007
Cent ro de I nvest igacion es Econ ómica s Univer sidad Católica de Colom bia 183
4.2 Tra nsferencias
La con stit ución polít ica red efin ió las fu ncion es de los d ifere ntes n ivele s d e gobi erno y aum entó l as
tr ansf erenci as del gob ierno cent ral hacia los d epart ame nto s y m unic ipios8. La Ley 60 de 19 93 concre tó
fu ncione s, dist ribu ciones , p art icipaci ones y crit erio s d e la s t ransf eren cias. La estr ateg ia de descen tral izació n
se resu me en el graf ico No 1 . El pro ceso inici al i nteg ro baj o l os cr ite rios de ingr esos corr ient es y e l t ama ño
de la p oblaci ón d e dep art amen tos y m unici pios el po rcent aje dest inad o a t ran sfere ncias.
El cr ecimi ent o acele rado d e los gasto s en lo s dif erent es ni veles de go biern o sub nacion ales y la fa lta d e
coh erenc ia en tre las her ram ient as q ue p erm itan a los g obier nos ter rit orial es g enera r in gres os pr opio s, p or la
dest ina ción espec ifica, ha ge nerad o u na depen denci a cr ecien te de las tra nsfer encias nac ional es y un a
con stant e n ecesid ad p or finan ciar recu rsos. Los incen tiv os d el m odel o cul min aron con un elev ado proce so de
end eudam ien to. La d escent rali zación f iscal co mbin ó el incr eme nto d el gast o social , la ree stru ctur ación del
sist ema de t ransf eren cias con la ley 60 de 1 993, u n a ume nto sup erior d e l os g asto s cor rien tes fr ente a los
ing resos , y una cri sis que se t rató d e a livia r con cont inu as refo rma s t ribu tar ias, m ayor es cupos de
end eudam ien to y la priv ati zación de e mpr esas e stat ales.
Poste rior men te la ley 6 17 d e 200 0 obl iga a los dep art ame ntos y mu nicip ios a e stab lecer anual men te la
cat egor ía pa ra e stabl ecer clar idad sobr e la com pet encia y asign ación de los recur sos tra nsfer idos. Las
var iabl es q ue ap lican par a lo s en tes subna cional es son lo s ing resos anu ales de li bre dest inaci ón, la p oblaci ón
y el po rcent aje d e los gast os de fun cionam ien to e n lo s ing resos corr ient es de libr e de stin ación.
AÑO SGP
2002 Inflación + 2.0%
2003 Inflación + 2.0%
2004 Inflación + 2.0%
2005 Inflación + 2.0%
2006 Inflación + 2.5%
2007 Inflación + 2.5%
2008 Inflación + 2.5%
2009 EN EDELANTE Crecimiento del promedio de la variación
porcentual de los ICN.
or ient acion es par a la prog ram ación y ej ecuci ón
de los r ecurso s del siste ma gener al de par ticip acione s SGP
Para el perio do 199 4 – 20 05 en p rom edio an ual las t ran sfere ncias ha n creci do a una t asa de 21 .03 % y
17 .91 % h acia los m uni cipio s y depar tam ent os respec tiv amen te. La t asa d e cr ecimi ento de las t ran sfere ncias
m uestr a d os p eriod os. Del año 199 5 al a ño 2 000 se pres enta un a de saceler ación . Ent re el año 200 0 y 20 02
se a celer a y vuelv e a prese ntar un const ant e caíd a ha sta e l año 20 05.
8Artículos 356 y 357 de la Constitución Política. “De un lado, el artículo 356 destinó específicamente los recursos del situado fiscal para
salud y educación, pero no determinó el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que deben transferirse con este fin. Por su parte,
el artículo 357 definió claramente los porcentajes de los ingresos corrientes que deben transferirse a los municipios, pero no estableció los
programas específicos de gasto que deben financiarse con estos recursos.” (IREGUI, 2001)
DESCENTRALIZACIÓN, FINANZAS PÚBLICAS Y DESARROLLO
FINANZAS Y POLÍTICA ECONÓMI CA 1(1), 164 - 199, 2007
184
199 1.103.405.031
2.383.302.547
1995 1.514.022.189
3.067.592.527
37,21% 28,71%
1996 1.931.256.875
3.999.116.203
27,56% 30,37%
1997 2.535.582.095
4.939.486.895
31,29% 23,51%
1998 3.044.006.172
5.852.090.270
20,05% 18,48%
1999 3.624.578.390
7.404.023.650
19,07% 26,52%
2000 3.942.125.306
7.453.468.592
8,76% 0,67%
2001 4.321.915.877
9.088.935.136
9,63% 21,94%
2002 6.228.930.389
12.019.833.000
44,12% 32,25%
2003 7.795.193.302
13.100.415.987
25,14% 8,99%
2004 8.514.793.366
14.268.947.505
9,23% 8,92%
2005 8.451.975.206
13.789.770.655
-0,74% -3,36%
Fu ente : D epart ame nto Nacion al de Planeaci ón.
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
1995 1996 1997 19 98 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2 005
municipal territorial
Fuent e: Depa rtam ent o Nac ional de Plan eación .
Fuent e: In form e d el DNP d e los resu ltado s del desem peño fisca l de los d epart ame ntos y d esemp eño f iscal de lo s
dep arta ment os y mu nicip ios 2 004.
LUÍS ARMANDO BLANCO CRUZ
185
Las tra nsfer encias tot ales com o pr opor ción del PIB pasar on de se r el 2.4 % del PI B en 199 0 a 5.3 % en el año
20 06. Desde el año 2 002 se evi dencia un m enor rit mo d e crec imie nto d e est as debi do a lo s pro blem as
rec esivo s de l a econ omía y estr uctu rale s por las nec esidad es de fi nanci amie nto de los g obier nos
sub nacion ales.
La recup eraci ón d e la s fin anzas ter rit oria les n o po drá ser sost enibl e sin o se gar anti za un m odelo que
rea lme nte co nju gue u n fed erali smo f iscal co n una visió n de l a descen tra lizaci ón reg iona l. Los d efici entes
res ulta dos macr oeconó mico s del per iodo no podr án so stene r u n m odelo con inse guri dades sobr e la viab ilid ad
fin ancie ra y co ntin ua presi ón s obre las tr ansfer encias si n o se flex ibil iza la au ton omía loca l y reo rgan izan los
cri ter ios fi scales en f unció n de la capaci dad p rod ucti va de las regio nes.
Fuent e: DDT- DNP DANE To mado de El gran deb ate: Cent ral ismo o des centr aliza ción.
En cuan to a la s t ran sfere ncias po r secto res soci ales Educac ión ha r epre senta do la ma yor p arti cipaci ón del
PIB, seguid o por s alud y a gua po tabl e. Es not able un aceler ado cr ecim ient o en Educac ión y m ucho s más
len to en sal ud y agu a pot abl e.
Fuen te: DD T-DNP DANE Tomad o de El gr an de bate : Cen tra lismo o d escent rali zación.
DESCENTRALIZACIÓN, FINANZAS PÚBLICAS Y DESARROLLO
FINANZAS Y POLÍTICA ECONÓMI CA 1(1), 164 - 199, 2007
186
Los imp actos de las t rans feren cias en sa lud y en edu cación han sido pos itiv os en el aum ento de la co bert ura.
