Gaceta del Congreso del 02-11-2016 - Número 950IPPPPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 02 Noviembre 2016 |
| Número de Gaceta | 950 |
GACETA DEL CONGRESO 950 Miércoles, 2 de noviembre de 2016 Página 1
PONENCIAS
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXV - Nº 950 Bogotá, D. C., miércoles, 2 de noviembre de 2016 EDICIÓN DE 140 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE
EN COMISIONES ECONÓMICAS CONJUNTAS
AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 157 DE 2016
CÁMARA, 151 DE 2016 SENADO
por la cual se decreta el presupuesto del Sistema
General de Regalías para el bienio del 1° de enero
de 2017 al 31 de diciembre de 2018.
Doctores:
LUIS EDUARDO DÍAZ GRANADOS TORRES
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Cámara de Representantes
LUIS FERNANDO DUQUE GARCÍA
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Senado de la República
HERNANDO JOSÉ PADAUÍ ÁLVAREZ
Presidente Comisión Tercera
Honorable Cámara de Representantes
FERNANDO EUSTACIO TAMAYO TAMAYO
Presidente Comisión Tercera
Honorable Senado de la República
Honorables Presidentes:
Atendiendo la honrosa designación que se nos ha he-
cho, y en cumplimiento del mandato constitucional, de la
Ley 1530 de 2012 y demás normas que la desarrollan, y de
la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del
Congreso de la República, rendimos ponencia para primer
debate en las Comisiones Económicas Conjuntas del Ho-
norable Senado de la República y de la Honorable Cáma-
ra de Representantes del Proyecto de ley número 157 de
2016 Cámara y 151 de 2016 Senado, por la cual se decre-
ta el Presupuesto del Sistema General de Regalías para el
bienio del 1° de enero de 2017 al 31 de diciembre de 2018.
En cumplimiento de la normativa vigente, el pasa-
do 3 de octubre los Ministros de Hacienda y Crédito
Público y de Minas y Energía, doctores Mauricio Cár-
denas Santamaría y Germán Arce Zapata, respectiva-
mente, en nombre del Gobierno nacional presentaron a
consideración del Honorable Congreso de la República
el Proyecto de Ley de Presupuesto del Sistema General
de Regalías (SGR) para el bienio 2017 – 2018, por un
valor de $11,8 billones.
De acuerdo con lo expresado por los ministros, su
contenido atiende la ejecución de programas estratégicos
para apoyar el crecimiento económico, la generación de
empleo y los programas sociales para superar la pobreza
y mejorar las condiciones de equidad en todas las regio-
nes y localidades del país. Desde esta perspectiva, el Pre-
supuesto del SGR junto con el Presupuesto General de la
Nación, PGN, en el cual se materializa el Plan Nacional
de Desarrollo1, son instrumentos fundamentales para el
desarrollo de las regiones y de sus comunidades, y para
reducir las inequidades intra e interregionales.
Su formulación cumple con lo dispuesto en la Cons-
titución Política (CP), en especial en los artículos 360
y 361, en la Ley 1530 de 2012 y en las demás normas
que reglamentan y desarrollan el SGR. La distribución
GHODVUHJDOtDVHQWUHEHQH¿FLDULRV\RWURVFRQFHSWRVGH
gasto, se ha efectuado con base en los criterios que la
normativa explícitamente señala2.
1. ANTECEDENTES GENERALES DEL SGR
Vale la pena recordar que el actual Sistema General
de Regalías (SGR) está conformado por la totalidad de
los recursos que el Estado percibe por concepto de re-
galías y compensaciones, producto de la explotación de
recursos naturales no renovables. El total de las rega-
OtDVVHGLVWULEX\HHQWUH ODVUHJLRQHVSDUD¿QDQFLDU SUR-
yectos de inversión de impacto regional que permitan
mejorar su competitividad y la del país y reducir las
desigualdades existentes.
1 Ley 1753 del 9 de junio de 2015, Plan Nacional de Desa-
rrollo 2016-2018, Todos por un Nuevo País.
2 La reglamentación del SGR puede consultarse en la direc-
ción electrónica https://www.sgr.gov.co/Normativa.aspx
Página 2 Miércoles, 2 de noviembre de 2016 GACETA DEL CONGRESO 950
El Acto Legislativo (AL) 5 de julio de 2011 creó el
SGR, el cual fue desarrollado por la Ley 1530 de 2012
y otras normas reglamentarias. Con el nuevo sistema
VHPRGL¿FyHO PHFDQLVPRGHUHSDUWR YLJHQWHKDVWD HVH
momento, mediante el cual durante décadas se distribu-
yeron las regalías y compensaciones provenientes de la
extracción y producción de recursos naturales no reno-
vables. Este cambio constitucional y legal estableció un
nuevo esquema de distribución que corrigió inequidades
existentes entre las regiones. Antes de la reforma, más
del 80% de las regalías directas se asignaba a regiones
con menos del 20% de la población del país. La reforma
FRQVWLWXFLRQDOGLVSXVRTXH WRGDVODVUHJLRQHV VHEHQH¿-
ciaran de los recursos de una manera más equitativa.
