Gaceta del Congreso del 18-05-2006 - Número 128PPDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 18 Mayo 2006 |
| Número de Gaceta | 128 |
GACETA DEL CONGRESO 128 Jueves 18 de mayo de 2006 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CAMARA
AÑO XV - Nº 128 Bogotá, D. C., jueves 18 de mayo de 2006 EDICION DE 36 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
PONENCIAS
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE
AL PROYECTO DE LEY NUMERO 215 DE 2005 SENADO,
85 DE 2005 CAMARA
por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia.
Honorable Senador
CIRO RAMIREZ PINZON
Presidente Comisión Primera del Senado
En cumplimiento del honroso encargo por usted encomendado
procedemos a rendir informe de ponencia para primer debate del
Proyecto de ley número 215 de 2005 Senado, 85 de 2005 Cámara, por
la cual se expide el Código de la Infancia y Adolescencia.
La iniciativa, que busca la expedición de una normatividad integral y
sistemática frente a los distintos asuntos de la niñez y la adolescencia, y
reemplazar así el actual Código del Menor o Decreto-ley 2737 de 1989,
fue presentada por el Procurador General de la Nación, el Defensor del
Pueblo, la Senadora Claudia Blum, y los Representantes a la Cámara Gina
Parody, Tony Jozame, Roberto Camacho, Adriana Gutiérrez, William
Vélez, Sandra Ceballos, Carlos Arturo Piedrahíta, Juan Hurtado, Luis
Fernando Velasco, Jorge Eliécer Arango, Iván Díaz, Zamir Silva, Clara
Pinillos, Telésforo Pedraza, Venus Albeiro Silva, Guillermo Rivera,
María Isabel Urrutia, José Luis Arcila, Edgar Fandiño, Ramón Elejalde,
Eduardo Enríquez, Yaneth Restrepo, Rosmery Martínez, Zulema Jattin,
Jesús Ignacio García y Lorenzo Almendra.
Antecedentes del Proyecto de ley
El proyecto tiene amplios antecedentes desde 1994, cuando se
conformó una Comisión Interinstitucional, asesora del Ministerio de
Justicia, que tenía como tarea actualizar el Código del Menor frente a la
Convención Internacional de los Derechos del Niño. Como resultado de
ese trabajo se presentó un proyecto de ley que, no obstante, fue retirado
por el mismo Gobierno, por razones de inconveniencia. Posteriormente
hubo dos intentos similares, en los que participaron tanto entidades
estatales como organismos internacionales como Unicef, pero tampoco
llegaron a concretarse.
Así, el antecedente más claro y reciente que encontramos es el
Proyecto de Ley Estatutaria número 32 de 2004 Senado. Una iniciativa
que fue producto del trabajo de algunos congresistas y la Alianza por
la Niñez Colombiana, integrada por el ICBF, Unicef, Unodc, Save The
Children International, OIM, OMS-OPS, OIT-IPEC, la facultad de
psicología de la Universidad Javeriana, el Observatorio de Infancia de la
Universidad Nacional, entre otras destacadas entidades y organizaciones.
El proyecto, que contenía un extenso articulado –con más de 500
disposiciones–, recibió ponencia favorable para su primer debate en
la Comisión Primera del Senado. Pero, infortunadamente, debió ser
retirado por sus autores, en virtud de la escasez de tiempo para que
cumpliera todos los debates reglamentarios, dado que en su momento se
decidió darle el trámite correspondiente a las leyes estatutarias.
Sin embargo, cuando se produjo tal retiro algunos de los autores
y ponentes dejaron constancia de su compromiso a presentar una
nueva iniciativa sobre la materia, circunstancia que se materializó con
la radicación del proyecto de ley que se estudia y que fue elaborado
a partir de un exhaustivo examen y proceso de depuración de su
inmediato antecedente legislativo. A esta labor se vincularon además
de los congresistas y las instituciones ya mencionadas anteriormente,
la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo,
el Ministerio del Interior y de Justicia, la Policía de Menores y la
Asociación de Defensores de Familia del ICBF, entre otros. De acuerdo
con los autores de la actual iniciativa se buscó estructurar una norma
que conservara los objetivos y concepciones jurídicas que inspiraron el
Proyecto de ley número 32 de 2004.
Fue así como se presentó ante la Cámara de Representantes
el Proyecto de Ley Estatutaria número 085 de 2005 Cámara, 215
de 2005 Senado, por la cual se expide la Ley para la Infancia y la
Adolescencia, que fue acumulado al Proyecto de ley número 96 de 2005
Cámara, por la cual se expide el Código de la Niñez y la Juventud, que
el Representante Marino Paz Ospina. En la ponencia presentada a la
Comisión Primera de la Cámara para el primer debate de las iniciativas
acumuladas, se propuso tomar como base de la discusión el texto y la
estructura del primero de los proyectos referidos, por ser su contenido
más amplio y de mayor alcance, al incluir no sólo un régimen completo
de protección integral para las personas menores de edad, sino también
las disposiciones que definen las pautas del sistema de responsabilidad
penal para adolescentes y niños y niñas víctimas de delitos, que se ha
Página 2 Jueves 18 de mayo de 2006 GACETA DEL CONGRESO 128
considerado un componente fundamental de cualquier normatividad
que busque avanzar en el tratamiento de las variadas problemáticas de
la niñez y la adolescencia en Colombia. De acuerdo con esos criterios
el proyecto fue aprobado con algunas modificaciones frente a su texto
original, tanto en primero, como en segundo debate de la Cámara de
Representantes.