Con tr ansfe renci as su peri ores a $3. 5 b illon es e n e l añ o 2 005 se tie ne una cober tu ra de m as 18 mi llone s de
per sonas in scrit as a l r égim en subsi diado . En ed ucació n se ha av anzado a un a co bert ura en el año 20 05 del
87 % en ed ucaro n bá sica y me dia c on t ransf eren cias e quiv alent es a 3% del PIB.
DD T-DNP DANE Tomad o de El gr an de bate : Cen tra lismo o d escent rali zación.
La par ticip ación de las tr ansfe renci as e n e l g asto to tal del Gob ierno Cen tral Nac ional se ma nti ene alred edor
del 20 %, sin em barg o est as h an veni do d ismi nuye ndo. El esfuer zo f iscal ha perm it ido aum enta r lo s re curso s
pr opios y d ismi nuir los pr oble mas d e deud a y pa go de inte reses. os din eros p rov enien tes d e las
tr ansf erenci as se h an ref lejad o en un aum ent o d e l as c obert ur as d e l os servi cios social es y h a a tenu ado la
caída d el g asto soc ial en mom ent os de crisi s. Est a v irt ud del mo delo de t ransf eren cias condi ciona das entr a
en t ensió n con la te ndenci a en los últ im os años, p or par te del go bier no cent ral, a m odif icar la f orm ula de
LUÍS ARMANDO BLANCO CRUZ
187
rep art o b uscand o si empr e r ecort ar su mon to e im pon er nuev os co ndici onam ient os para su uso, con el dobl e
pr opósit o d e fin ancia r si défi cit fiscal y g arant izar el gasto socia l par a m ant ener gobe rnab ilidad .
La recie nte pro puest a d e r efor ma a l as t ran sferen cias hast a el añ o 2 016 es prue ba d e es ta dinám ica, con lo
cual las seña les h acia el f utu ro indi can q ue s erá muy com pli cado volv er a con ectar la s tr ansf erenc ias co n l os
ing resos c orri ente s. Es clar o, ent onces , que l as tra nsfer encia s s e han co nver tid o en la v ariab le de aj ust e
fis cal, con lo cual el pro ceso de descen tral izació n se to rna inci ert o, desde la per spect iva de la sosten ibil idad
fis cal y el d esarr ollo.
En co nsecuenc ia la s gr andes deci siones nacio nales en mat eria fin ancier a d eben orie ntar se a discu tir el
agr egad o de las fin azas públ icas t err ito riale s con sisten te con el desar rollo end ógen o lo cal y r egion al, nuev as
fu ente s bas adas en el e sfuer zo f iscal pro pio, un a r eform a estr uctu ral a l a t ribu taci ón y a las com pete ncias y
no so lam ente l a form ula d e las t ransf eren cias. Se t rat a por lo tan to de d efin ir una prof unda r efor ma d el
Esta do y , en e special , d e la relac ión ent re e l cen tr o y los ter rit orio s. Exam ina ndo las pro fund as di spari dades
ta nto ec onóm icas com o en la asi gnaci ón de los r ecurso s de las tr ansf erenc ias, es ne cesari o r efor mar la
desc entr aliza ción e in tro ducir un comp onen te e xpli cito de co mpen sación fiscal .
4. 3 Pob lación y Tr ansferencia s
Com o lo co nsagr a la l ey 61 7 un a var iable fund amen tal para el sist ema gener al de part icip acione s es la
pob lació n efect ivam ent e cert ifica da por e l DANE, par a la det erm inació n de la cat egor ía corr espon dient e al
sist ema ge neral de par tici pacion es según sea mu nicip io o d epart ame nto. La Ley 61 7 d e 2 000 est ablece qu e
las seccio nes ter rito riale s o depa rta ment os puede n cl asific arse en 5 ca tego rías distr ibui das como se mue stra
en adel ante . Y l os m unici pios y d istr itos pue den clasifi carse en 7 cat ego rías d istr ibui das se gún se m uest ra en
el cuadr o 23 .
Fuen te: Cart illa Ley 6 17.
Cart illa Ley 6 17
Una de las princ ipales pr eocup acione s d e lo s go biern os subna cional es son los res ulta dos encon tra dos por el
Dep art amen to Adm inist rat ivo na cional d e Est adíst icas (DANE) c on respe cto a la pob lación p or mu nicip ios y
DESCENTRALIZACIÓN, FINANZAS PÚBLICAS Y DESARROLLO
FINANZAS Y POLÍTICA ECONÓMI CA 1(1), 164 - 199, 2007
188
dep art amen tos, pue s el Censo 2 005 ref leja un creci mien to de l a pob lación mu cho meno r al pr oyect ado según
el Cen so de 1993 . Sit uació n qu e pued e afect ar d e ma nera signi ficat iva a much os de mun icipi os par a la
cat egor izació n de los r ecur sos qu e le corr espon den.
La pobl ación rep ort ada por el Censo 200 5 es de 41. 46 mil lones de per sonas, lo cual re prese nta 10% meno s
de los 46 .04 m illon es proy ectad os a p art ir del cens o d e 1 993 . “ La caída de la pob lació n e n 6 16 mu nicip ios
pod ría im plica r una r educci ón de los r ecur sos que r eciben p or con cepto d e tra nsfer encia s, en el pu nto d e
pr opósit os g enera les, q ue in cluye n inv ersio nes d ifere ntes a edu cación , salu d y sa neam ient o bás ico.” (EL
TIEMPO, Novi embr e 4 de 2 006 )
Total 46.045 100 41.175 100 -4.870
Bogotá D.C. 7.185 15,60 6.741 16,37 -444
Antioquia 5.761 12,51 5.563 13,51 -198
Valle 4.532 9,84 4.029 9,79 -503
Cundinamarca 2.340 5,08 2.201 5,35 -139
Atlántico 2.370 5,15 2.1 08 5,12 -262
Santander 2.086 4,53 1.891 4,59 -195
Bolívar 2.231 4,85 1.831 4,45 -400
Nariño 1.775 3,85 1.491 3,62 -284
Córdoba 1.396 3,03 1.4 60 3,55 64
Tolima 1.316 2,86 1.301 3,16 -15
Norte Santander 1.494 3,24 1.198 2,91 -296
Boyacá 1.413 3,07 1.1 93 2,90 -220
Cauca 1.367 2,97 1.177 2,86 -190
Magdalena 1.406 3,05 1.1 35 2,76 -271
Huila 996 2,1 6 993 2,41 -3
Caldas 1.172 2,55 889 2,16 -283
Cesar 1.053 2,29 875 2,13 -178
Risaralda 1.025 2,23 854 2,07 -171
Sucre 870 1,8 9 759 1,84 -111
Meta 772 1,68 697 1,69 -75
La Guajira 526 1,14 654 1,59 128
Quindío 612 1,33 515 1,25 -97
Chocó 416 0,90 388 0,94 -28
Caquetá 465 1,01 332 0,81 -133
Casanare 325 0,71 275 0,67 -50
Putumayo 378 0,82 235 0,57 -143
Arauca 281 0,6 1 148 0,36 -133
San Andrés 83 0,18 59 0,14 -24
Gaviare 133 0,29 56 0,14 -77
Amazonas 80 0,17 46 0,11 -34
Vichada 96 0,21 44 0,11 -52
Vaupés 33 0,07 20 0,05 -13
Guainía 43 0,09 19 0,05 -24
Fuent e: DANE.