El SGR está integrado por seis componentes bási-
cos: Fondo de Ahorro y Estabilización; Ahorro Pensio-
nal Territorial; Asignaciones Directas; Fondo de Desa-
rrollo Regional; Fondo de Compensación Regional, y
Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación. Además
GH HVWRV OD QRUPDWLYLGDG SUHYp RWURV EHQH¿FLDULRV \
conceptos de gasto. La norma ha dispuesto explícita-
mente que las regalías no formen parte del PGN, ni del
Sistema General de Participaciones Territoriales.
De conformidad con lo dispuesto en la Constitución
Política, la viabilización, aprobación y priorización de
los proyectos de inversión corresponde a los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión (OCAD)3.
En estos órganos participan el Gobierno nacional, go-
bernadores y alcaldes, en forma general. Para efectos
de los ejercicios de planeación regional del SGR se han
conformado seis regiones: Caribe, Centro-Oriente, Pa-
Ft¿FR(MH &DIHWHUR &HQWUR6XU \HO /ODQR FDGD XQD
integrada por los departamentos del área.
La Ley 1530 de 2012 regula la organización y el fun-
cionamiento del SGR. Su objeto es el de determinar la
GLVWULEXFLyQREMHWLYRV¿QHVDGPLQLVWUDFLyQHMHFXFLyQ
FRQWUROHOXVRH¿FLHQWH \ODGHVWLQDFLyQ GHORVLQJUHVRV
provenientes de la explotación de los recursos naturales
no renovables, precisando las condiciones de participa-
FLyQGHVXVEHQH¿FLDULRVDVtFRPRHOUpJLPHQSUHVXSXHV-
tal del SGR. De acuerdo con la misma ley, este conjunto
de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y
regulaciones constituye el Sistema General de Regalías.
El artículo 61 de la Ley 1530 organiza el sistema
presupuestal del SGR de la siguiente manera:
i) Plan de Recursos: lo elabora el Ministerio de
Hacienda con base en la información remitida por los
órganos del sistema y contiene una proyección a diez
DxRVGHODV IXHQWHVTXH OR¿QDQFLDQGLVFULPLQDGD SRU
cada uno de los ingresos;
3 Además, la Comisión Rectora es el órgano encargado de
GH¿QLUODSROtWLFDJHQHUDOGHO6*5HYDOXDUVXHMHFXFLyQ
general y dictar, mediante acuerdos, las regulaciones de
carácter administrativo orientadas a asegurar el adecua-
do funcionamiento del Sistema. Está integrada por el Di-
rector del DNP, quien la preside; los ministros de Minas
y Energía y de Hacienda y Crédito Público; dos gober-
nadores, de los cuales uno de los departamentos produc-
tores, elegido por los mismos, y el otro, por la asamblea
de gobernadores por un período de un año; dos alcaldes,
de los cuales uno de los municipios productores, elegido
por los mismos, y el otro, por la asamblea de alcaldes por
un periodo de un año; un Senador y un Representante,
miembros de las Comisiones Quintas Constitucionales,
quienes asistirán a las reuniones de la Comisión Rectora
como invitados especiales permanentes, con voz pero sin
voto.
ii) Banco de Programas y Proyectos de Inversión
del SGR: administrado por el DNP. Los bancos corres-
pondientes a las entidades territoriales son administra-
dos por la respectiva entidad territorial, y
iii) Presupuesto del SGR: además de las disposiciones
generales que buscan cumplir con los objetivos del sis-
tema, comprende el presupuesto bienal de ingresos del
SGR que contiene la estimación de lo que se espera recau-
dar durante el bienio como contraprestación económica a
la explotación de los recursos naturales no renovables, y
ODSUR\HFFLyQGHRWUDVIXHQWHVGH¿QDQFLDPLHQWRGHO6*5
incluida la disponibilidad inicial de recursos no ejecuta-
dos durante el bienio anterior, y el presupuesto bienal de
gastos, que contiene la totalidad de las autorizaciones de
gasto para el bienio, de acuerdo con las participaciones
GH¿QLGDVHQOD/H\DUWtFXORDVt
a) Las normas contenidas en dicha ley que organizan
los órganos, entidades y fondos que forman parte del SGR;
b) Las destinadas a dar cumplimiento a los proyectos
GHLQYHUVLyQTXHVH¿QDQFLHQFRQORVUHFXUVRVGHO6*5
c) Las participaciones de las entidades receptoras de
asignaciones directas de regalías y compensaciones;
G/DVGHVWLQDGDVDODYLJLODQFLD\FRQWURO¿VFDOHVGH
acuerdo con lo previsto en la presente ley, y
e) Créditos judicialmente reconocidos.
