Gaceta del Congreso del 09-06-2006 - Número 184PSDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 09 Junio 2006 |
| Número de Gaceta | 184 |
GACETA DEL CONGRESO 184 Viernes 9 de junio de 2006 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CAMARA
AÑO XV - Nº 184 Bogotá, D. C., viernes 9 de junio de 2006 EDICION DE 40 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
P O N E N C I A S
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE, ANTE
LA COMISION SEPTIMA CONSTITUCIONAL DEL SENADO
DE LA REPUBLICA AL PROYECTO DE LEY NUMERO 041
DE 2005 SENADO
por medio de la cual se modifica la Ley 790 de 2002 y se adicionan
unos artículos al Código Sustantivo del Trabajo.
Bogotá, D. C., 9 de junio de 2006.
Senador
JESUS PUELLO CHAMIE
Presidente de la Comisión Séptima
Senado de la República
Presente.
Señor Presidente:
De conformidad a lo dispuesto en los artículos 156, 157 y 158 de
la Ley 5ª de 1992, me permito rendir informe de ponencia para primer
debate, ante la Comisión Séptima Constitucional del Senado de la Re-
pública, al Proyecto de ley número 041 de 2005 Senado, por medio de
la cual se modifica la Ley 790 de 2002 y se adicionan unos artículos al
Código Sustantivo del Trabajo, cuyo autor es el honorable Senador Efraín
Cepeda Sarabia, la cual hago en la forma y términos que a continuación
le expreso.
I. OBJETIVO DEL PROYECTO
El proyecto consiste en que el Estado garantice la igualdad de de-
rechos, protección y oportunidades laborales a los hombres cabeza de
familia, al hacer extensiva las bondades que le son aplicables a las ma-
dres cabeza de familia, al momento de ser despedidas dentro del sector
público o el privado.
II. CONTENIDO DEL PROYECTO
El proyecto contempla los siguientes temas: La obligación a cargo
del Estado de garantizar los derechos, oportunidades laborales y meca-
nismos de protección a los hombres cabeza de familia, en condiciones
de igualdad a las contempladas para las madres cabeza de familia, cuan-
do se presenten situaciones similares en el sostenimiento y custodia de
los hijos; definición del concepto de padre cabeza de familia; inclusión
de la estabilidad laboral reforzada, declarando la ineficacia del despido
en estado de embarazo o lactante de la trabajadora y en caso del padre
cabeza de familia, prohibiendo su despido, cuando su cónyuge o com-
pañera permanente se encuentre en estado de gravidez, exceptuándose
que puede proceder el despido si se dan las condiciones fijadas en el
artículo 240 del CST; adicional a lo anterior, se incorpora los efectos de
la estabilidad reforzada, declarándose la reincorporación plena sin so-
lución de continuidad, de las trabajadoras embarazadas o en periodo de
lactancia, así como de los padres cabeza de familia cuando su cónyuge
o compañera permanente este en tal situación de embarazo o lactancia,
y dependa económicamente de este; prosiguiendo en el articulado, se
mantiene la indemnización especial de 60 días cuando hay despido por
motivo de gravidez o lactancia, con la compensación de las 12 sema-
nas de incapacidad, exceptuándose esta última a los padres cabeza de
familia; de otro lado, en lo que respecta a empleados públicos, se hace
extensión como beneficiario del reten social dentro de los procesos de
reestructuración, al padre cabeza de familia, y en caso de liquidación de
la entidad aplicársele análogamente lo previsto en estos eventos para los
nando la ponencia con la vigencia de la presente ley.
III. ANALISIS DE LA PONENCIA
Señala el autor en la argumentación del proyecto que, “en nuestro país
hemos legislado para proteger los derechos y garantías de los niños,
la mujer, las personas de la tercera edad o adultos mayores, entre otros
aspectos; y siempre buscando la protección de la familia; pero hemos
olvidado que el hombre, el individuo de sexo masculino, también hace
parte de esa familia y como tal, se deben proteger sus derechos y ga-
rantías”.