Com o se pued e obser var co n los di fere nciale s d e pobl ación q ue arr oja e l nuev o censo, la ma yoría d e los
m unici pios y depa rta ment os se verá n a fect ados en el mo nto y dis trib ución d e l os r ecur sos prov enien tes de
las t ransf eren cias con lo cu al la dis minu ción de s us ingr esos será p or par tid a d oble, como r esult ado de la
ref orm a a las tra nsfer encias y d el n uevo censo po blacio nal. Como el crit erio de pobla ción es de term ina nte en
m uchas decis iones est á t odavía por pre cisar la mag nit ud del imp acto sobr e lo s m unici pios y depar tam ent os,
en especi al lo s má s reza gados del país.
LUÍS ARMANDO BLANCO CRUZ
189
'HVFHQWUDOL]DFLyQ\'HVDUUROORHFRQyPLFR\VRFLDO
El p roceso de descent ral ización 9 en Colom bia defin ió r espon sabili dades inst itu cional es a los m unic ipios y
dep art amen tos para ga rant izar su a uton omía local . El desar rollo de éste ha si do com ple jo, grad ual,
pr ogre sivo y la tom a d e deci siones ha o scilad o con las expect ati vas d el e ntor no m acro econó mico .
El pro ceso cum ple d os década s d e desar roll o con un g ran nú mer o de cam bios q ue cont emp lan et apas de
acel eració n y desac elera ción. El cr iter io d e sos teni bilid ad y ej ecuci ón es tá b asado en aspect os t ant o desd e la
per spect iva de ingr esos corri ent es com o de l a pe rspect iva de gast os. El esfue rzo fiscal y tr ibut ario ha sido el
pr incip io r ector de las d ecision es de asig nación y t ran sfere ncia de r ecurso s.
La lit erat ura acer ca d e la descen tral izació n d estaca qu e lo s p aíses q ue adopt an esta vía cor ren el rie sgo de,
per dida en la esta bilid ad f iscal y au men to de l a di spari dad regi onal. En Colom bia se ha d iscut ido lo prim ero
per o no lo segun do.
La lit era tur a en Colo mbia enc uent ra qu e h ubo con verg encia 19 50- 1989 , que las mi graci ones n o
con tri buyer on a la co nver genci a y q ue lo s depa rtam ent os qu e inv iert en en ed ucació n e in frae stru ctur a
aum ent an el pr oduct o a m ayo r velo cidad ( Cárden as, 19 95) En el pe riodo 1 980 -19 90 exis te evid encia pa ra
afi rma r qu e se di o un proce so de c onver genc ia reg iona l, t enden cia qu e en l a déca da de los 90 cam bio
dr ástic amen te.
En 1 980 la regió n con ma yor diná mica de c recim ient o m edio alt o era Bogo ta, Atlá ntico y Met a, y en 199 0 son
los nuev os d epart am ento s, car acte rizad os po r u na m enor pob lació n y unos may ore s ing resos. En gene ral los
dep art amen tos que cre cían a t asas “al tas” o “b ajas ” en la d écada de los 80 lo sig uier on hacien do en los 90
de la m isma m aner a. En sínt esis los dep art amen tos pr esent an los mi smos pa tro nes de creci mien to de sus
ing resos con un part icul ar de smej oram ient o en la déca da de l os 90 d e los d epart am ento s más p obre s.
Adi cional men te las dive rsas man ifest acion es d e v iolen cia y narco trá fico han des aceler ado sign ificat iva ment e
el crecim ien to e conóm ico d e las reg iones en 1 990 .
Desd e el año 1 994 se aceler a y enfa tiza t écnic a y norm at ivam ent e el pro ceso de de scent raliz ación f iscal,
acor de a l os plan team ient os ad min istr ativ os y p olítico s. Sin emb argo l a adm inist raci ón Past rana ( 19 98 –
20 02) se en cuent ra ob ligad a a d esaceler ar el pr oceso m odifi cando el si stem a de tra nsfer encia s p ara hace r
fr ente al c recien te défici t f iscal y el decr ecimi ento hist óri co ( -4. 5% ) en la prod ucción real en el añ o 19 99.
Am érica Lat ina est á viv iend o l o que alg unos aut ores ll aman l a s egund a gener ación d e refo rma s d e
desc entr aliza ción, que su pere l a pri mer a ola qu e estu vo cen tra da en u n mo delo m uni cipal ista b asado en
tr ansf erenci as con dicio nadas . El nue vo m ovi mie nto reiv indi ca la necesi dad d e pr ofun dizar la descen tral izació n
m edian te un or denam ien to reg ional , y Colom bia deb e se guir e sta dir ección . Los resul tado s d el creci mien to
econ ómi co en Amér ica lati na mue str an la necesi dad de ava nzar en est a direc ción. Col ombi a h a prese ntad o
un creci mien to men or co n re lación a l a zon a. ( Restr epo,2 004 )
9 “…la descentralización es un proceso complejo tendiente a distribuir la centralidad (el poder) en el marco d e la búsqueda del equilibrio
democrático entre los poderes (la centralidad) existentes al interior del Estado, con la finalidad de profundizar la democracia, potenciar el
desarrollo y mejorar la calidad de vida de la población.” (CARRION, 2006).
DESCENTRALIZACIÓN, FINANZAS PÚBLICAS Y DESARROLLO
FINANZAS Y POLÍTICA ECONÓMI CA 1(1), 164 - 199, 2007
190
Com o se p uede apr eciar al com par ar los pro medi os d el perio do de expa nsión econ ómi ca 1 990 -19 95 con el
per iodo de cr isis 199 6-2 001 se ap recia un n ivel sim ila r d el PIB perc ápit a d epar tam enta l. De los 33
dep art amen tos 13 p resen tan un d ecrec imie nto ent re el año 200 2 y 200 3.
2.037.975
2.151.405
2.097.829
2.055.258
2.126.535
2.197.726
0,63%
1.460.559
1.689.362
1.558.513
1.516.456
1.511.229
1.573.421
0,68%
2.630.855
2.959.898
2.500.515
2.481.453
2.533.771
2.558.539
-0,11%
1.285.180
1.369.291
1.339.600
1.343.181
1.420.485
1.461.143
1,09%
1.313.816
1.469.313
1.394.054
1.408.615
1.363.934
1.466.813
0,98%
1.307.083
1.583.535
1.395.753
1.425.454
1.544.270
1.572.938
1,62%
1.114.538
1.248.907
1.263.319
1.138.791
1.021.508
1.067.967
0,36%
796.386
862.026
950.236
954.781
984.958
1.048.724
2,23%
1.099.646
1.296.595
1.293.330
1.381.782
1.351.393
1.551.894
2,83%
837.373
1.118.720
1.281.235
1.234.249
1.257.805
1.318.706
3,64%
1.730.981
1.827.591
1.766.090
1.925.113
1.863.682
1.891.689
0,78%
686.148
746.723
728.116
706.902
705.222
686.643
0,13%
1.283.060
1.484.365
1.459.132
1.487.851
1.409.866
1.497.773
1,31%
1.591.431
1.617.278
1.891.473
1.909.316
1.628.648
1.927.003
1,90%
847.006
1.037.389
925.482
945.728
936.840
954.704
1,01%
1.680.277
2.094.539
2.098.503
2.025.241
2.016.829
2.020.409
1,51%
687.454
796.922
775.168
825.037
863.820
880.235
1,98%
1.023.205
1.061.138
1.029.655
1.076.973
1.054.016
1.019.891
0,02%
1.235.385
1.561.013
1.310.802
1.305.323
1.323.887
1.246.031
0,43%
1.371.674
1.539.422
1.301.172
1.288.368
1.327.336
1.338.646
-0,10%
1.684.712
1.975.495
2.227.214
2.286.859
2.237.852
2.381.128
2,77%
673.237
841.938
790.637
740.540
749.362
758.092
1,02%
1.234.517
1.508.949
1.576.647
1.572.506
1.562.138
1.475.349
1,49%
1.931.360
2.263.029
2.082.500
2.107.559
2.067.563
2.065.199
0,56%
978.022
887.283
666.771
746.746
859.938
834.723
-0,26%
4.685.435
3.783.439
2.471.044
1.874.541
1.888.294
1.848.340
-6,43%
2.794.981
3.896.957
6.284.529
5.530.388
5.152.595
4.979.825
5,63%
785.105
889.850
733.545
790.513
787.983
706.272
-0,42%
2.724.613
2.823.644
1.426.371
1.635.812
1.717.247
1.249.734
-2,59%
662.508
786.286
1.707.139
1.345.223
823.724
633.159
1,80%
3.041.421
2.741.516
3.033.662
2.419.604
2.651.318
2.758.920
-0,26%
934.614
1.327.877
1.355.020
1.448.433
1.537.619
1.347.451
3,66%
1.356.236
923.269
744.378
1.080.757
1.084.298
1.059.503
0,46%
DANE.
