Gaceta del Congreso del 12-06-2013 - Número 407IPSDPL (Contenido completo) - 12 de Junio de 2013 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 766714289
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Gaceta del Congreso del 12-06-2013 - Número 407IPSDPL (Contenido completo)

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Fecha de publicación12 Junio 2013
Número de Gaceta407
GACETA DEL CONGRESO 407 Miércoles, 12 de junio de 2013 Página 1
P O N E N C I A S
(Artículo 36, Ley 5ª de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXII - Nº 407 Bogotá, D. C., miércoles, 12 de junio de 2013 EDICIÓN DE 48 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN
PLENARIA DEL SENADO DE LA REPÚBLICA
AL PROYECTO DE LEY NÚMEROS 304 DE
2013 CÁMARA Y 252 DE 2013 SENADO
SRUODFXDOVHHIHFW~DQXQDVPRGL¿FDFLRQHV
al Presupuesto General de la Nación
SDUDODYLJHQFLD¿VFDOGH
Doctores
JOSÉ FRANCISCO HERRERA ACOSTA
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Senado de la República
CAMILO ARMANDO SÁNCHEZ ORTEGA
Presidente Comisión Tercera
Honorable Senado de la República
Honorables Presidentes:
Atendiendo la honrosa designación que se nos ha
hecho, y en cumplimiento del mandato constitucio-
nal y de lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del
Presupuesto (EOP) y por la Ley 5ª de 1992, nos per-
mitimos rendir ponencia para segundo debate en la
honorable Cámara de Representantes del Proyecto
de ley números 304 de 2013 Cámara y 252 de 2013
Senado, SRUODFXDOVHHIHFW~DQXQDVPRGL¿FDFLRQHV
al Presupuesto General de la Nación (PGN) para la
YLJHQFLD¿VFDOGH
El pasado 8 de mayo, el Gobierno Nacional, por
intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Públi-
co, doctor Mauricio Cárdenas, puso a consideración
del Congreso de la República el proyecto de ley me-
GLDQWHODFXDO VHSURSRQHQXQDV PRGL¿FDFLRQHVTXH
incrementan el Presupuesto General de la Nación
(PGN) de 2013 en cerca de $3,5 billones. Sin em-
bargo, como lo ha explicado el Ministro Cárdenas,
por las características con que se han diseñado las
operaciones presupuestales, el efecto sobre el balan-
FH¿VFDOHVWLPDGRHQODUHYLVLyQ GHO3ODQ)LQDQFLHUR
incorporado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de
2012 (MFMP 2012) será nulo, razón por la cual, para
VHPDQWLHQHODPHWDGHGp¿FLWGHO*RELHUQR1D-
cional Central (GNC) del -2,4% del PIB, prevista en
dicho documento.
Así mismo, con fecha 9 de mayo de 2013, el Go-
bierno Nacional en aplicación del artículo 163 de
la Constitución Política y de los artículos 169 nu-
meral 2 y 191 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del
Reglamento del Congreso, solicitó a esta Corpora-
ción trámite de urgencia y deliberación conjunta de
las correspondientes Comisiones Terceras y Cuartas
Constitucionales Permanentes a efectos de dar pri-
mer debate al proyecto.
Las Comisiones Económicas abocaron el estudio
detallado del proyecto de ley. Como resultado del
análisis se formularon algunos reparos por parte de
los ponentes y de las Comisiones, las cuales fueron
acogidas por el Gobierno Nacional. En Sesión Con-
junta de las Comisiones Económicas Constituciona-
les el proyecto en mención, incluyendo algunas mo-
GL¿FDFLRQHVSURSXHVWDVVH DSUREyHQSULPHU GHEDWH
el pasado 30 de mayo. A continuación se informa
a los honorables congresistas sobre los objetivos y
características principales del proyecto de ley, como
fue aprobado en comisiones.
Objetivos del proyecto de ley
El proyecto de ley presentado a la consideración
del Legislativo por el Gobierno Nacional y aproba-
GR FRQ DOJXQDV PRGL¿FDFLRQHV HQ SULPHU GHEDWH
persigue varios objetivos, entre los cuales se desta-
can los siguientes:
1. Adecuar la estructura del Presupuesto General
de la Nación a algunas novedades surgidas de la re-
ciente Reforma Tributaria, Ley 1607 del 26 de di-
ciembre de 2012.