El artículo 42 de la Carta Política, al referirse al concepto de familia
dentro de los derechos sociales, económicos y culturales, estableció
que “esta, es el núcleo fundamental de la sociedad”, donde el Estado y
la sociedad deben velar por la protección integral de los miembros que
la conforman.
El concepto de lo que constituye familia actualmente, debe ser rede-
finido así como los roles que desempeñan cada uno de sus integrantes.
Ya no se pueden concebir los roles de la pareja amparada simplemente
en la división social del trabajo, donde el hombre proporcionaba la ali-
mentación y sustento de la familia, mientras la mujer se encargaba del
cuidado y la crianza de los hijos.
La inclusión en el mercado laboral de la mujer, en las últimas déca-
das, es producto de innumerables causas que van desde su propia digni-
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ficación, hasta la necesidad de colaborar en el sostenimiento del hogar
o proveerse de un medio de subsistencia que le permita sobrevivir, con
sus hijos, ante el eventual abandono de su compañero.
Es así, que dado el estado de vulnerabilidad en que queda la mujer
que se hace cargo de su familia por sus propios medios, se han expedi-
do leyes sociales que amparan y protegen a la mujer cabeza de familia
frente a situaciones laborales y civiles principalmente.
La Ley 82 de 1993, en su artículo 2º, definió el concepto de lo que
significa ser “mujer cabeza de familia”, de la siguiente manera:
“Artículo 2°. Para los efectos de la presente ley, entiéndase por ‘Mu-
jer Cabeza de Familia’, quien siendo soltera o casada, tenga bajo su
cargo, económica o socialmente, en forma permanente, hijos menores
propios u otras personas incapaces o incapacitadas para trabajar, ya
sea por ausencia permanente o incapacidad física, sensorial, síquica o
moral del cónyuge o compañero permanente o deficiencia sustancial de
ayuda de los demás miembros del núcleo familiar”.
Es así, que a partir de la expedición de tal ley, el Estado y la socie-
dad deben buscar mecanismos eficaces para dar protección especial a la
mujer cabeza de familia (Art. 3º Ley 82 de 1993).
CST, contempló la protección especial a las mujeres que se encontra-
ban en estado de embarazo o lactancia, prohibiendo su despido en ta-
les eventos, situación que ha tenido especial consideración por la corte
Constitucional en varias sentencias.
En el caso del sector público, la Ley 790 de 2002, dentro de las po-
líticas de reestructuración de las entidades estatales, en su artículo 12,
consignó lo siguiente:
“Artículo 12. Protección especial. De conformidad con la reglamen-
tación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados
del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Admi-
nistración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa eco-
nómica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva,
y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y
tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez
en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de
la presente ley”.
Retomando el tema objeto del proyecto, cabe hacer la siguiente pre-
gunta: ¿Ante la redefinición de roles dentro del concepto de familia,
¿qué pasa con los hombres que han reemplazado a la mujer en el
cuidado y la crianza de los hijos, en la eventualidad de ser abandona-
dos por su compañera, o a la muerte de ella?
