Gaceta del Congreso del 10-06-2020 - Número 318 (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 10 Junio 2020 |
| Número de Gaceta | 318 |
PONENCIAS
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CÁMARA
AÑO XXIX - Nº 318 Bogotá, D. C., miércoles, 10 de junio de 2020 EDICIÓN DE 17 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l c o n G r e s o
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Bogotá D.C,
Bogotá, D.C., junio de 2020
Honorable Representante
NORMA HURTADO SANCHEZ
Presidente Comisión Séptima Constitucional
Cámara de Representantes
E. S. D.
Asunto: Informe de Ponencia Para Primer Debate al Proyecto de Ley 329 de
2020 Cámara, “por medio de la cual se crea el registro especial de pérdidas
gestacionales (REPG) y se dictan otras disposiciones”
Respetada Señora Presidente:
De conformidad con lo dispuesto por la Ley 5ª de 1992 y dando cumplimiento a la
designación realizada por la Mesa Directiva de la Comisión Séptima de la Cámara de
Representantes, como ponentes de esta iniciativa legislativa, nos permitimos rendir Informe
de Ponencia para Primer Debate al al Proyecto de Ley 329 de 2020 Cámara, “por medio
de la cual se crea el registro especial de pérdidas gestacionales (REPG) y se dictan otras
disposiciones”, la presente ponencia se desarrollara de la siguiente manera:
I. Objeto del proyecto
II. Contenido de la iniciativa
III. Consideraciones
a. Justificación
IV. Pliego de Modificaciones.
V. Proposición.
PONENCIAS
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO
329 DE 2020 CÁMARA
por medio de la cual se crea el Registro Especial de Pérdidas Gestacionales (REPG) y se dictan
otras disposiciones.
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I. OBJETO DEL PROYECTO
Actualmente en el mundo, según cifras publicadas en el primer informe global de la Alianza
Sobre la Salud de la Madre, el recién nacido y el niño, y la Organización Mundial de la
Salud (OMS), en el mundo cada año mueren aproximadamente 2,6 millones de bebes
antes de nacer, cifras que resultan realmente alarmantes, sobre en todo en países como
Colombia donde el acceso económico, educativo, legal, familiar de las madres, así como
la oportunidad y eficiencia de los servicios de salud a traviesa por amplios problemas
estructurales.
La muerte de un bebé antes de nacer es una situación que causa una afectación emocional
devastadora en los padres, debido a que acaba con la ilusión de tener una nueva vida en
su familia. Según los expertos que elaboraron el informe de la Organización Mundial de la
Salud mencionado en el párrafo anterior, "No hay un golpe que afecte tanto a una familia y
que, a la vez, sea tan invisible en la sociedad que la pérdida de un bebé sobre todo en los
últimos meses de gestación”.
Por lo expuesto anteriormente este proyecto de ley tiene por objeto dignificar a través de
su inscripción en el Registro del Estado Civil a los bebés que fallecen antes de nacer,
permitiendo con ello que los progenitores puedan vivir de una forma mucho más humana
el duelo que naturalmente sigue a la trágica situación de la pérdida de una vida antes de
nacer.
Adicionalmente, con la creación de un nuevo Registro para la inscripción de bebes muertos
antes de nacer se establece un catálogo de carácter especial y de inscripción voluntaria,
que permitirá a los padres que sufran esta dolorosa situación individualizar a sus hijos y
recordarlos a través del tiempo con un nombre y sus correspondientes apellidos, sin que
esta inscripción modifique de ninguna manera materias sucesorias o patrimoniales, ni
cuestiones vinculadas al estado civil o vínculo de familia.
Así mismo la iniciativa busca fortalecer los registros y líneas bases administradas
actualmente por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas - DANE y el
Ministerio de Salud en materia de muertes fetales y perinatales, con la finalidad de que se
puedan implementar cada vez políticas más eficientes contra la problemática de las
muertes fetales, infantiles y maternas en Colombia.
II. CONTENIDO DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA
La presente iniciativa tiene por objeto crear el Registro Especial de Pérdidas Gestacionales
(REPG), administrado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de dignificar
e individualizar a quien fue concebido y muerto en gestación, facilitar el duelo de los padres
que afrontan su pérdida, y fortalecer las estadísticas de muertes gestacionales en Colombia
para la definición de políticas públicas basadas en evidencia.