2. Cumplir los acuerdos establecidos a comienzos
del mes de marzo con los productores cafeteros para
DSR\DU¿QDQFLHUDPHQWHODFD¿FXOWXUDQDFLRQDO
3. Financiar la ejecución de proyectos en el marco
del Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo
(PIPE), que el Gobierno Nacional ha puesto en mar-
cha recientemente.
Página 2 Miércoles, 12 de junio de 2013 GACETA DEL CONGRESO 407
4. Incluir algunas operaciones que se consideran
necesarias para la correcta ejecución del presupuesto
de algunas entidades, y
)RUWDOHFHU OD¿QDQFLDFLyQ GH ODVYtDV WHUFLDULDV
del país para mejorar la transitabilidad en las regiones,
que permita el transporte de productos y personas.
A continuación se presentan algunas de las carac-
WHUtVWLFDVPiVLPSRUWDQWHVGHODSURSXHVWDGHPRGL¿-
cación al PGN de 2013:
1. Adecuar la estructura del presupuesto a la
Reforma Tributaria, Ley 1607 de 2012. Durante
la primera parte de esta legislatura los congresistas
abordamos la propuesta de reforma tributaria estruc-
tural presentada por el Gobierno Nacional, la cual,
después de un amplio debate, se aprobó mediante la
Ley 1607 de 2012. Esta norma dispuso, entre otras
medidas, la creación de la Contribución sobre la
Renta para la Equidad (CREE)1, tributo constituido
por el aporte con el que contribuirán las sociedades
y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes de-
clarantes del impuesto sobre la renta y complemen-
tarios. En lo fundamental, su pago sustituirá parcial-
PHQWHODV UHQWDV SDUD¿VFDOHV TXH VH HOLPLQDQ SDUD
los empleadores que pagan salarios inferiores a 10
VPOY\ FRQ ODV FXDOHV VH ¿QDQFLDED DQWHULRUPHQWH
parte sustancial de la operación del Instituto Colom-
biano de Bienestar Familiar (ICBF) y del Servicio
Nacional de Aprendizaje (SENA). Así mismo, a par-
tir de la implementación del sistema de retenciones
en la fuente para el recaudo del CREE se exoneran
a los mismos empleadores el pago del 8,5% corres-
pondiente al aporte patronal de salud sobre los em-
pleados que devenguen hasta 10 smlv, recursos que
antes ingresaban directamente al Sistema de Seguri-
dad Social en Salud y que al ser parte de este tributo
lo harán ahora a través del PGN2.
Este impuesto se viene aplicando desde comienzos
del mes de mayo, esto es, desde que entró en vigencia
el correspondiente sistema de retenciones en la fuente.
De acuerdo con la norma, la tarifa del CREE será del
8% y, de manera transitoria, del 9% durante los años
2013, 2014 y 2015. Inicialmente su recaudo se orien-
WDUiSULRULWDULDPHQWHDOD¿QDQFLDFLyQGHORVSURJUDPDV
de inversión social, en especial para la población usua-
ria más necesitada, a cargo del SENA y del ICBF3.
1 El recaudo y administración del CREE será una función
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN). También estará a cargo de la DIAN el recaudo
y administración del impuesto nacional al consumo y del
impuesto nacional a la gasolina y al ACPM, creados por
la misma Ley 1607 de 2012 (artículos 71 y 167, respec-
WLYDPHQWH'H DFXHUGRFRQ ODJDUDQWtDGH ¿QDQFLDFLyQ
GHORVVHFWRUHVEHQH¿FLDULRVGHORVUHFXUVRVGHOLPSXHVWR
CREE, en la ley en mención se ordena la creación de un
Fondo Especial sin personería jurídica con los recaudos
del nuevo impuesto.
2 La Ley 1607 de 2012 dispuso que a partir del 1° de enero
de 2014 (artículo 24) una porción del CREE se destinará
HQODIRUPD TXHGHWHUPLQDOD OH\D ¿QDQFLDUHO6LVWHPD
de Seguridad Social en Salud (artículo 20). Los recur-
VRVTXHOR¿QDQFLHQ VHSUHVXSXHVWDUiQHQODVHFFLyQGHO
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que los trans-
ferirá mensualmente al Fosyga; con esta operación se
entiende ejecutada la apropiación (artículo 24).