La Corte Constitucional en la Sentencia C-184 de 2003, estudió el
planteamiento en el caso de un padre cabeza de familia encarcelado, so-
licitando la medida de detención domiciliaria reconocida a las madres
cabeza de familia, en condiciones de igualdad, a fin de permitírsele el
cuidado personal de sus hijos, a lo cual la Corte adujo:
Realidad fáctica:
“El fenómeno de los padres cabeza de familia, si bien no tiene la
magnitud ni la dimensión del fenómeno de las mujeres cabeza de fami-
lia, sí existe y, cada día, va en aumento. Según la Encuesta Nacional
de Demografía y Salud de Profamilia, el 61% de los niños vive con
ambos padres. El 27% vive solamente con la madre, de los cuales el
23.3% tienen el padre vivo y el 3.7% restante no. El 2.7% de los niños
vive sólo con el padre, de los cuales tan sólo el 0.3% tiene la madre
muerta; en el 2.4% de los casos la madre está viva.1 En la medida en
que las mujeres han logrado ir superando los estereotipos y prejuicios,
los hombres a su vez han comenzado a desempeñar nuevos roles, como
por ejemplo, participar activamente en las actividades y labores que
demanda la crianza de los hijos. Los casos de hombres solos encarga-
dos de una familia con varios hijos no son muy frecuentes, pero como
se mostró, sí existen y en tales situaciones, si el padre es condenado a
una pena privativa de la libertad, los niños pueden quedar en la misma
condición de abandono en que se encontrarían los hijos de una mujer
cabeza de familia condenada a prisión. ¿Si la situación de abandono
justifica conceder un derecho especial a la mujer para poder garantizar
los derechos del niño, ¿por qué no se justifica una medida similar en
aquellos casos en que los menores dependen, no económicamente, sino
para su salud y su cuidado, de un hombre? El legislador no abordó esta
cuestión, pues su preocupación era un problema social de gran enver-
gadura, a saber: el número considerable de mujeres cabeza de familia
en prisión”.
Prosiguiendo con el razonamiento la Corte determinó:
“Por estas razones la Corte también reconocerá el derecho de pri-
sión domiciliaria en los términos en que está consagrado en la Ley
750 de 2002 a aquellos hombres que se encuentren en la misma situa-
ción, de hecho, que una mujer cabeza de familia que esté encargada del
cuidado de niños, y cuya presencia en el seno familiar sea necesaria,
puesto que efectivamente los menores dependen, no económicamente,
sino en cuanto a su salud y su cuidado, de él. De esta manera la Corte
asegura la posibilidad de que se cumpla el deber que tienen los padres
en las labores de crianza de sus hijos alejándose así del estereotipo
según el cual, el cumplimiento de este deber sólo es tarea de mujeres
y tan sólo a ellas se les pueden reconocer derechos o beneficios para
que cumplan con dichas labores. Con esta decisión se asegura a la
vez, que los titulares del derecho realmente se lo merezcan, en razón a
que es lo mejor en el interés superior del niño, no una medida manipu-
lada estratégicamente en provecho del padre condenado que prefiere
cumplir la pena en su residencia. Compete a los jueces penales en cada
caso velar porque así sea”.
Por otra parte, en relación con el tema de los padres cabeza de fa-
milia, preguntándose si debía o no hacerse extensiva a estos la dispo-
sición consagrada en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, dentro del
tratamiento especial que se les daba a las madres cabeza de familia, en
Sentencia C-044 de 2004, la Corte señalo lo siguiente:
“Por otra parte, respecto del cargo por violación del interés su-
perior del niño, en el sentido de que el retiro de los padres cabeza de
familia sin alternativa económica, del servicio público en el desarro-
llo del Programa de Renovación de la Administración Pública, deja
sin amparo a los hijos menores que aquellos tengan a su cargo y, en
consecuencia, tales padres no tendrían la posibilidad de satisfacer los
derechos fundamentales de estos últimos, la Corte considera, por las
razones expresadas, que la única interpretación válida a la luz del or-
denamiento superior es la que garantiza dicha protección”.
Estos mismos criterios fueron expuestos por la Corte en la Sentencia
C-964 de 2003, en la cual estudió la constitucionalidad de las disposi-
ciones contenidas en los artículos 2° a 21 (parciales) de la Ley 82 de
1993, “por la cual se expiden normas para apoyar de manera especial
a la mujer cabeza de familia”.
Al respecto, la Corte expresó:
“Con base en las consideraciones anteriores y aplicando el princi-
pio de conservación del Derecho, procede declarar exequible en for-
ma condicionada la expresión impugnada, en el entendido de que no
podrán ser retirados tampoco del servicio en el desarrollo de dicho
programa los padres cabeza de familia sin alternativa económica que
tengan a su cargo económica o socialmente y en forma permanente
hijos menores de edad, o hijos impedidos, por ser estos asimilables a
aquellos, de conformidad con el contenido del artículo 2º de la Ley 82
de 1993 sobre las mujeres cabeza de familia”.
