Gaceta del Congreso del 01-10-2004 - Número 590PSDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 01 Octubre 2004 |
| Número de Gaceta | 590 |
GACETA DEL CONGRESO 590 Viernes 1° de octubre de 2004 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIII - Nº 590 Bogotá, D. C., viernes 1° de octubre de 2004 EDICION DE 64 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
P O N E N C I A S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO
DE LEY 181 DE 2004
por la cual se reglamentan los organismos de control fiscal,
se organiza su función pública, se deroga la Ley 610 de 2000
y se dictan otras disposiciones.
1. PRESENTACION GENERAL
El ejercicio de la función pública del control fiscal ha sido motivo
de diversas proposiciones jurídicas a través de la historia legal del país,
desde el primer cuarto del siglo XX, cuando se gestó en Colombia la
visión de un Estado con más capacidad para intervenir y velar por el
buen manejo de los recursos públicos, proponiéndose una legislación
con herramientas legales para defender los intereses patrimoniales de
la nación, periodo en que surge la Ley 42 de 1923, que le dio
nacimiento a la Contraloría General de la República, lo que permitió
la transición de un sistema de tipo jurisdiccional como lo era la Corte
de Cuentas a un sistema de tipo más administrativo, pasando luego por
la reforma constitucional de 1991, que permitió cambios sustanciales
en los métodos de ejercer el control fiscal, pues de un sistema de
control previo se llegó a un control ejercido de manera posterior y
selectivo, de aplicación en nuestros días.
Sin perder de vista lo anterior, en el intervalo de estos dos marcos
históricos y jurídicos desde la Ley 42 de 1923 hasta la Constitución de
1991, se generaron reformas de alcance significativo, que han producido
cambios en las estructuras normativas, hasta llegar a la legislación
vigente, donde se destacan la Ley 42 de 1993 que organizó el sistema
de control fiscal financiero, la Ley 610 de 2000, que modificó el
trámite procesal en materia de responsabilidad fiscal y los
correspondientes actos reglamentarios derivados de estas.
No obstante existir estos antecedentes importantes y debiéndose
reconocer una destacada labor en pro de mejoras, el panorama actual
muestra la necesidad de hacer ajustes significativos, de modo que el
ejercicio de la función pública del control fiscal se adapte a sistemas
más eficaces que vaya de la mano con los principios constitucionales
que enmarcan el Estado Social de Derecho y se apunte hacia un control
fiscal dinámico, eficiente y reductor de las fallas que actualmente
afectan su ejercicio.
Bajo este entendido, el 16 de marzo de 2004 la Contraloría
General de la República presentó ante el honorable Congreso de la
República, el Proyecto de ley número 181 de 2004, por la cual se
reglamentan los organismos de control fiscal, se organiza su
función pública, se deroga la Ley 610 de 2000 y se dictan otras
disposiciones, propuesta legislativa que hizo tránsito a primer
debate ante la Comisión primera del Senado y fue aprobada en
sesión del 16 de junio de 2004. La Comisión Primera del Senado
decidió conformar una Comisión Accidental con el mandato de
ofrecer elementos de juicio al equipo de ponentes para el segundo
debate, en relación con dos asuntos específicos. Más adelante se
detalla el trabajo y las conclusiones de la mencionada comisión.
2. EL PROYECTO DE LEY 181 DE 2004 DEL 16 DE MARZO
DE 2004
El contenido del proyecto inicial presentado ante el Congreso,
propuso modificaciones y adiciones a las normas existentes, así como
una normatividad nueva en reemplazo de las previstas en las leyes 42
de 1993 y 610 de 2000, dejando de ellas aspectos ya decantados en el
ejercicio jurisprudencial y por la experiencia de los diferentes actores
que de una u otra manera están ligados al devenir jurídico del control
fiscal.
De la estructura del proyecto 181 en su primera versión, se destacan
los temas más importantes consagrados en los diversos títulos en que
se divide su articulado:
T I T U L O I
PRINCIPIOS QUE REGLAMENTAN A LOS ORGANISMOS
DE CONTROL FISCAL
Se define el control fiscal y se precisa su objeto y los principios en
que se fundamenta.
Se dispone que el proceso auditor, la evaluación de la gestión
macroeconómica y sectorial del Estado, el proceso de
responsabilidad fiscal, el proceso sancionatorio fiscal y el proceso
administrativo de cobro coactivo, son mecanismos para el ejercicio
del control fiscal.