3 De la tarifa del 8% del impuesto CREE, 3,6% se destinan
DO,&%) \DO6(1$ \HOUHVWR ¿QDQFLDUi
el sector salud. El punto adicional temporal se distribu-
ye entre Régimen Subsidiado de Salud, Instituciones de
Educación Superior y Sector Agropecuario.
En uso de las facultades otorgadas por los pará-
grafos segundo del artículo 28; segundo del artículo
71, y cuarto del artículo 167 de la Ley 1607 de 2012,
el Gobierno Nacional, mediante los Decretos núme-
ro 565 del 21 de marzo de 2013, el Decreto número
850 del 25 de abril de 2013, y el Decreto número
939 de 2013, incorporó en el PGN el impuesto na-
cional al consumo, impuesto nacional a la gasolina
y al ACPM e impuesto sobre la renta para la equi-
dad – CREE, en la parte que se destina al ICBF y al
SENA. En estos mismos decretos se sustituyeron los
ingresos tributarios con que se compensaron aque-
llos en la reforma tributaria, toda vez que el impuesto
al consumo sustituye el impuesto a cargo de algunos
contribuyentes por IVA; el de la gasolina y ACPM,
al impuesto global a los mismos productos, el cual
desaparece, y parcialmente al IVA que reconocían en
esta cadena de productos.
Comoquiera que el componente para salud y el
punto adicional transitorio del impuesto CREE4
constituyen ingresos nuevos creados por la Ley 1607
de 2012, que se canalizarán hacia gastos no contem-
plados en el presupuesto vigente, para su correcta
ejecución y cumplimiento de la ley, tanto desde el
punto de vista de las rentas como de las erogaciones,
se precisa efectuar las operaciones presupuestales
que permitan incluir tales recursos en el presupuesto
vigente de rentas y recursos de capital y canalizar-
los, simultáneamente, hacia el gasto en instituciones
de educación superior, salud, y sector agropecuario,
LGHQWL¿FDQGRHQFDGDFDVRVXIXHQWHGH¿QDQFLDFLyQ
Estas operaciones son las que se proponen en este
proyecto de ley5. De esta forma se efectúan los ajus-
tes presupuestales requeridos en el presupuesto de
UHQWDV\DSURSLDFLRQHVSDUDODYLJHQFLD¿VFDOGH
y se incorporan para su ejecución las rentas y gastos
que ordena la Ley 1607 de 2012, con lo cual se da
cumplimiento al principio de legalidad de que trata
la Constitución Política.
2. Cumplir los acuerdos establecidos con los
productores cafeteros. La difícil coyuntura por la
TXHKDDWUDYHVDGROD FD¿FXOWXUDFRORPELDQDSULQFL-
palmente por las condiciones climáticas que reduje-
URQODÀRUDFLyQGHOJUDQRODFDtGDGHOSUHFLRLQWHUQD-
cional del café, el alza en los costos de producción y
la revaluación del peso, provocó la movilización de
los productores de café durante los pasados meses de
4 La Ley 1607 de 2012 señala: $UWtFXOR  3DUiJUDIR
WUDQVLWRULR 3DUDORV SHULRGRV JUDYDEOHV   \
HOSXQWRDGLFLRQDO GHTXHWUDWDHOSDUiJUDIRWUDQ-
VLWRULRGHO DUWtFXORVH GLVWULEXLUiDVt FXDUHQWDSRU
FLHQWRSDUD ¿QDQFLDUODVLQVWLWXFLRQHVGH HGXFD-
FLyQVXSHULRUS~EOLFDVWUHLQWDSRUFLHQWRSDUDOD
QLYHODFLyQGHOD83&GHO5pJLPHQ6XEVLGLDGRHQ6DOXG
\WUHLQWD SRU FLHQWR  SDUD OD LQYHUVLyQ VRFLDO HQ
HOVHFWRU DJURSHFXDULR /RV UHFXUVRV GH TXH WUDWD HVWH
SDUiJUDIRVHUiQSUHVXSXHVWDGRVHQODVHFFLyQGHO0LQLV-
WHULRGH+DFLHQGD\&UpGLWR3~EOLFR\WUDQVIHULGRVDODV
HQWLGDGHVHMHFXWRUDV«.