2. PROGRAMACIÓN DEL PRESUPUESTO
BIENAL DEL SGR
Comoquiera que las regalías deben administrarse
con criterio presupuestal, el correspondiente presu-
puesto que asigna los recursos provenientes de las re-
galías se presenta al Congreso de la República para su
discusión y aprobación, en las fechas, plazos y proce-
dimientos dispuestos por la Ley 1530.
La norma ha previsto que sea un presupuesto bie-
nal, a diferencia del PGN cuya vigencia es de carácter
anual. Lo prepara el Ministerio de Hacienda en coor-
dinación con el DNP y el Ministerio de Minas y Ener-
JtD00(VHJ~QODVGH¿QLFLRQHVDGHODQWDGDV SRUORV
OCAD, con fundamento en los demás componentes del
sistema y en los principios presupuestales previstos en
la ley.
Su presentación ante el Congreso, cada dos años, es
responsabilidad de los Ministros de Hacienda y Crédito
Público y de Minas y Energía; y debe hacerse a más
tardar el primer día hábil del mes de octubre, fecha a
partir de la cual el Congreso de la República abocará
su estudio y aprobación de acuerdo con el reglamento
y en las fechas y plazos que se resumen en la tabla 1. El
plazo para aprobar el proyecto de ley se extiende hasta
antes de la medianoche del 5 de diciembre.
De la misma manera como ocurre con el PGN, el
órgano de comunicación del Gobierno con el Con-
greso, en todo lo relacionado con el presupuesto del
SGR, es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Este acompañará el trámite del proyecto de ley en el
Congreso, brindando la información necesaria para su
estudio y aprobación. Solo el Ministro de Hacienda y
Crédito Público podrá solicitar a nombre del Gobierno
ODPRGL¿FDFLyQ DO SUR\HFWR GH SUHVXSXHVWRGHO 6*5
Aunque el Congreso de la República también puede
SURSRQHU PRGL¿FDFLRQHV VLQ HPEDUJR HVWDV GH VHU
pertinentes, en todo caso requerirán de aval previo por
escrito del Ministro de Hacienda.
GACETA DEL CONGRESO 950 Miércoles, 2 de noviembre de 2016 Página 3
Como se mencionó anteriormente, este proyecto de
presupuesto se fundamenta en el Plan de Recursos, que
contempla un horizonte de proyecciones de 10 años
construido con base en información reportada por la
Agencia Nacional Minera (ANM) y por la Agencia
Nacional de Hidrocarburos (ANH), entidades especia-
lizadas adscritas al Ministerio de Minas y Energía. De
acuerdo con lo expuesto por el Ministro Cárdenas, la
proyección de las regalías se basó en supuestos que si
bien están ajustados a la realidad, sin embargo, pueden
verse afectados por múltiples factores internos y exter-
nos, dada la gran volatilidad de las variables del sec-
tor minero-energético. Las actuales características del
PHUFDGRDQLYHOPXQGLDO OHFRQ¿HUHQXQDOWR JUDGRGH
incertidumbre a cualquier previsión que se haga de pre-
cios y/o producción de sus componentes, a pesar de que
la normatividad vigente contempla los mecanismos le-
gales para hacer los ajustes que sean necesarios cuando
VHSUHVHQWHQVLWXDFLRQHVTXHDIHFWHQVLJQL¿FDWLYDPHQWH
las proyecciones.
Para el caso del actual proyecto de ley, la elabora-
ción de la proyección de ingresos tuvo en considera-
ción la alta volatilidad del mercado de commodities en
los últimos dos años, en especial, de los mercados de
crudo y de carbón, y su impacto sobre el Plan de Re-
cursos del SGR. En efecto, en este periodo el crudo re-
gistró una de sus mayores caídas al pasar de 115 USD/
BBL a mediados de junio de 2014 a un mínimo de 28
USD/BBL en febrero del año en curso. A partir de esta
fecha se ha evidenciado una recuperación del precio
hasta un poco más de 50 USD/BBD en la referencia
Brent, que, sin embargo, sigue marcado por una alta
incertidumbre y una elevada volatilidad. En el caso del
precio del carbón se presentó una tendencia decreciente
desde inicios de 2011 al pasar de 129,5 USD/Ton en
enero de dicho año a 42,4 USD/Ton en febrero de 2016,
cuando alcanzó su nivel más bajo de los últimos cinco
años, no obstante, en el curso de 2016 se ha presentado
un fuerte aumento en su precio que alcanzó en septiem-
bre niveles superiores a USD 60/Ton.