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Es así como, a través del articulado, la definición de pérdida gestacional, se establecen los
mecanismos para la operación del REPG, finalidad, una modificación al artículo 237 del
Código Sustantivo del Trabajo y por último la vigencia.
III. CONSIDERACIONES
a) Justificación
Para la Registraduría Nacional del Estado Civil, de acuerdo a lo indicado en el Decreto Ley
1260 de 1970 y el artículo 90 del Código Civil, en el Registro Civil de Nacimiento “se inscribe
sólo a quien nazca vivo, entendiéndose que para poder registrar a una persona, esta debe
encontrarse separada completamente de su madre, por cuanto si no ha sobrevivido un
momento siquiera a la separación materna, se reputa no haber existido jamás y en este
caso no se puede registrar”.
Pues bien, es claro que para el derecho civil la existencia legal de las personas comienza
no solo con el nacimiento sino con haber nacido vivo, so pena de considerarse como no
haber existido jamás.
Sin embargo, y a pesar de lo indicado en el artículo 90 del Código Civil, el mismo texto
normativo en su artículo 91 otorga una especial protección a quien está por nacer indicando
que:
“La ley protege la vida del que está por nacer. El juez, en consecuencia, tomará, a petición
de cualquiera persona, o de oficio, las providencias que le parezcan convenientes para
proteger la existencia del no nacido, siempre que crea que de algún modo peligra”.
Adicionalmente, la Corte Constitucional ha considerado en muchas de sus sentencias que
quienes están por nacer tienen derechos, sobre todos en armonía con el derecho a la vida,
recordando que la misma ley permite el suspenso de los derechos de quien está por nacer.
Lo anterior, sumado a lo que se ha venido presentando en varios países en cuanto al
tratamiento de aquellas criaturas que no alcanzan a nacer con vida, nos debe llevar a
considerar la posibilidad de legislar en favor de esos seres que no alcanzaron a vivir pero
que, así sea en el vientre de su madre, existieron, otorgándole la posibilidad a esos padres
de concederle un nombre y llevarlo a un registro que, dicho sea de paso, servirá como
herramienta para la creación de políticas públicas para la disminución de la mortalidad
infantil y de madres durante el parto.
La realidad nos muestra que cuando se sufre una pérdida gestacional se presentan una
serie de consecuencias de tipo psicológico y físico que ameritan un tratamiento especial y
particular según el caso. Mujeres que pierden sus bebés en la etapa más avanzada del
embarazo y, peor aún, cuando por diversas circunstancias médicas son inducidas a parir
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a la criatura fallecida no pueden ser tratadas diferentes, para efectos de incapacidades, a
una que haya podido tener un parto exitoso: de todas maneras hubo un trabajo de parto,
físicamente se presentan unos cambios que tardarán no menos de seis semanas en volver
a su estado normal, la incapacidad para laborar se muestra evidente, razones suficientes
para entrar a reformar la normatividad laboral en dicho sentido incluyendo a esas madres
que pierden a sus bebés en gestación o durante el parto.
Historia del registro civil en Colombia
Se podría decir que el primer acto jurídico de las personas es la inscripción en el registro
civil de nacimiento, con dicho acto las personas comienzan a ejercer su derecho a un
nombre y a la nacionalidad, evento necesario para iniciar a disfrutar de los derechos
fundamentales. No obstante, la importancia de ese registro civil, solo hasta mediados del
siglo XIX se estableció por primera vez en Colombia el registro de nacimientos,
matrimonios, legitimación y reconocimientos de hijos naturales y adopciones, otorgando tal
competencia, según lo estipulado en la ley 2159 del año 1852, a los notarios.
La firma del concordato celebrado a finales del siglo XIX con la Santa Sede, además de lo
indicado en el Código Civil, llevó a que en todo el territorio nacional se pudiera probar el
estado civil mediante documentos eminentemente eclesiásticos como las partidas de
bautismo, defunción o matrimonio que expedían los mismos sacerdotes de la iglesia
católica, competencia que pasó a ser exclusiva del Estado según se estableció en la ley 92
La modificación establecida en la mencionada norma no eliminó del todo la valides de los
documentos eclesiásticos, solo que los mismos pasaron a ser prueba supletoria a las actas
de registro expedidas por los funcionarios competentes.