Los 5 d epart ame nto s con may or PI B per cáp ita son Anti oquia , m eta, San tand er, val le y Bog ota . Los
yac imie nto s m iner os repr esent an un gr an im pacto en l os n uevo s d epar tam ento s y Bo gota , resul tado
dep endie nte de la cri sis d e 1 998 – 2 000 . Lo s de part ame ntos con m enor PIB per capit a son Cau ca, Córdo ba,
Choco , Ma gdale na, Nariñ o, Nort e de Sant and er y suc re. Choco mu estr a un a re curr ent e caíd a ba stant e f uert e
desd e 19 90 apro xim adam ente del 25% , e n t anto que Nort e de Sant ande r, N ariñ o y Sucre está n est ancad os.
LUÍS ARMANDO BLANCO CRUZ
191
En 1 980 la regió n con m ayor din ámica de crecim ient o m edio alt o er a bo gota , At lánt ico y Met a, y en 199 0 son
los nuev os de part am ento s, car acte rizad os po r un a baj a en la pobla ción y un os m ayor es in gres os.
En ge neral los de part ame ntos que cr ecían a t asas “ alt as” o “baj as” en la d écada d e los 8 0 lo si guie ron
haci endo en lo s 9 0, de la mism a man era. En sínt esis los depa rta ment os pres enta n l os m ism os patr ones de
cre cimi ento de sus ingr esos c on u n p arti cular de smej oram ien to en l a déc ada de lo s 90 de los más pob res. El
pr oceso de d escent rali zación arr oja pobr es r esult ados en t érm ino s de desar rollo econ ómi co y social , al
exa min ar los dat os d e cr ecim ient o, capaci dad pro duct iva, bal anza com ercia l y cal idad de vid a e n l os
te rrit ori os. El anál isis d e la comb inaci ón de fact ores neces arios par a el desarr ollo end ógeno com o son,
capa cidad emp resar ial y capit al soc ial, d emu estr a que muy pocas locali dades tien en ho y la comb inació n
ade cuada pa ra ser m oto res del de sarr ollo nac ional . Los indi cador es de pobr eza, equ idad y c alidad de vida
son m uy baj os de acu erdo co n l os están dare s i ntern aciona les y con las m etas de l mile nio de las Nac iones
un idas y pr eocup a q ue una bu ena pr opor ción de los j óven es no ten ga persp ecti va de fut uro n i p or el lad o
edu cati vo n i po r e l lab oral. Vie ne i ncubá ndose una gra n cr isis gener acion al co n pr ofun das imp licacio nes e n la
est abili dad social y p olític a del país.
Fuent e: DANE. Trece áreas met ropo litan as. Tomad o del OBSERVATORIO DE COYUNTURA MACROECONÓMICA
Es necesa rio di nam izar re giona lme nte el p apel en la g ener ación d e t rab ajo. La s fuer zas para e l desarr ollo
econ ómi co en dógen o son débi les en té rmi nos d e geo graf ía econ ómic a, in stit ucio nes y capi tal social . La
pr egun ta no es solo ahor a p or qué un os p aíses pros peran y ot ros no, si no tam bién po r q ué ocur re en unos
espa cios y no en ot ros. La com pet itiv idad de pende cad a v ez más de em presas y ter rit orio s.Se evi dencia la
inc apacid ad de p resta r efici ent emen te los s ervi cios púb licos, en espe cial los r elacio nado s con el bi enest ar
ciu dadan o, una clara d esigua ldad e n la dist rib ución d e los rec ursos n acion ales y el a bando no est atal . Los
res ulta dos de crecim ien to del PIB y línea de pob reza son di fícilm ent e co mpar able s a los resu lta dos de auge
del ciclo econ ómico en épocas pasad as.
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
DESCENTRALIZACIÓN, FINANZAS PÚBLICAS Y DESARROLLO
FINANZAS Y POLÍTICA ECONÓMI CA 1(1), 164 - 199, 2007
192
CID . Bien -est ar y Macr oecono mía
El Ín dice de Desarr ollo h uma no mu estr a un cre cimi ento h asta e l año 19 97. En e l año 20 01 de crece y se
est ablece a l mism o niv el de 19 98. A ni vel de lo s depar tam ent os se obser va que a un cuan do se red ujo l a
dif eren cia en tre reg iones esta se h a desa celera do n otab leme nte.
Antioquia
0,702
0,716
0,718
0,724
0,746
0,774
0,77
0.765
0.753
0,758
0,772
Atlantico
0,745
0,759
0,764
0,769
0,776
0,795
0,788
0,782
0,769
0,773
0,779
Bogota
0,768
0,784
0,789
0,798
0,817
0,836
0,828
0,826
0,811
0,813
0,817
Bolívar
0,704
0,724
0,736
0,736
0,745
0,771
0,762
0,757
0,745
0,752
0,757
Boyacá
0,691
0,709
0,711
0,723
0,73
0,752
0,745
0,731
0,72
0,732
0,739
Caldas
0,698
0,72
0,722
0,729
0,741
0,755
0,75
0,752
0,739
0,745
0,751
Caquetá
0,654
0,673
0,676
0,68
0,694
0,716
0,714
0,73
0,716
0,73
0,733
Cauca
0,624
0,645
0,653
0,662
0,674
0,709
0,712
0,708
0,689
0,693
0,713
Cesar
0,664
0,683
0,685
0,689
0,709
0,744
0,736
0,732
0,718
0,724
0,722
Córdoba
0,669
0,689
0,687
0,686
0,707
0,742
0,736
0,736
0,725
0,738
0,741
Cundinamarca
0,723
0,738
0,741
0,746
0,759
0,788
0,779
0,768
0,761
0,765
0,771
Choco
0,611
0,625
0,632
0,63
0,649
0,68
0,672
0,673
0,667
0,669
0,68
Guajira
0,739
0,758
0,749
0,747
0,756
0,781
0,769
0,771
0,757
0,773
0,76
Huila
0,713
0,729
0,73
0,733
0,743
0,766
0,758
0,745
0,736
0,74
0,742
Magdalena
0,668
0,684
0,689
0,694
0,717
0,743
0,737
0,732
0,721
0,726
0,733
Meta
0,703
0,723
0,726
0,728
0,739
0,767
0,762
0,754
0,742
0,746
0,753
Nariño
0,644
0,664
0,668
0,675
0,688
0,714
0,709
0,707
0,697
0,695
0,707
Nuevos departamentos nd nd nd nd
0,672
0,768
0,75
0,741
0,736
0,749
0,755
Norte de Santander
0,686
0,698
0,7
0,715
0,704
0,733
0,726
0,723
0,714
0,72
0,725
Quindio
0,706
0,731
0,73
0,718
0,741
0,753
0,751
0,745
0,736
0,733
0,732
Risaralda 0,7
0,721
0,724
0,731
0,744
0,77
0,767
0,76
0,745
0,745
0,757
Santander
0,723
0,738
0,743
0,744
0,759
0,785
0,777
0,775
0,763
0,768
0,779
Sucre
0,662
0,673
0,681
0,686
0,701
0,728
0,723
0,723
0,712
0,725
0,725
Tolima
0,681
0,701
0,705
0,712
0,732
0,759
0,758
0,756
0,751
0,751
0,752
Valle del Cauca
0,708
0,726
0,734
0,747
0,767
0,796
0,791
0,787
0,773
0,781
0,786
País
0,711
0,728
0,732
0,739
0,754
0,775
0,776
0,771
0,759
0,764
0,771
PNUD Desar rollo Hum ano Colomb ia 2 000.