TABLA 1: Cronograma de la programación y aprobación de la ley bienal de presupuesto del SGR
No PRESENTACIÓN, DIS CUSIÓN Y APROBACIO N DEL PRESUPUESTO FECHA LÍMITE
1
Los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía presentarán al
Congreso de la República, cada dos años, el proyecto de ley de presupuesto del SGR,
acompañado de una exposición de motivos (Art. 83 de la Ley 1530 de 2012).
Primer día hábil de octubre
2Devolución del proyecto porparte de las Comisiones s ino se ajusta a los preceptos de
los artículos 360 y 361 de la Constitución Política (Art. 84 de la Ley 1530 de 2012). Antes del 15 de octubre
3
En caso de devolución del proyecto, el gobierno lo presentará de nuevo con las
enmiendas correspondientes, cuando estas sean procedentes (Art. 84 de la Ley 1530 de
2012).
Antes del 20 de octubre
4Aprobaciónen prim erdebate en las Comisiones Económicas (Art.84 de la Ley 1530de
2012). Antes del 5 de noviembre
5Inicio del segundo debate en plenarias de Cámara y de Senado (Art..84 de la Ley1530
de 2012). A partir del 14 de noviembre
6Aprobación de la ley de presupuesto del SGR (Art. 87 de la Ley 1530 de 2012). Antes de la media noche del 5
de diciembre
7Sanción Presidencial, con efectos fiscales a partir del 1 de enero. Antes de finalizar diciembre
8
El ministro de Hacienda podrá presentar ante el Congreso de la República adiciones al
presupuesto del SGR, cuando la proyección de ingresos del SGRs ea superiora los ya
presupuestados (Art. 89 de la Ley 1530 de 2012).
Durante la vigencia bienal
9
En el caso de que el MME evidencie una disminución en los recaudos del SGR ouna
reducción sustantiva en sus proyecciones de ingresos contenidos en el plan de
recursos, previo concepto de la Comisión Rectora, el Gobierno nacional expedirá el
decreto correspondiente de suspensión o reducción (Art. 91 de la Ley 1530 de 2012).
Con efectos fiscales a partir
de la fecha de su publicación
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional
En estas condiciones del mercado, de acuerdo con
lo señalado por el Ministro Cárdenas, las proyecciones
se han ajustado al mejor estimativo posible de ingreso.
En tanto que las metas de producción se han calculado
con supuestos prudentes, considerando las circunstan-
cias actuales del sector, en un marco de transparencia y
UHVSRQVDELOLGDG¿VFDO
Aun así, y a pesar de que reconocemos que los su-
puestos de proyección son relativamente conservado-
res, los ponentes le hemos expresado al Ministro de
Hacienda nuestra preocupación por los efectos que la
situación del mercado minero energético pueda tener en
los ingresos por regalías y compensaciones. El mismo
Ministro Cárdenas ya lo había manifestado en diferen-
WHVRFDVLRQHV FXDQGRPRVWUy FyPRODV GL¿FXOWDGHV HQ
este sector han afectado negativamente los ingresos de
la Nación, por sus efectos sobre la tributación a la renta
y en la generación de dividendos para la Nación. Para
las regiones, una caída en la actividad del sector minero
energético no es más benigna, puesto que la reducción
que el Plan de Recursos prevé en el monto de regalías
puede poner en grave riesgo su situación social, polí-
tica y económica y las posibilidades de desarrollo del
país. En el Congreso de la República mantendremos un
seguimiento permanente de la evolución y ejecución de
los recursos previstos en el presupuesto del SGR, de su
conformidad con la realidad del mercado y de sus efec-
tos sobre la situación socioeconómica de las regiones.
Vale la pena señalar, por otra parte, que de acuerdo
con lo dispuesto en la norma, el 1º de agosto el Mi-
nistro de Hacienda presentó a la Comisión Rectora el
correspondiente proyecto de ley de presupuesto del
SGR 2017 – 2018. El pasado 28 de septiembre, esta
comisión discutió el proyecto y dio concepto favora-
ble no vinculante al mismo, que fue aprobado de forma
unánime con la siguiente recomendación:
1. Incluir en la ley de presupuesto del SGR para el
bienio 2017-2018 medidas de compensación para mi-
tigar la caída de los ingresos por concepto de regalías
y la restauración social en las zonas de explotación de
recursos naturales no renovables.
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