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T I T U L O II
REGLAS PARA LOS ORGANISMOS DE CONTROL FISCAL
Se describe cuáles son los organismos de control fiscal: Contraloría
General de la República, las contralorías territoriales y la Auditoría
General de la República.
Se dan pautas legales en el tema de la función de advertencia de
competencia del Contralor General y los Contralores Territoriales y se
proponen requisitos para la solicitud de control excepcional y
supeditando su ejercicio a la valoración que de los antecedentes se
haga.
Se regulan aspectos relacionados con la cuota de auditaje de cobra
la Contraloría General de la República y lo atinente al informe que esta
debe presentar al Congreso de la República, sobre los logros alcanzados
en el desarrollo de los mecanismos de control fiscal.
Se consagra en este título lo pertinente a las contralorías territoriales,
en especial asuntos inherentes a su funcionamiento y presupuesto,
elección por concurso de méritos y posesión, así como la creación de
una comisión técnica para su fortalecimiento.
T I T U L O III
SUJETOS DE CONTROL FISCAL
Se detalla quiénes son los sujetos de control fiscal vigilados por los
diferentes órganos de control y se incluye expresamente a la Auditoría
General de la República como sujeto de la Contraloría General de la
República, igualmente se describen los diferentes sujetos especiales
de control.
T I T U L O IV
EL PROCESO AUDITOR
Se propende a la estandarización de las tareas que realizan los
órganos de control fiscal a través de la unificación del proceso auditor.
Se define la cuenta fiscal, quienes son los obligados a rendirla y se
precisan aspectos relacionados con esta.
Se dispone que en materia de contratación pública el control
posterior se haga a cada etapa del proceso contractual.
Se definen los hallazgos que se dividen en positivos y negativos,
estos últimos, los que posiblemente motivarán la investigación
correspondiente.
T I T U L O V
AMBITO MACROECONOMICO Y SECTORIAL
DEL CONTROL FISCAL
Se definen los contenidos de los informes que por mandato
constitucional le competen al Contralor General de la República,
entre los que se pueden destacar los informes de la Auditoría al
Balance General de la Nación, sobre la Cuenta General del Presupuesto
y el Tesoro, el Estado de los Recursos Naturales y el Ambiente, el
gasto y la política social, el seguimiento y evaluación del Plan
Nacional de Desarrollo y el Plan Operativo Anual de Inversiones,
entre otros.
T I T U L O VI
ACCION FISCAL Y PROCESO DE RESPONSABILIDAD
FISCAL
Se amplía el espectro de los gestores fiscales, que puede incluir a los
particulares cuando contribuyan o induzcan con su conducta a error a
los gestores fiscales del recurso público.
Se hacen más exigentes los requisitos del auto de apertura del
proceso y que va de la mano con la imputación al presunto responsable
fiscal.
Se establecen tres modalidades de proceso de responsabilidad
fiscal, atendiendo la cuantía del detrimento patrimonial, buscando
con ello morigerar los tiempos procesales y por ende economizar
recursos.
Se marcan las pautas para la expedición del Boletín de Responsables
Fiscales y de la certificación de antecedentes fiscales, haciendo
hincapié en las inhabilidades para celebrar contratos estatales, ejercer
cargos públicos, entre otros, cuando no se ha resarcido el perjuicio
causado al erario.
T I T U L O VII
PROCESO SANCIONATORIO FISCAL
Se regulan las sanciones y el proceso sancionatorio correspondiente
cuando se incumplan las obligaciones fiscales por quienes tienen el
deber de acatar las disposiciones correspondientes.
T I T U L O VIII
PROCESO DE REINTEGROS POR RECIBIR
MAS DE UNA ASIGNACION DEL TESORO PUBLICO
Se consagra legalmente cuál es el procedimiento que debe seguirse
a quienes incumplan con la obligación constitucional de no recibir más
de una asignación del tesoro público.
T I T U L O IX
PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO
Se materializa en el proyecto todo lo concerniente al proceso
administrativo de cobro coactivo, como consecuencia de un título
ejecutivo derivado de un proceso de responsabilidad fiscal,
sancionatorio, entre otros, de modo que se permita la efectiva
recuperación de los dineros públicos.
T I T U L O X
DISPOSICIONES GENERALES
Se tratan aquí, aspectos generales diversos que ameritan consagrarse
en la norma y temas de rigor como la vigencia de la ley y las
derogatorias necesarias para armonizar la norma en el contexto jurídico
aspectos, como el tema de la suscripción de convenios para el año de
servicio al control fiscal vigente.