El Congreso de la República, en uso de sus funciones, expidió la ley 8 del 04 de noviembre
de 1969 decidiendo, entre otros asuntos, facultar al Presidente de la época para que
expidiera “El Estatuto del Registro del Estado Civil de las personas, con señalamiento de
los hechos y actos sometidos a inscripción, los funcionarios encargados de este registro,
la manera cómo deben llevarlo, los efectos de la anotación, el procedimiento para
correcciones de las partidas, el arancel y el mérito probatorio de las actas, copias y
certificados”.
En cumplimiento de las facultades otorgadas por la ley, el gobierno expidió el Decreto Ley
1260 de 1970, mediante el cual se reformó la ley 92 de 1938 asignando a la
Superintendencia de Notariado y Registro la responsabilidad de ser la oficina central de
registro, a donde debía ser enviada una copia de toda inscripción hecha en el registro,
responsabilidad que no duró mucho tiempo en cabeza de dicha Superintendencia, por
cuanto en el año 1985 la ley 96 estableció que de manera gradual la función de llevar el
registro civil pasaría a la Registraduría Nacional.
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I. OBJETO DEL PROYECTO
Actualmente en el mundo, según cifras publicadas en el primer informe global de la Alianza
Sobre la Salud de la Madre, el recién nacido y el niño, y la Organización Mundial de la
Salud (OMS), en el mundo cada año mueren aproximadamente 2,6 millones de bebes
antes de nacer, cifras que resultan realmente alarmantes, sobre en todo en países como
Colombia donde el acceso económico, educativo, legal, familiar de las madres, así como
la oportunidad y eficiencia de los servicios de salud a traviesa por amplios problemas
estructurales.
La muerte de un bebé antes de nacer es una situación que causa una afectación emocional
devastadora en los padres, debido a que acaba con la ilusión de tener una nueva vida en
su familia. Según los expertos que elaboraron el informe de la Organización Mundial de la
Salud mencionado en el párrafo anterior, "No hay un golpe que afecte tanto a una familia y
que, a la vez, sea tan invisible en la sociedad que la pérdida de un bebé sobre todo en los
últimos meses de gestación”.
Por lo expuesto anteriormente este proyecto de ley tiene por objeto dignificar a través de
su inscripción en el Registro del Estado Civil a los bebés que fallecen antes de nacer,
permitiendo con ello que los progenitores puedan vivir de una forma mucho más humana
el duelo que naturalmente sigue a la trágica situación de la pérdida de una vida antes de
nacer.
Adicionalmente, con la creación de un nuevo Registro para la inscripción de bebes muertos
antes de nacer se establece un catálogo de carácter especial y de inscripción voluntaria,
que permitirá a los padres que sufran esta dolorosa situación individualizar a sus hijos y
recordarlos a través del tiempo con un nombre y sus correspondientes apellidos, sin que
esta inscripción modifique de ninguna manera materias sucesorias o patrimoniales, ni
cuestiones vinculadas al estado civil o vínculo de familia.
Así mismo la iniciativa busca fortalecer los registros y líneas bases administradas
actualmente por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas - DANE y el
Ministerio de Salud en materia de muertes fetales y perinatales, con la finalidad de que se
puedan implementar cada vez políticas más eficientes contra la problemática de las
muertes fetales, infantiles y maternas en Colombia.
II. CONTENIDO DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA
La presente iniciativa tiene por objeto crear el Registro Especial de Pérdidas Gestacionales
(REPG), administrado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de dignificar
e individualizar a quien fue concebido y muerto en gestación, facilitar el duelo de los padres
que afrontan su pérdida, y fortalecer las estadísticas de muertes gestacionales en Colombia
para la definición de políticas públicas basadas en evidencia.
Página 2 Miércoles, 10 de junio de 2020 Gaceta del conGreso 318
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relación al Registrador Nacional, lo que sigue:
“Ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de las
elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar
contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.” (Subrayado fuera
de texto).
Iván Duque Escobar, ejerciendo las funciones de Registrador Nacional y, con fundamento
en la sentencia C-896 de 1999, expidió la Resolución No. 5296 del 15 de noviembre de
2000, en la cual resolvió autorizar nuevamente a todos los notarios del país para que
continuaran prestando en forma compartida con los registradores del estado civil, el
servicio de registro civil.