La cober tur a en ser vici os p úblic os h a m ejor ado segú n t ende ncia de la incide ncia en la pobr eza se gún NBI al
pasa r del 37 % en 19 97 a 21% en el año 20 03; La l ínea de pob reza se ha inc rem enta do. En educ ación se
LUÍS ARMANDO BLANCO CRUZ
193
m uestr a u na dism inuci ón de la t asa de analf abet ismo s, may or dispo nibil idad de docen tes y may ores niv eles
de e scolar idad p rom edio. El ICV a umen to d e 74. 70 en 199 7 a 77 .42 e n el añ o 200 3. En s alud s e ha
rea lizad o u na exp ansión d e la red pú blica de se rvici os, una r educci ón de las ta sas de mo rtal idad in fant il y
un a me jor e en el p rom edio de ha bit ante s por mé dico. 10 /
El creci mien to del gas to social , graci as a est ar ata do a o blig ación pr esupu éstal es e n l os depar tam ent os, ha
log rado prese ntar resu ltad os po sitiv os. No obst ante esto s resu ltad os sigu en au n sien do m uy p obre s con
rel ación a la part icipa ción d el i ngre so y el gast o publi co d e la s en tida des terr ito riale s en el PIB. Lo s ga stos
sub nacion ales pasar on d e rep resen tar el 4 .85 % en 19 90 a 7. 43% de los gasto s en el PI B en el añ o 19 99.
La o rien tació n de l gas to p úbli co en esta dir ección im pedir á ap rove char las p oten ciale s gan ancias de la
int ern acion alizaci ón q ue d epend en d e in ver tir lo s re cursos púb licos en biene s púb licos, y el incr emen to de l a
inv ersi ón p riva da na cional y exte rna (Craw ding in) qu e ge neran ven taj as com pet iti vas
En Colom bia la d escent rali zación h a gira do en tor no a los asp ectos f iscales y se h an dej ado de lad o otr as
dim ensi ones del pro ceso co mo la descen tral izació n esp acial . I ndep endi entem ent e q ue haya esfu erzo fisca l la
efi cienci a te ndría que suger ir a la luz d e los avan ces en ma ter ia de desar rol lo re gion al.
La d escent rali zación espaci al cam bia la óp tica d el an álisis, pue s pone en ev iden cia la imp ort ancia de la
inv ersi ón re giona l. Las t rans feren cias t ienen dest inació n espe cífica al gast o socia l. Las r egalía s seria n un
ins tru ment o que deb ería dest inar se a prog ram a d e desar rollo ec onóm ico reg ional , con nue vos im pacto s y
dis min ución de l a cor rupc ión.
Desd e la pers pecti va m acro econó mica el a ctua l mo delo de t ran sfere ncias condi cionad as, indep endi ente ment e
del blind aje d e las Leye s de Respon sabil idad Fisc al, con duce a r epri mir las fue rzas de l desar rollo local, a
res tri ngir las ganan cias d e la int ernac ional ización y a deb ilit ar l a est abili dad m acr o naci onal .
Gobern abilid ad
En e l cam po polít ico, la d escent rali zación inst aur ó un gr an n úmer o d e inst ru ment os p ara gara ntiz ar l a
tr ansp arenci a elecci ón po pular de go bern ador es, el t arj etó n, la finan ciació n de cam pañ as y la s consu ltas
pop ular es en los nivel es t erri tori ales (Dep arta men to Na ciona l de Plan eación , 1 991) .
La in flexi bilid ad en el m ane jo pr esupu estal por pa rte d e las aut ori dades, la imp osibi lidad d e que el g asto
pú blico re gion al refl eje adec uadam ent e las pref eren cias de la com uni dad, y la f alta de au dit oria ciu dada na
sob re la adm inist raci ón de los rec ursos, han llev ado a que n o s e d esarr olle un a c ultu ra de res ponsab ilid ad
por par te de lo s pol íticos reg ionale s haci a el elect orad o.
Los niv eles de p art icipac ión en las j ust as el ecto rales ha sido crec ient e, pero de igua l m aner a se pr esent a un
m ayor abst enci onism o. En e l añ o 1 991 la pob lación pa rti cipó con el 38. 63% en la ele cción de gobe rnad ores
con un a a bsten ción del 6 1.37 %. Par a el añ o 2 003 la pa rti cipaci ón se i ncrem ent o a 5 2.19 % y la abst enci ón
paso al 47 .81% . No obst ante se pre senta un m ejor desar roll o de la p art icipaci ón ciu dadan a el pr ome dio
ref lej a un 47. 18% de par ticip ación fre nte a un 52. 82% d e abst enci onism o. 11 /
10 / Las cifras son de varias fuentes. PNUD, DNP, DANE.
11 Fuentes varios autores. Registraduria Nacional del Estado Civil,
DESCENTRALIZACIÓN, FINANZAS PÚBLICAS Y DESARROLLO
FINANZAS Y POLÍTICA ECONÓMI CA 1(1), 164 - 199, 2007
194
El pr oceso d e desce ntr alizaci ón se v e acom paña do de u n in crem ento de la c orru pción . Las pr esion es de
gr upos de int erés , l a r elació n est recha en tre po lítico s y bu rócr atas, el con tr ol y m oni tor eo a car go del niv el
cent ral , e ntr e ot ros, re presen tan in centi vos inhe rent es a l m odelo pa ra p rofu ndiza r e l cl ient elism o y la
cor rupc ión.
Adi cional men te la dem ocr acia se ve r estr ingi da. En pr imer a med ida en l os países en v ías de desa rrol lo el
pr oblem a r adica dir ectam ent e de la o fert a y no en l a dem and a. La s eno rmes neces idade s bási cas po r
sat isface r, la e scasez de recur sos, y l a b urocr ati zación no ref leja el ver dader o co mpo rtam ien to del elect or, y
de man era c onfu sa el diri gent e po lítico no tien e suf icient e co ntr ol de la buro cracia .