• Temporalidad en la aplicación del reten social a padres y ma-
dres cabeza de familia, en la reestructuración de entidades estata-
disposiciones para adelantar el programa de renovación de la adminis-
tración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presi-
1 Encuesta Nacional de Demografía y Salud, Salud Sexual y Reproductiva en
Colombia de Profamilia Bogotá, octubre de 2000. p. 13.
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dente de la República’, estableció en su artículo 12, lo que se denominó
‘una estabilidad laboral reforzada’, beneficio este, que pretendía am-
parar a ciertos trabajadores que dada su condición de debilidad mani-
fiesta, debían protegerse de manera especial en la reestructuración de
la entidad a la cual se encontraba vinculado. El artículo 12, expresa lo
siguiente”:
“Artículo 12. Protección especial. De conformidad con la reglamen-
tación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados
del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Admi-
nistración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa eco-
nómica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva,
y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y
tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez
en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de
la presente ley”.
“Pero tal prerrogativa, a juicio del ejecutivo, Planeación Nacional
y el Ministerio de Hacienda no debía ser contemplada de manera ili-
mitada, para lo cual se estableció una temporalidad, aplicable solo
al choque de corto plazo, proyectado a seis (6) meses. Es así, que tal
consideración se expuso ante el legislativo y se consagró la temporali-
dad para la aplicación de beneficios a estas personas, de la siguiente
forma”:
“Artículo 13. Aplicación en el tiempo. Las disposiciones de este
Capítulo se aplicarán a los servidores públicos retirados del servicio
a partir del 1° de septiembre del año 2002, dentro del Programa de
Renovación de la Administración Pública del orden nacional, y hasta
el vencimiento de las facultades extraordinarias que se confieren en la
presente ley”.(Tales facultades extraordinarias vencían el 27 de junio
de 2003).
Sin embargo con la expedición de la Ley 812 de 27 de junio de 2003,
se derogó tácitamente la temporalidad establecida en el artículo 13 de la
Ley 790 de 2002, y amplió el término de beneficios especiales al 31 de
enero de 2004, según lo dispuso en el artículo 8º, literal d), inciso final,
que expresa:
“Conforme con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional,
el reconocimiento económico previsto en el artículo 8° de la Ley 790 de
2002, se pagará durante un plazo no mayor de 12 meses; los programas
de mejoramiento de competencias laborales de que trata el artículo
12 de la ley, así como la protección especial establecida en el título
12 de la misma, aplicarán hasta el 31 de enero de 2004, salvo en lo
relacionado con los servidores próximos a pensionarse, cuya garantía
deberá respetarse hasta el reconocimiento de la pensión de jubilación
o de vejez”.
Lo anterior permitió ampliar la temporalidad de los beneficios es-
tablecidos en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, a 31 de enero de
2004.
Pese a lo anterior, existía un cuestionamiento a si las medidas adop-
tadas en el artículo 8° literal d), ultimo inciso de la Ley 812, significaba
un retroceso en la protección social brindada a padres y madres cabeza
de familia y a personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o au-
ditivas, comparada con la protección especial de mayor alcance que se
estableció con los individuos próximos a pensionarse, desconociéndose
los mandatos derivados del artículo 13, en un tratamiento igualitario
con otros tipos de individuos en circunstancias de debilidad manifiesta,
que debían ampararse. Al respecto la Corte Constitucional dilucidó el
problema de la siguiente manera:
“En efecto, la afectación del derecho a la igualdad de las madres y
padres cabeza de familia y los disminuidos físicos, mentales y psíquicos
es grave, como se entrará a demostrar”.