3. DESARROLLO DEL PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE
LEY 181 DE 2004
En este capítulo de la ponencia se hace un relato de lo sucedido en
la Comisión Primera del Senado de la República.
3.1. Asuntos previos
Este proyecto de Ley, antes de configurarse la ponencia, fue
analizado en dos foros, el primero en la ciudad de Bogotá convocado
por la Cámara de Representantes y el segundo en la ciudad de Ibagué,
el cual contó con la participación de varios Congresistas en Contralor
General de la República y representantes de los diversos estamentos
públicos y privados. Por último el día 3 de junio de 2004 se citó a una
audiencia pública en el Congreso, que contó con una nutrida
participación de contralores territoriales, académicos, gremios y la
especial intervención de la Auditora General y el Contralor General de
la República, generándose un amplio debate, cuyos planteamientos
fueron considerados por los ponentes y Senadores de la Comisión
Primera del Senado y así se dejó expreso en documento que hizo parte
del Acta 45 del 16 de junio de 2004.
La configuración de la estructura del Proyecto de ley 181 de 2004,
en líneas generales se mantuvo en el primer debate que se surtió en la
Comisión Primera del Senado de la República; la iniciativa se
complementa por los ponentes del proyecto al proponer algunos
cambios al articulado inicial, de modo que junto a la ponencia,
presentaron un pliego de modificaciones que propuso los siguientes
cambios que se sintetizan a continuación:
En materia de control excepcional y requisitos que se requieren para
su solicitud, se hacen algunos ajustes, por lo que se modifica el inciso
primero del artículo 21 y los numerales 2 y 8 del artículo 22.
En materia de contralorías territoriales se modifica el artículo 27,
referido a la autonomía estos órganos de control, además se adicionan
al proyecto cuatro artículos nuevos, 28, 29, 30, 31, 32, que consagran
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aspectos relacionados con el tema presupuestal, cálculo de las cuotas
de auditaje, giro de las mismas, fortalecimiento e informes en el nivel
territorial.
En el pliego de modificaciones se incluyeron reglas que buscaban
precisar las relaciones de la Contraloría General de la República y de
la Auditoría General, así como de otros sujetos, por ello se profundizó
el alcance de la evaluación de la gestión fiscal de cada sujeto, por lo
con repercusiones en las reglas de los sujetos.
Finalmente, se propuso modificar de manera integral el Título VI,
a partir de su Capítulo II, cambio que consistió en estructurar un nuevo
trámite procesal, integrando en uno solo, las tres modalidades procesales
que traía el proyecto original, de modo que de tener procesos ordinario,
de única instancia y abreviado, se propuso una fórmula única, en donde
se integra la figura de la Audiencia, sin menoscabo del debido proceso,
el derecho de defensa y otros principios de igual importancia.
3.2 Temas que generaron debate en la Comisión Primera y su
desarrollo
Una vez adelantado el trámite legislativo el 16 de junio de 2004, se
generó el primer debate ante la Comisión Primera del Senado. La
primera tarea llevada a cabo por los ponentes fue la explicación
completa y detallada del proyecto y su articulado, luego se discutieron
las propuestas de modificación, así como otros temas de igual relevancia.
Se estima pertinente hacer una relación de los temas más polémicos
durante el debate de la Comisión Primera del Senado.
3.2.1. El control fiscal a la Auditoría General de la República
En sesión de la Comisión Primera del Senado de la República del
16 de junio de 2004 se decidió que hasta tanto no hubiese quórum
decisorio, se escucharía la intervención de la Auditora General de la
República, quien plantearía algunos argumentos sobre el proyecto de
ley.
La Presidencia de la Comisión manifestó que era importante buscar
una fórmula que conciliara las posiciones entre la Auditoría General de
la Nación y la Contraloría General de la República.
La Auditora General en su intervención realiza diversas
consideraciones sobre la constitucionalidad y legalidad de las propuestas
presentadas en el proyecto de Ley radicado por la Contraloría General.
Igualmente sostiene que la vigilancia de la Auditoría por parte de la
Contraloría también es inconveniente, por cuando existirían dos entes
vigilándose mutuamente sobre las mismas materias, situación que se
presta para conflicto de intereses y que en nada le servirá a la República
en la transparencia de la vigilancia del control fiscal sobre los dineros
públicos.
La Auditora presenta como propuesta alterna que la ponencia
indique que la vigilancia de la Auditoría sea realizada por el Consejo
de Estado, a través de contratación, mediante el pago de una cuota de
auditaje que para los efectos pague la Auditoría General, propuesta que
ya había sido considerada en anteriores oportunidades por el Congreso.