El m odel o de descen tra lizació n en Colom bia se ha basa do p rinci palm ent e en la a signa ción de co mpet enci as a
m unici pios y dep art amen tos, fi nanci ado pr incip alme nte con un a part icip ación de lo s i ngre sos corrien tes del
Gobi erno Nacio nal Cent ral, qu e son com plem ent ados con recu rsos pr opio s. La di stri bució n de l as
tr ansf erenci as re aliza especia l énf asis en los se rvic ios de educa ción, salud , ag ua po tabl e y sa neam ient o
bási co. El gas to pú blico so cial en o tro t ipo d e secto res ti ene un a baja finan ciació n del g obier no cent ral y
com pet e a l os go bier nos su bnaci onales fin anciar con recu rsos prop ios es te g asto.
El ba lance de la descen tral izació n en t érm ino s de go bern abili dad n o ha l ogra do la cohesi ón na cional en
té rmi nos de u na m ayo r pr esenci a y reco nocim ient o d el Est ado en t odo el t err ito rio. Y la par ticip ación
ciu dadan a, no a lcanza l a categ oría de socieda d civil ni de fo rma ción d e opini ón pu blica en la ma yoría d e
m unici pios y dep art amen tos.
En conclu sión se plan tea que el desa rrol lo e conóm ico y social dep ende de dos gra ndes fue rzas en el mun do
act ual la in ter nacion aliza ción y la desce ntr alizaci ón; en Colom bia se av anza c on ci ert a deb ilida d en lo p rim ero
per o se ret roced e en lo segu ndo; no hay una din ámi ca de prof undi zación d e l a descen tra lizació n sino un
ret roc eso.
&RQFOXVLRQHV
El pr oceso de des centr aliza ción e n Colom bia , req uier e una evalu ación de car ácte r am plio e int egr al que
aba rque lo s asp ectos polít icos, lo s obj eti vos de d esarr ollo econó mico y social, así como la cohesi ón n aciona l
y la pa rti cipaci ón ciud adana. El m odelo de d escent rali zación co lomb iano se car acte riza po r ser de car ácter
m unici palist a, lo cual lo hace ba stan te at omi zado, c on un p rof undo d esequ ilibr io en e l balan ce de
com pet encias ent re gobi ernos subn acion ales, ause ncia de regio nes económ icas, fal ta de c larid ad con e l ni vel
int erm edio ( depar tam ent os) y alt a depen denci a de las tr ansf erenci as co ndici onad as y no del esf uerzo fi scal
pr opio.
Las fue rzas para el de sarro llo económ ico endó geno son déb iles en té rmin os de geogr afía econ ómi ca,
ins tit ucion es y c apit al social. La pr egun ta no es solo ah ora por q ué unos pa íses prosp eran y ot ros no , s ino
ta mbi én po r qu é ocu rre en u nos e spacios y n o en otr os. La com peti tiv idad depen de ca da v ez má s de
em presa s y ter rit orios . Am érica Lat ina está viv iendo lo que algun os a utor es ll aman la segu nda gener ación de
ref orm as de desce ntr alizaci ón, qu e super e la prim era o la que est uvo cen trada en u n mod elo mu nicip alist a
basa do e n t ransf eren cias co ndici onada s. El nuev o m ovim ien to r eiv indic a la necesi dad de p rofu ndiza r la
desc entr aliza ción m edian te un o rden amie nto r egion al, con m ayo r aut onom ía en las g rand es decisi ones de
pol ítica y un as fin anzas públ icas t err itor iales fund ame ntad as en recur sos p ropio s a p arti r de un m odel o
fed eral ista fiscal .
Hay conse nso d e que exist en d ime nsion es reg ional es m ás apt as pa ra al berg ar p rogr amas de d esarr ollo
econ ómi co y de equili brio socio econ ómi co al in teri or de l os p aíses si se for talece el desar rol lo l ocal y q ue s e
LUÍS ARMANDO BLANCO CRUZ
195
req uier e u na acción del iber ada por par te del Estad o p ara tr atar de sup erar lo s des equil ibri os d el p roceso de
desa rro llo y de descent ral izació n, y, en conse cuenci a, logr ar la conv erge ncia en el desem peño eco nóm ico y
soci al a larg o pla zo.
El d esarr ollo econó mico y social depe nde de do s gr andes fue rzas en el mu ndo actu al l a inte rnaci onali zación y
la descen tral izació n; en Colo mbi a se av anza con ci erta debi lidad en lo pri mer o per o se r etro cede e n lo
segu ndo; n o hay un a din ámi ca de pr ofun dizaci ón d e la descen tral izació n sin o un ret roce so.
Glob alme nte habla ndo l a desce ntr alizaci ón qu e ha t eni do lugar en Col omb ia ha s ido m uy g rand e en l os
últ im os a ños, en 198 7 s e ej ecut aba descen tra lizad amen te el 1 8 por cien to de l os i ngr esos cor rien tes y hoy
m ás del 43 po r cient o.Com o el gr ueso del ga sto des centr aliza do tie ne como p ropó sito la i nver sión soci al,
est e gas to co n r espect o al PI B ha aum enta do co nsider able ment e.
Sin emb argo los logr os en m ater ia d e de scent raliza ción y or dena mien to terr ito rial no son su ficie ntes y
per siste n p robl emas estr uct ural es en te mas como e l de sarro llo económ ico y social, or denam ien to ter rito rial ,
com pet encias y f inanc iación :
La calid ad del gast o es baja , pues lo re sulta dos social es están p or debaj o de los espe rados , l as cober tur as
aum ent an y la c alida d em peor a y la pr opor ción del g asto pro duct ivo c on re spect o al PI B es m uy baja
pr oduci endo desem pleo , po breza , y ning ún a vance en desarr ollo em presar ial y cap ita l socia l.
Ent re má s p eque ño y pob re el m unici pio dep ende de l as tra nsfer encia s y solam ente l as gran des ciu dades
pu eden, cuand o ti enen b uenos gobie rnos, basar se en e l esfue rzo f iscal pr opio y ava nzar. La ma yoría de
Mun icipio s y D epart am ento s no c uent an cap acida des de decisi ón p ara f ort alecer sus f inanz as y o rien tar
efi cient eme nte el ga sto para logr ar e l des arro llo d e sus fuer zas pr oduc tiv as.
Los tri buto s loc ales n o sól o son ine lásti cos si no e xtr emad amen te dispe rsos y an ticu ados, hast a el mo ment o a
las ent idad es te rri tori ales no se les ha conced ido la ll amad a “ sober anía tri but aria” y por eso pros peró la falsa
te sis de la “ per eza f iscal”
Desd e la pers pecti va m acro econó mica el a ctua l mo delo de t ran sfere ncias condi cionad as, indep endi ente ment e
del blind aje d e las Leye s de Respon sabil idad Fisc al, con duce a r epri mir las fue rzas de l desar rollo local, a
res tri ngir las ganan cias d e la int ernac ional ización y a deb ilit ar l a est abili dad m acr o naci onal .
Los diner os p rove nient es d e las tra nsfer encia s se h an r eflej ado en u n aum ent o de la c obert ura de los
ser vicio s social es y ha n ate nuad o la caíd a del g asto s ocial e n mom ent os de c risis, de t al for ma q ue lo s
aj uste s a dicho s rec ursos pue den afect ar negat ivam ent e es te resul tado , qu e co nstit uye un o de los bene ficio s
del act ual m odel o.