“Es un hecho notorio que hoy en día los discapacitados y los pa-
dres y madres cabeza de familia no son objeto de preferencia a la hora
de contratación laboral. Ciertamente, en procura de un eficientismo se
busca contratar a personas con capacidades físicas plenas que pueda
producir en mayor cantidad y calidad en el menor tiempo posible, ca-
racterística que no reúnen, en términos generales, los limitados físicos,
mentales, visuales o auditivos; además, se busca que la disposición
de tiempo mental y físico sea plena, e incluso mayor a la del tiempo
reglado de trabajo, cuando las necesidades de la empresa así lo im-
pliquen, rasgo que, en términos generales, madres y padres cabeza de
familia, que deben velar por la seria responsabilidad del manejo del
núcleo familiar, no tienen. Así las cosas, es casi nula la posibilidad de
que las personas con estas características que fueron desvinculadas en
el proceso de Reestructuración de la Administración consigan trabajo.
Esto, en primera medida, afecta sus ingresos monetarios. La disminu-
ción de ingresos es aún más grave para este tipo de personas por los
altos costos médicos que, en la mayoría de ocasiones, implica el ma-
nejo de la limitación, o las erogaciones que conlleva el manejo de una
familia –las cuales, para quienes son cabeza de esta institución, están
exclusivamente a su cargo–”.
“Además, así estas personas hayan recibido una indemnización en
el momento de su desvinculación, el dinero de esta no equivale al sala-
rio que, de manera indefinida, ellos seguirían recibiendo de continuar
vinculados laboralmente. Lo anteriormente señalado permite afirmar
que se deriva una consecuencia grave del trato diferenciado radicada
en la afectación del mínimo vital de los desvinculados en estado de
debilidad manifiesta”.
(…)
“A las consecuencias desventajosas en materia de seguridad social
y mínimo vital se añaden los perjuicios al libre desarrollo de la perso-
nalidad derivados del trato diferencial. En efecto, como se señaló en
la Sentencia C-023 de 1994, citada, el trabajo no tiene como única
recompensa la monetaria, sino la proyección social del individuo y la
búsqueda diaria de un móvil, parte integrante de un plan de vida. En
el caso de las personas con limitaciones, es verdaderamente relevante
la posibilidad de desarrollo social a través de una ocupación laboral,
puesto que, de otra manera, generalmente, son objeto de ciertas dis-
criminaciones o subestimaciones por parte de la comunidad que los
rodea. Ahora bien, el hecho de que sea más relevante para las personas
con limitaciones no implica que deje de ser altamente importante para
una persona con salud plena, como lo puede ser una madre o un padre
cabeza de familia”.
“A la grave afectación de los sujetos objeto de discriminación se
contrapone un beneficio medio en la eficiencia en el gasto público. En
efecto, la reestructuración de la administración implicó el despido de
un número de personas que, en términos generales, es considerable-
mente mayor al porcentaje de individuos que se vio beneficiado con
el denominado “retén social”. En esta medida, el fin buscado, a saber
la eficiencia en el manejo de los fondos públicos, comparativamente
hablando sólo obtendría un beneficio medio de mantenerse vigente el
límite. Este beneficio medio, y no grave, se confirmaría si se tiene en
cuenta que, en mayor o menor medida, la desvinculación de los funcio-
narios también representaba productividad para la entidad a la cual
estaban vinculados lo cual implica que para determinar el efectivo
aumento en la eficiencia de la Administración se debe realizar una
sumatoria entre la productividad que pierde con la desvinculación
y la erogación que deja de realizarse en virtud de la desvinculación
del funcionario. Al realizar esta se disminuiría el beneficio conseguido
para la eficiencia”.
“Aplicando la regla de la ponderación según la cual para que una
limitación sea exequible el grado del beneficio del fin buscado por el
legislador debe ser tanto mayor cuanto mayor sea la afectación del
principio constitucional en colisión, se tiene que el límite del 31 de
enero de 2004 establecido en el último inciso del artículo 8°, literal d),
de la Ley 812 de 2003 es inexequible”.
“Al juicio anteriormente adelantado, vale la pena agregar que la
norma que ahora se declara inexequible ya había sido inaplicada por
inconstitucional, a través de la excepción de inconstitucionalidad. La
Sentencia T-792 de 2004, Magistrado Ponente Jaime Araújo Rentería,
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