Otro elemento que analiza la Auditora es la propuesta de que el
control fiscal que realiza esa entidad sea exclusivamente de carácter
financiero excluyendo los controles de gestión y de resultados de la
Contraloría, pues de esa manera se reduce el ámbito de competencia
de la Auditoría.
El Presidente de la Comisión interviene y manifiesta que como
ponente tiene conocimiento que se trató de dirimir el tema, pero aún
debe revisarse el tema con el objeto de aclarar hasta dónde llega la
competencia de la Auditoría para revisar decisiones tomadas y quién
debe contratar el control fiscal que se realice a la Auditoría. No es claro
si esta última función la puede ejercer el Consejo de Estado, por cuanto
los Consejeros de Estado son quienes nombran al Auditor.
El Senador Juan Fernando Cristo, como Coordinador de Ponentes,
manifiesta a los demás miembros de la comisión que el tema ha sido
debatido y que se ha llegado a un acuerdo con el señor Vicecontralor,
con la señora Auditora y con los ponentes para que la Presidencia de
la Comisión nombre una Comisión Accidental compuesta por los
ponentes y algunos Senadores más, con el fin de buscar una fórmula
conciliada durante el receso entre el 20 de junio y el 20 de julio, que
pueda ser presentada a consideración de Plenaria del Senado en la
ponencia para Segundo Debate.
Señala también que como los artículos del proyecto han sido
explicados a fondo el día de ayer, se declare cerrado el debate, se
proceda a la votación del articulado, aplazando la discusión sobre los
artículos 41 numeral 6°, y parágrafo cuarto; y sobre el artículo 44 en
lo que tiene que ver con la Auditoría.
El Senador Juan Fernando Cristo solicita que como quiera se realizó
el análisis del proyecto puede pasarse a votar en bloque el articulado
con excepción de los artículos 41 numeral 6 y parágrafo 4°; el artículo
La Presidencia cierra la discusión del articulado con excepción de
artículos siendo aprobados por unanimidad por los diez (10) Senadores
presentes.
El Senador Juan Fernando Cristo propone que se vote la exclusión
o aplazamiento para posterior discusión en plenaria de los artículos 41
numeral 6 y parágrafo 4° y el artículo 44, para los cuales sugiere se
nombre una comisión accidental. El Senador Oswaldo Darío Martínez
Betancourt manifiesta que no someter a discusión o aprobación estos
artículos es pretermitir el primer debate, criterio compartido por el
Senador Carlos Gaviria.
El Senador José Renán Trujillo García presenta la Proposición 236
para que se cambie la decisión de “aplázase” por “suprímase”, con la
aclaración expresa de que los artículos ya han sido objeto de discusión
en comisión, serán objeto de discusión en la comisión accidental y se
incluirán nuevamente en informe de ponencia para segundo debate.
La proposición es aprobada por unanimidad y se suprimen el
numeral 6 y el parágrafo 4° del artículo 41 y el artículo 44.
3.2.2. Eliminación de algunas contralorías municipales.
La propuesta del Senador Juan Fernando Cristo sustitutiva de los
territorial, indicando que sólo los municipios que tengan más de un
millón de habitantes y unos ingresos corrientes de libre destinación de
cuatrocientos mil salarios mínimos mensuales mantendrán su
Contraloría Municipal. Los que no cumplan estos requisitos serán
liquidadas por los alcaldes municipales.
El objetivo es contar con un control fiscal territorial fortalecido,
serio, técnicamente preparado. No se pretende ahorrar recursos, sino
se busca un control fiscal descentralizado en cabeza de los contralores
departamentales, eliminando aquellas contralorías de seis funcionarios
dependientes totalmente del Alcalde o Gobernador de turno.
La proposición permite que subsistan las Contralorías Municipales
de Cali y Medellín, las Distritales de Bogotá, Barranquilla, Cartagena
y Santa Marta.
Serían eliminadas las Contralorías de Cúcuta, Floridablanca, Buga,
y las de capitales de departamento como Pereira y Manizales, control
fiscal que sería asumido por las Contralorías Departamentales.
El Senador Carlos Gaviria manifiesta que esa proposición va en
contravía de lo que establece la Constitución en materia de autonomía
territorial, cercena a los ciudadanos la posibilidad de participar en el
control fiscal de su comunidad.
La proposición 237 sobre eliminación de las contralorías municipales
se sometió a votación siendo negada
modificaciones, se sometieron a votación y fueron aprobados por
unanimidad.
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