5 Las operaciones presupuestales de que trata este proyec-
WRGHOH\GHPRGL¿FDFLyQDO3*1VHUH¿HUHQDORVUHFXU-
sos que se captarán, a partir de mayo de 2013, mediante
el mecanismo de retención en la fuente que desde dicho
mes ha implementado el Gobierno nacional en cumpli-
miento de la reciente reforma tributaria. Por las razones
explicadas arriba, se exceptúan los 2,2 puntos del ICBF
y los 1,4 puntos del SENA, los cuales ya se incorporaron
al PGN de 2013, con base en las facultades dadas por la
ley en mención.
GACETA DEL CONGRESO 407 Miércoles, 12 de junio de 2013 Página 3
febrero y marzo. Mediante el mecanismo de mesas
de diálogo establecidas para el efecto, el 7 de marzo,
en la ciudad de Pereira, se llegó a una solución con-
FHUWDGDHQWUHORVFD¿FXOWRUHV\HO*RELHUQR1DFLRQDO
El acuerdo contempla el compromiso de crear un
programa de Protección al Ingreso Cafetero (PIC),
TXHRWRUJDUiXQDSR\RDORVFD¿FXOWRUHVGH
por carga de café, si el precio base de compra pu-
blicado por la Federación Nacional de Cafeteros es
inferior a $700.000 por carga de café pergamino seco
de 125 kg. Así mismo, se acordó una garantía adicio-
nal, la seguridad de que si el precio cae por debajo
de $480.000 por carga, el PIC pagará $165.000 por
carga. Para que estos acuerdos queden con el debi-
do respaldo presupuestal, el Gobierno Nacional se
comprometió en tramitar ante el Congreso de la Re-
pública una ley de traslados presupuestales, que es la
misma que ahora estamos considerando.
La negociación relacionada con el programa de
PIC, tiene un costo cercano a los $800 mil millones
(mm), solo por el año de 2013, y los pagos corres-
pondientes se efectuarán a través de la Federación
Nacional de Cafeteros. Para atender el costo de este
acuerdo, así como otras apropiaciones del PGN, se
recurrirá a contracréditos del presupuesto del servi-
cio de la deuda interna, aprovechando que la gestión
de esta, se ha traducido en menores exigibilidades, lo
FXDOSHUPLWLUi¿QDQFLDUHVWDRSHUDFLyQ
3. Financiar la ejecución de proyectos del Plan
de Impulso a la Productividad y el Empleo (PIPE).
Como tuvo ocasión de explicarlo el Ministro Cárde-
nas ante las Comisiones Económicas, ante el estado
de incertidumbre en que se encuentra la economía
internacional, el Gobierno Nacional ha considerado
conveniente desarrollar una política presupuestal
más activa que apoye el crecimiento de la economía
y la generación de empleo, especialmente en aque-
llos sectores que, como el industrial y el agropecua-
rio, han perdido dinamismo en meses recientes.
Registros del DANE indican que en los últimos
trimestres la economía colombiana ha perdido parte
del dinamismo que mostró hasta el primer semestre
de 2012. La demanda por nuestras exportaciones de
bienes y servicios crece con lentitud, afectando sec-
tores importantes de la producción industrial y agrí-
cola; la generación de empleo, y las condiciones de
vida de los trabajadores colombianos. Parte de esta
VLWXDFLyQHVXQUHÀHMRGHODVGL¿FXOWDGHVSRUODV TXH
atraviesan economías desarrolladas, Estados Unidos
de América y economías europeas, de la reducción
en el ritmo de crecimiento de economías emergentes
importantes como India y China y de los problemas
que afectan las relaciones comerciales con socios
importantes de la región, como es el caso de Vene-
zuela. El efecto que puedan tener sobre nuestra eco-
nomía, son elementos de preocupación que aconse-
jan la adopción de medidas preventivas más activas.