Al ser el nacimiento el primer registro civil se puede concluir que no se tienen en cuenta en
el mismo aquellos embarazos fallidos, situación que no se pretende modificar. Así mismo,
tampoco se están creando derechos civiles ni de sucesión, simplemente se pretende llevar
un registro voluntario que permita dignificar e individualizar a aquellas criaturas que no
alcanzaron a nacer.
Situación a nivel mundial.
El informe global de la Alianza Para la Salud de la Madre, el Recién Nacido y el Niño y la
Organización Mundial de la Salud (OMS), revela una aguda problemática a nivel global, la
cual afecta principalmente a los países con menores ingresos, con indicadores de
desarrollo bajos y con indicadores elevados de pobreza extrema. El informe arroja entre
sus resultados más significativos que todos los días nacen muertos unos 7.200 bebés en
el mundo, lo que representaría al año aproximadamente 2,6 millones de bebés nacidos
muertos o muertos antes de nacer.
En un artículo publicado por la revista médica británica The Lancet, múltiples
investigadores expresan que son diversas las patologías que inciden en el deceso de
bebes al nacer o antes de nacer, entre las cuales las de mayor incidencia están
representadas en infecciones maternales, factores vinculados a los hábitos de vida y
alimentación, enfermedades no infecciosas y la edad de las madres, cada una con
porcentajes de afectación diferente.
La pérdida de un bebe en etapa de gestación está ampliamente relacionada con las
condiciones socioeconómicas en las que viva la madre y su entorno familiar, en los países
de Europa y en Australia los niveles de mortalidad de bebes en gestación o con días de
nacidos son mucho más bajos que los presentados en países africanos, lo que representa
una relación directamente proporcional entre la probabilidad de ocurrencia de muerte fetal
y las condiciones socioeconómicas del país en donde habite la progenitora, por lo que una
mejor educación, reducción de la pobreza, así como un mayor acceso a los servicios
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médicos y un seguimiento adecuado durante el embarazo, son factores que podrían
contrarrestar directamente la problemática de la mortalidad fetal y neonatal.
A nivel global el país con la menor tasa de muertes de neonatos es Islandia, con una cifra
de 1,3 muertes por cada 1000 nacimientos, seguido de Dinamarca con una cifra de 1,7
muertes de cada 1000 nacimientos, datos totalmente contrarios a los presentados en
países como Pakistán el cual presenta una cifra de 43,1 muertes por cada 1000
nacimientos.
Situación en Latinoamérica.
En América Latina las cifras del fallecimiento de bebes antes de nacer es variada
dependiendo de las condiciones socioeconómicas y de salud pública que se encuentren
en el país, cifras presentadas por el portal de noticias BBC News Mundo, en un artículo
donde se desarrolla un análisis del informe de la alianza para la Salud de la Madre, el
Recién Nacido y el Niño y la Organización Mundial de la Salud (OMS) reflejan que países
como México, Costa Rica y Argentina tienen un índice que oscila entre 4,5 y 5,5 partos
muertos por cada 1.000 nacimientos, mientras que países como Paraguay, Honduras y
Bolivia tienen cifras que oscilan entre 16,8 y 19,4 muertes antes de nacer por cada 1.000
nacimientos.
Según los expertos, las cifras presentadas en países como México se deben al
fortalecimiento y potencialización de las medidas para reducir la pobreza en las zonas
rurales, hecho que ha mejorado las condiciones en las que las madres llevan a cabo su
proceso de gestación de parto de sus hijos.
Situación en Colombia.
La situación del fallecimiento de bebes antes de nacer o durante el parto en Colombia no
es un hecho aislado, es un problema que afecta principalmente a las familias de zonas
rurales y de más bajos recursos, según cifras presentadas por el Instituto Nacional de Salud
en el boletín epidemiológico en marzo del año 2019, se reportó que la mortalidad perinatal
y neonatal tardía en el 2018 fue de 15,0 muertes por 1.000 nacidos vivos, cifras que
representan una disminución con respecto a los registrados para el año inmediatamente
anterior, en donde los reportes arrojaron una cifra de 16,1 muertes por 1.000 nacidos vivos.