Justificación, conveniencia y necesidad del proyecto de ley
Tal y como está planteado el proyecto de Ley de Infancia que
estudiamos, se concibe como una herramienta conveniente para adecuar
la legislación colombiana sobre niñez y adolescencia a la Convención
sobre los Derechos del Niño de 1989, a los principales instrumentos
internacionales ratificados por Colombia desde 1991 y, por supuesto, a
nuestra actual Carta Política. En la medida en que el Código del Menor
vigente es anterior a todos los dispositivos jurídicos mencionados,
consagra un esquema de protección de los derechos de los niños, niñas
y adolescentes, que es evidentemente limitado frente a las concepciones
y consensos jurídicos contemporáneos sobre el tratamiento legislativo
que debe darse a las personas menores de edad.
situación irregular que inspiró las primeras legislaciones del siglo XX
sobre la niñez y que se concentra en responder, de manera exclusiva,
a los problemas de menores de edad en situaciones de riesgo o de
vulneración efectiva de sus derechos. Bajo esta concepción, la legislación
para proteger a los niños, niñas y adolescentes sólo opera cuando son
víctimas de violencia, de explotación, de inasistencia alimentaria o de
abandono, entre otras problemáticas. Se trata de una perspectiva que si
bien reconoce la existencia de realidades sociales que afectan a algunos
niños y deben ser resueltas, no contempla la protección de los derechos
de los menores de edad como una acción sistémica y permanente, en la
que concurran responsabilidades compartidas por la familia, la sociedad
y el Estado, y políticas públicas de prevención y reafirmación de esos
derechos, además de las medidas para atender la población infantil en
circunstancias irregulares.
En contraposición a ello, la teoría de la protección integral recogida
por la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño de
1989, reconoce a los niños, niñas y adolescentes de manera amplia,
como personas autónomas, titulares de derechos y deberes, que deben
ser protegidos de manera integral y persistente, no sólo cuando son
vulnerados o incumplidos. En este contexto, se debe generar una
responsabilidad solidaria, conjunta y simultánea en cabeza de la familia,
de la sociedad y del Estado de cumplir con obligaciones básicas y de
generar políticas sociales, para garantizar los derechos de la niñez y la
adolescencia, así como prevenir su amenaza o vulneración.
Los suscritos ponentes no sólo coincidimos en la conveniencia de
avanzar hacia un esquema como el reseñado, sino en la necesidad y
obligatoriedad de hacerlo, en virtud de que la citada Convención
sobre los Derechos del Niño, fue aprobada y ratificada por el Estado
colombiano mediante la Ley 12 de 1991. En efecto, dicho tratado que
establece en su artículo 2.1. lo siguiente:
“Los Estados Partes respetarán los derechos enunciados en la
presente Convención y asegurarán su aplicación a cada niño sujeto a
su jurisdicción, sin distinción alguna, independientemente de la raza,
el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra
índole, el origen nacional, étnico o social, la posición económica, los
impedimentos físicos, el nacimiento o cualquier otra condición del
niño, de sus padres o de sus representantes legales”.
Así que es claro que el país está en mora de aprobar una legislación
que se adecue a este instrumento internacional. A pesar de que la
Constitución Política dispone que los tratados y convenios que reconocen
Derechos Humanos ratificados por el Congreso, conforman el bloque de
constitucionalidad y prevalecen en nuestro orden jurídico, es pertinente
reconocer la necesidad de proporcionar las herramientas, a través de
ajustes en la legislación, para que esos derechos puedan ser ejercidos
de manera efectiva y concreta. El Comité de los Derechos del Niño de
las Naciones Unidas, como órgano instituido para vigilar la aplicación
de la Convención, ha realizado recomendaciones reiteradas en este
sentido. En un informe de ese Comité de octubre de 2000, se consigna
expresamente su preocupación por la falta de compatibilidad entre la
legislación colombiana y principios y disposiciones de la Convención
relacionados con la protección integral de los derechos de los niños.
En situación similar, se encuentran otros dispositivos internacionales
vinculantes que son dignos de mención, por reconocer Derechos
Humanos específicos a los niños, las niñas y los adolescentes, y por
haber sido aprobados y ratificados por el Congreso de la República.
Entre ellos se destacan:
• La Convención de La Haya sobre Adopción Internacional.