Los resu ltad os de l nu evo Censo Poblaci onal van a perj udica r a la may oría de los Mu nicip ios y depa rtam ent os
qu e se v erán afec tado s en la di stri bució n de las t ran sfere ncias por la d ismi nució n en el t am año d e la
pob lació n y favo recer á a u nos p ocos en lo s cual es el resu ltad o fu e posi tiv o.
El pr oblem a no es d eter mina r el ni vel óp tim o de esfu erzo f iscal, o el mej or t ipo de t ran sfere ncia, si no la
m anera com o la ubi cación reg ional de las em pr esas est im ula l a con solid ación de cí rculo s vir tuo sos d el
cre cimi ento . Ex amin ando las pr ofun das dispa rida des tant o econó micas com o en la a signa ción d e lo s
rec ursos de la s tr ansferen cias, es nec esari o re form ar l a desc entr alizac ión e int rod ucir un co mpo nent e
exp licit o de com pensa ción f iscal y p regu ntar nos si qu erem os un país de t res meg a ciud ades o un o de
desa rro llo r egion al eq uili brado .
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La rest ricció n fi scal y la creci ente dem anda de la p oblaci ón p obre y d esem plead a con ducir á a un m ayo r g asto
de la Nación e n asist encial s ocial y c ompe nsació n a los em pre sarios co n lo cual la com posici ón del g asto
pú blico na cional se rá cada ve z m ás im prod uctiv o y, en con secuen cia, ha brá un a t endenci a al d éficit fiscal
por l a v ía endóg ena, d eclive de l a p rodu ctiv idad y despl azam ient o d e l a p oblac ión haci a l as econom ías de
agl omer ación .
La o rient ación del gast o púb lico e n est a dir ección im pedir á ap rovec har l as pot enci ales g ananci as de la
int ern acion alizaci ón que depen den de invert ir los recu rsos púb licos en bien es pú blico s qu e g ener an v ent ajas
com pet itiv as y el incre men to d e la inve rsión pr ivada naci onal y ex ter
La lit erat ura acer ca de la d escent ral ización d estaca qu e l os p aíses que ado ptan est a vía corr en el riesg o d e
per dida en la est abili dad fisca l y au ment o de la d ispar idad r egion al. En Col omb ia se h a d iscut ido lo prim ero
per o no lo segun do.
Se evid encia com o los depar tam ent os y m unic ipios en gen eral han su perad o p aulat ina ment e l a cr isis
fin ancie ra, al m ostr ar un co nsoli dado de su peráv it en su s f inan zas, aum ent os en los in greso s t rib uta rios y
red ucció n en el pago de i nter eses o m ejor capa cidad de pago, per o a la par se ob serva que la may oría de los
m unici pios del país ni siq uier a h a in iciad o l o q ue la teor ía d el desar rollo ll ama el desp egue econ ómi co y l os
ind icado res d e bi enest ar so cial s iguen sien do al tam ent e pr eocupa ntes
El p roceso de d escent rali zación ar roj a pob res r esult ados en t érm inos de d esarr ollo económ ico social , al
exa min ar ev oluc ión d e la capaci dad prod ucti va, expor tad ora y de calid ad d e vid a en los te rrit ori os
• El proc eso p rodu ctiv o h a e volu cionad o p or la vía de prod ucto s in divi duale s y no po r ca denas
pr oduct ivas ter rit oria les, clust ers y sis tem as pr oduct ivo s re giona les, lo q ue p ropi cia el pr otecci onism o
y no in cent iva la in nova ción y la s pol íticas pub licas i ndus tria les.
• No ex iste arm oniza ción en tre los pl anes de orden ami ento ter rit orial y los p lanes de desa rrol lo y,
adi ciona lmen te, son de car ácte r m unici pal y no pro vinci al o regi onal.
• Los ind icador es de pobr eza, equi dad calida d d e v ida son mu y bajo s d e ac uerd o co n los están dare s
int ern acion ales y con las m et as del mi lenio de l as Naci ones Unidas .
En Colom bia la d escent rali zación h a gira do en tor no a los asp ectos f iscales y se h an dej ado de lad o otr as
dim ensi ones del pro ceso co mo la descen tral izació n esp acial . I ndep endi entem ent e q ue haya esfu erzo fisca l la
efi cienci a te ndría que suger ir a la luz d e los avan ces en ma ter ia de desar rol lo re gion al.
El análi sis d e l a co mbin ación de fact ore s de l d esarr ollo local qu e so n m asa crít ica prod ucti va y ca pita l so cial
(c onfia nza) dem uest ra qu e m uy poco s t err itor ios tie nen hoy la com bin ación ade cuada pa ra ser mot ore s de l
desa rro llo n aciona l.
En Colom bia las re gione s m ás ricas son l os q ue pued en recau dar m ás i mpu esto s y po r lo tant o tien en una
m ayor d ispon ibili dad par a pre star se rvici os social es e inve rti r. Las re gione s r ezaga das siem pre e star án en
desv ent ajas. En el caso Colo mbi ano la e viden cia tiend e a d emos trar q ue l a des centr aliza ción, y en part icula r
la f orm a com o se ha impl ant ado, h an con tri buid o a aum ent ar la s disp arida des re giona les en l as últ im as
déca das.
En ge neral los de part ame ntos que cr ecían a t asas “ alt as” o “baj as” en la d écada d e los 8 0 lo si guie ron
haci endo e n los 90 , de la m ism a man era, e n sínte sis los de part ame ntos p arece n cont inuar con la m ism a
te nden cia y con los mi smos pat rone s de creci mie nto de sus i ngre sos, con u n p art icula r desm ejor ami ento en
la décad a de los 90 de l os m ás p obre s. La desce ntr alizac ión espacia l cam bia la ópti ca d el an álisi s, pu es p one
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en evi dencia la imp ort ancia de la inve rsión reg iona l. La s t ransf eren cias t iene n d estin ación espe cífica al gasto
soci al. Las regal ías seri an un inst rum ent o que deber ía dest inar se a p rogr amas de desa rrol lo eco nómi co
reg iona l, co n nu evos imp actos y d ismi nució n de la co rru pción .
El ba lance de la descen tral izació n en t érm ino s de go bern abili dad n o ha l ogra do la cohesi ón na cional en
té rmi nos de u na m ayo r pr esenc ia y reco nocim ien to del Est ado en tod o el ter rit orio . y la part icip ación
ciu dadan a, no a lcanza l a categ oría de socieda d civil ni de fo rma ción d e opini ón pu blica en la ma yoría d e
m unici pios y dep art amen tos.
Es m uy poc o lo qu e se ha avan zado en la const it ución de red es d e sol idar idad ent re org anizaci ones
com unita rias, cap acit ación sob re buen g obier no y part icip ación en la t oma de dec isione s f undam ent ales así
com o en las fases de pl aneaci ón, ejec ución y ev alua ción. En m ate ria de rend ición de c uent as el pro ceso se ha
con centr ado en al guna s d e l os gran des mu nicip ios y los pr ocesos de con tra tació n siguen s iendo p ercibi dos
por la pobl ación como poco tr anspar ent es.
Aun que el g obier no p resen ta cifra s cont und ent es sob re l a re cuper ación de la seg urid ad e n la ma yor part e d el
te rrit ori o na cional , lo s fen ómen os d e cor rup ción y cap tur a de los recu rsos p or part e de fue rzas ilegal es en los
últ im os añ os, p rodu cen l a par adoj a de a umen to de la segu rida d y dism inuci ón n otab le d e la gober nabi lidad.