Con este propósito, el Gobierno Nacional ha em-
pezado a implementar medidas, que en su conjunto
ha denominado Plan de Impulso a la Productividad y
el Empleo (PIPE). Este plan combina medidas trans-
versales y sectoriales: en algunos casos de carácter
administrativo y en otros, regulatorio. Así mismo,
ha decidido utilizar de manera más activa la política
¿VFDO SRU ORV HIHFWRV PXOWLSOLFDGRUHV TXH HVWD WLH-
ne, en especial a través del gasto público, buscando
HOPi[LPR HIHFWRVLQDIHFWDU ODVRVWHQLELOLGDG¿VFDO
con la que se encuentra comprometido. El PIPE se
ejecutará durante el periodo comprendido entre 2013
\\GHEHUiUHÀHMDUVHHQPHMRUHVLQGLFDGRUHVGH
crecimiento, empleo y seguridad ciudadana. Con-
templa un conjunto de medidas transversales a la
economía6 DVt FRPR DOJXQDV PHGLGDV HVSHFt¿FDV
dirigidas a apoyar aquellos sectores con mayor po-
tencial en materia de productividad y generación de
empleo. Entre estos se destacan principalmente los
sectores de infraestructura, vivienda, comercio e in-
dustria, agricultura, y defensa y seguridad7. Medidas
que en buena parte tendrán un efecto favorable sobre
las economías regionales y locales y sobre la calidad
de vida de su población.
De acuerdo con lo expuesto por el Ministro de
Hacienda, con este proyecto de ley se busca mejorar
la calidad del gasto y potenciar su impacto sobre los
indicadores económicos y sociales, de forma que los
UHFXUVRVS~EOLFRV VHXWLOLFHQ PiVH¿FLHQWHPHQWH HQ
la satisfacción de las necesidades más apremiantes
de nuestros compatriotas y favorezcan el crecimien-
to económico, la generación de empleo y la reduc-
ción de las desigualdades sociales. Aquellas medidas
que se espera que tengan efecto presupuestal en esta
vigencia de 2013, se incluyen en este proyecto de
ley. Otras, cuya ejecución está prevista para 2014 y
2015, se pondrán a consideración de esta corpora-
ción cuando se presenten los respectivos proyectos
de ley de PGN.
4. &RPSOHWDU OD ¿QDQFLDFLyQ GHO SUHVXSXHV-
to de algunas entidades. El Gobierno Nacional ha
H[SUHVDGRTXH SUHFLVDLQWURGXFLU PRGL¿FDFLRQHVHQ
el presupuesto de algunas entidades, que permita su
ejecución sin contratiempos o completar el proceso
de reestructuración que adelantan en la actualidad
con base en la facultad dada por el artículo 255 de la
Ley 1450 de 2011 y que han surtido todos los trámi-
WHVSDUD VX DSUREDFLyQ$GHPiV DOJXQDVPRGL¿FD-
ciones se efectúan para atender la recomendación de
la Contraloría General de la República que, en cum-
plimiento de su función de advertencia, advirtió a
las entidades que hacen parte del PGN para que die-
sen cumplimiento a la Sentencia C-614 de la Corte
Constitucional sobre la obligatoriedad de formalizar
las plantas de personal y evitar que en el presupuesto
de inversión se incluyan gastos de personal que me-
todológicamente no deben hacer parte de este sino
del de funcionamiento. Se puede decir, en general,
que estas operaciones se proponen para completar la
¿QDQFLDFLyQ GH DOJXQRV SURJUDPDV \ DFWLYLGDGHV D
cargo de las entidades y garantizar el cumplimiento
de sus funciones durante la presente vigencia.
5. )RUWDOHFHUOD¿QDQFLDFLyQGH ODVYtDVWHUFLD-
ULDVGHOSDtV. Los ponentes creemos que la propues-
ta gubernamental recoge muchas de las inquietudes
del Legislativo, puesto que se encuentra en la misma
línea de acción en la que ha insistido el Congreso
de la República de unos meses para acá, cuando ha
solicitado reiteradamente a las autoridades económi-
FDVXQDJHVWLyQ¿VFDOPiVSURDFWLYDTXHHVWLPXOHHO
6 (VWDV VH UH¿HUHQ HVSHFLDOPHQWH D PHGLGDV FDPELDULDV
tributarias, arancelarias, de competitividad, y de defensa
de la producción nacional de los efectos generados por el
contrabando (Plan Anticontrabando).
7 De acuerdo con estimaciones del DNP, se espera que el
PIPE genere entre 300.000 y 350.000 nuevos empleos
durante su periodo de ejecución, 2013-2015.

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