Las entidades territoriales en donde se presentaron los descensos más significativos
fueron: Antioquia, Bogotá, Bolívar, Buenaventura, Caldas, Cartagena, Cauca, Cesar,
Choco, Cundinamarca, Huila, Meta, Nariño, Norte de Santander, Quindío, San Andrés,
Santa Marta, Santander, Sucre y Valle, mientras que las que reflejaron mayor
preocupación, debido a que superaron el índice nacional fueron: Vichada con 62,8,
Atlántico con 37,5, Choco con 33,7, Amazonas con 28,6 y San Andrés con 27,4 muertes
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por 1.000 nacidos vivos. Lo anterior permite reafirmar la incidencia de necesidades básicas
insatisfechas y los índices de pobreza en la ocurrencia de las muertes fetales.
Hoy en día en Colombia es alta la cifra de muerte de bebes antes de nacer, situación que
afecta emocional y psicológicamente a los padres y familiares, perder un bebé se puede
convertir en una de las situaciones más duras para una pareja, sin dejar de mencionar que
actualmente en el país esta situación no recibe el trato más digno y justo. Los cuerpos son
tratados como simples restos biológicos, olvidando la dignidad inherente por ser una vida,
además de olvidar el sufrimiento que los padres están enfrentando por la pérdida de su
hijo.
Actualmente, los cuerpos de los niños en gestación que mueren antes de su nacimiento,
dependiendo del tiempo de gestación son entregados a sus padres para su posterior
entierro, pero no son inscritos en el registro de fallecimientos del Registro Civil, hecho que
no representa una ayuda para los padres en su proceso por superar la pérdida.
Mortalidad perinatal y neonatal tardía por entidad territorial de residencia, Colombia,
2017-2018 y PE 02 de 2019
Fuente. Boletín Epidemiológico/ Instituto Nacional de Salud
DEFUNCIONES FETALES POR TIEMPO DE GESTACIÓN, SEGÚN DEPARTAMENTO DE
RESIDENCIA Y GRUPOS DE EDAD DE LA MADRE-AÑ0 2018
Total
Tiempo de gestación en semanas completas
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a su estado normal, la incapacidad para laborar se muestra evidente, razones suficientes
para entrar a reformar la normatividad laboral en dicho sentido incluyendo a esas madres
que pierden a sus bebés en gestación o durante el parto.
Historia del registro civil en Colombia
Se podría decir que el primer acto jurídico de las personas es la inscripción en el registro
civil de nacimiento, con dicho acto las personas comienzan a ejercer su derecho a un
nombre y a la nacionalidad, evento nec
esario para iniciar a disfrutar de los derechos
fundamentales. No obstante, la importancia de ese registro civil, solo hasta mediados del
siglo XIX se estableció por primera vez en Colombia el registro de nacimientos,
matrimonios, legitimación y reconocimientos de hijos naturales y adopciones, otorgando tal
competencia, según lo estipulado en la ley 2159 del año 1852, a los notarios.
La firma del concordato celebrado a finales del siglo XIX con la Santa Sede, además de lo
indicado en el Código Civil, llevó a que en todo el territorio nacional se pudiera probar el
estado civil mediante documentos eminentemente eclesiásticos como las partidas de
bautismo, defunción o matrimonio que expedían los mismos sacerdotes de la iglesia
católica, competencia que pasó a ser exclusiva del Estado según se estableció en la ley 92
La modificación establecida en la mencionada norma no eliminó del todo la valides de los
documentos eclesiásticos, solo que los mismos pasaron a ser prueba supletoria a las actas
de registro expedidas por los funcionarios competentes.
El Congreso de la República, en uso de sus funciones, expidió la ley 8 del 04 de noviembre
de 1969 decidiendo, entre otros asuntos, facultar al Presidente de la época para que
expidiera “El Estatuto del Registro del Estado Civil de las personas, con señalamiento de
los hechos y actos sometidos a inscripción, los funcionarios encargados de este registro,
la manera cómo deben llevarlo, los efectos de la anotación, el procedimiento para
correcciones de las partidas
, el arancel y el mérito probatorio de las actas, copias y
certificados”.
En cumplimiento de las facultades otorgadas por la ley, el gobierno expidió el Decreto Ley
1260 de 1970, mediante el cual se reformó la ley 92 de 1938 asignando a la
Superintendencia de Notariado y Registro la responsabilidad de ser la oficina central de
registro, a donde debía ser enviada una copia de toda inscripción hecha en el registro,
responsabilidad que no duró mucho tiempo en cabeza de dicha Superintendencia, por
cuanto en el año 1985 la ley 96 estableció que de manera gradual la función de llevar el
registro civil pasaría a la Registraduría Nacional.
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