El mo delo de de scent raliza ción Colo mbi ano aba ndonó l a form ulac ión de pol íticas d e d esarr ollo r egion al. La
nu eva geogr afía econó mica cen tra su aten ción en las dispa ridad es d e la act ivid ad p rodu ctiv a en tre re gione s,
y enfat iza su re spuest a a las n ecesid ades y diver sas o port unid ades para el d esarr ollo local endó geno.
El caráct er de local izació n d e lo s p roceso s de acu mul ación, in nova ción y capit al socia l so n d escono cidos por
el m odelo de de scent raliza ción fis cal. Las nue vas din ámic as d e l os negoc ios mue stra n escenar ios de
ren dim ient os crec ient es a escala y comp eten cia im perf ecta q ue pone d e reli eve el d esarr ollo de l a
com pet itiv idad .
El pr oceso d e descen tra lizació n en Col omb ia ha i nspir ado u na agu da com pet encia por lo s recu rsos d e la
soci edad po r par te del g obier no cent ral y terr ito rial. El cam ino a seg uir d ebe re consid erar e l papel d e las
tr ansf erenci as d esde un n uevo mo delo de d escent rali zación don de n ueva pre gunt as su rgen a la ev oluci ón d el
m odelo. D espué s d el camin o recor rido es tá por d iscut irse ¿Qué ti po de ord enam ient o terr ito rial nec esita el
país? ¿Que for mu la l e pl ante an l as f inanz as t erri tor iales al mod elo de d escent rali zación ? ¿De que man era la
ub icación r egion al de las empr esas e stim ulan el crecim ien to e ndóge no d e las regi ones?
Este p roceso d ebe est ar acom pañad o de un ve rdad ero esf uerzo p or gar ant izar aut ono mía a los ni veles de
gob iern o subn aciona les. El fe deral ismo f iscal r ecom ienda q ue los b ienes pú blico s que pr este n un ben éfico
loca l de ban ser respo nsabi lidad de eje cución po r p arte del gob iern o lo cal. Con ello se g aran tiza una efi cient e
asig nació n de recu rsos por la ce rcanía que se p uede obt ener al co nocim ient o d e las dem anda s de l os
ciu dadan os y pr oduct ivid ad p or el co nocim ient o d e lo s pr oblem as y ag ilida d de res puest a. De est a m ane ra l a
desc entr aliza ción com o es trat egia de de sarr ollo econ ómi co y social cont rib uye a la acci ón del est ado en
cual quie r ni vel de go bier no.
El b alanc e del mo delo de d escent ral ización pla ntea una ref orm a, un d iseño inst it ucion al con un nue vo
pr incip io re ctor . (Gon zález, 200 4) 12/ Este m odel o debe apro vecha r la r espon sabil idad d e los g obier nos
loca les p or la e jecu ción del gast o pú blico soci al, que oblig ue a lo s ent es t err ito riale s a adopt ar los imp uest os
12 El federalismo fiscal sostiene q ue el Estado debe tomar decisiones para cumplir con la estabilidad macroeconómica, la redistribución y
asignación de los recursos. Para ello debe distribuir de manera vertical estas funciones. La estabilidad macroeconómica corresponde al
orden nacional, en tanto que la redistribución y asignación puede corresponder a los gobiernos subnacionales según la eficiencia y
productividad para proveer bienes públicos a la población.
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loca les disp uesto s por las le yes de or den nac ional , apro bar un a ley de or denam ien to te rrit ori al, in centi vos
leg ales e in stit ucio nales par a el desa rrol lo d e p royec tos ciuda d – re gión, la pu esta e m arch a d e aso ciacion es
m unici pales, i mpu lsar un a refo rma t rib utar ia est ruct ural , real izar aj ust es a l os imp uest os nacio nales,
for tal ecer los im pue stos ter rito rial es, r ediseñ ar e l sist ema de tran sfer encias, ent re otr os.
Los resul tado s de la d escent rali zación fisca l, se res umen en una lim itad a au tono mía finan ciera loca l, d eriv ada
de bas es t rib utar ias local es p oco din ámica s y u n crec imie nto ele vado de l g asto qu e n o l ogró ser f inan ciado
con las creci entes tr ansfe renci as y que cond ujo a si tuaci ones de e ndeud ami ento . Los ing resos tri but arios han
aum ent ado, aunq ue de m aner a dif eren te seg ún el tam año d el mu nicip io; las tr ansfe renci as ta mbié n han
aum ent ado, aun que su imp ort ancia dent ro de los i ngre sos t otal es h a sid o m ayor en los mun icipi os p equeñ os
(q ue s on l a m ayorí a); los gast os d e fu ncion amie nto e in vers ión tam bién han creci do e n t érm inos reale s, p ero
se presen tan m uy ma los resul tad os e n la gesti ón pre supue stal de lo s m uni cipios qu e s e m anif iest a e n u na
m uy b aja ejecu ción de l os in greso s y g asto s, esp ecialm ent e lo s de inver sión
El m odel o lim ita el de sarr ollo l ocal e ndóg eno, no ex iste aut onom ía en los p equeñ os m unici pios, gene ra
inc enti vos al c lient elism o y l a cor rup ción, re stri nge la demo cracia en tre ot ros. Aun cuan do el g asto soci al h a
pr esent ado creci mien to como con secuen cia d el co ndici onam ient o d e la s t ransf eren cias a ot ros ingr esos, est e
ti po d e me canism o, no e s efect ivo par a el desar rollo de la au tono mía local.
Es necesa rio im pul sar un r égim en con p roced imie ntos y c astig os claro s p ara los t ribu tos t erri tor iales qu e
un ifiqu e los pr ocedim ient os de cob ro y ge stión d e man era qu e s e reali ce bajo u n mar co nor mat ivo ún ico,
clar o y sen cillo ( nuev os tri but os, fl exibi lidad e n ingr esos y g astos. Es n ecesar io ref orm ar las r egalía s y el
acces o al cr édit o, la calid ad del gast o y la ge stió n p úblic a t err itor ial, lo m ismo qu e su ar ticu lació n e ntr e l as
fu ente s de f inan ciam ient o ( SGP, r egal ías, e sfuer zo fi scal) y g asto.
La m ayo ría de mun icipi os y d epar tam ent os no cuent an co n capa cidad es de d ecisió n par a for tal ecer su s
fin anzas y ori enta r e ficien tem ent e el gast o para log rar el desar roll o d e su s fu erzas pro duct ivas, lo cua l h ace
nece sario i ntr oduci r un com pone nte ex plícit o de com pensa ción fi scal h las re gione s m ás pob res fin ancia do
por el gobie rno cen tra l y recur sos de las re gion es m ás ric as con el fin d e c erra r la brec ha de desar rol lo e
ind ucir el d espeg ue eco nóm ico d e las zonas atr asadas.
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Desce ntr alizaci ón Y Derec hos Hum anos. Observ ato rio Del Pro gram a Presid encial d e Dere chos Hum anos y DIH N o. 1 –
Agost o D e 200 4. Boletín Tem ático .
Din ero. No 2 65. Octub re 2 7 de 200 6
El Tie mpo . Nov iemb re 4 De 2 006 . 61 6 Mun icipi os Tien en Me nos Gen te
LUÍS ARMANDO BLANCO CRUZ
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Fondo Nacio nal D e Pensio nes De Las Ent idad es Ter rito rial es – Fon pet – Ley 549 De 1 999
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