• Los Convenios 132 y 182 de la Organización Internacional del
Trabajo.
• El Protocolo Opcional a la Convención de los Derechos del Niño
que prohíbe la participación de menores de 18 años en conflictos
armados y la prestación del servicio militar.
• El Protocolo Facultativo de la Convención de los Derechos del
Niño contra la prostitución y pornografía infantil.
Por todo lo anterior, se considera que el proyecto de ley que nos ha
correspondido estudiar sirve dos objetivos que merecen ser atendidos
por la Corporación. De un lado, busca asegurar las condiciones para el
ejercicio de derechos que les han sido reconocidos por la Constitución de
1991 y por instrumentos internacionales ratificados por el Congreso. Y de
otro, consagra mecanismos que posibilitan la protección integral de esos
derechos, al establecer mecanismos que definen la corresponsabilidad
de la familia, la sociedad y el Estado frente a la materia.
Estructura del texto aprobado por la Cámara de
Representantes
El texto del proyecto de ley aprobado en segundo debate por la
Cámara de Representante presenta un contenido amplio, de 226
artículos, estructurados en tres libros de la siguiente manera:
El LIBRO I, incluye normas sobre la protección integral de los niños
y adolescentes. En su Título I se establecen disposiciones generales;
principios y definiciones, como el ámbito de aplicación de la ley y
las reglas de interpretación y aplicación de la ley; y algunos derechos
y libertades de los niños, niñas y adolescentes. Y el Título II trata la
garantía y prevención de los derechos y consagra las obligaciones del
Estado, la sociedad y la familia; los mecanismos para restablecer los
derechos de los menores de edad, entre los cuales se incluye la adopción;
las autoridades competentes para el restablecimiento de esos derechos;
y los procedimientos administrativos y judiciales en asuntos de niñez y
adolescencia.
El LIBRO II establece el sistema de responsabilidad penal para
adolescentes. En su Título I se definen los principios que guían el sistema;
se clasifican las conductas punibles que pueden cometer los menores
de edad; se establecen las autoridades judiciales y administrativas que
intervienen en el sistema; se dispone el funcionamiento de aspectos
procesales que tienen que ver con la reparación del daño; y se describen
las distintas medidas pedagógicas aplicables a los adolescentes autores
de delitos. El Título II hace referencia a los niños, niñas y adolescentes
víctimas de delitos, y en él se redefine el delito de maltrato infantil, se le
da un rango de pena de prisión de 5 a 10 años, y se establecen una serie
de derechos especiales para los menores de edad víctimas de delitos,
entre otros aspectos.
GACETA DEL CONGRESO 128 Jueves 18 de mayo de 2006 Página 3
El Libro III crea el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, Políticas
Públicas e Inspección, Vigilancia y Control. En este libro se define un
sistema que busca articular las políticas públicas y el conjunto de acciones
de las distintas entidades y estamentos responsables de garantizar
los derechos de los niños y adolescentes, prevenir su vulneración y
asegurar su protección y restablecimiento. Así mismo, se determinan
competencias generales para que se ejerza control y vigilancia sobre
el cumplimiento de dichas responsabilidades. Y por último se incluye
un capítulo de disposiciones finales que se refieren a la reglamentación
de la ley, a la financiación de su implementación, a su vigencia y la
derogatoria del Código del Menor actual.
Naturaleza de la ley
En la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes,
se estudió a fondo el tema relacionado con el trámite que debe dársele
al proyecto de ley objeto de la presente ponencia y se efectuaron las
siguientes consideraciones:
“Siguiendo la más rigurosa jurisprudencia de la Corte Constitucional,
no hay duda de que la mayoría de los contenidos esenciales de ambos
proyectos son propios de una ley ordinaria. La parte más sustantiva
de ambas iniciativas se encamina a modificar ámbitos normativos
propios de la legislación civil y procesal civil tales como la adopción,
los alimentos, la administración de los bienes del menor, el permiso
para salir del país, o de la legislación penal sustitutiva y procesal tales
como la responsabilidad penal del menor, las medidas reeducativas
y los procedimientos para aplicarlas, los delitos contra los niños
(delito de maltrato infantil) y procedimiento para sancionarlos, o de
legislación labora (sic) tales como la autorización de trabajo del menor,
jornada laboral especial, o de la organización administrativa, órganos
y competencias en asuntos de menores de edad (defensor de familia,
comisario de familia, policía de menores, etc.)”.
Y más adelante concluyó lo siguiente:
“De otro lado, desde una perspectiva práctica, optar en este caso
por el procedimiento de ley estatutaria perjudicaría el buen suceso de
los proyectos, toda vez que por las especiales circunstancias de este y
el siguiente período de sesiones del Congreso, es muy probable que no
se termine el trámite legislativo completo antes del 20 de junio de 2006,
lo cual hundiría a tan valiosas iniciativas.
Ahora, si el supremo juez de constitucionalidad, pronunciara la
inexequibilidad de que (sic) de que las normas de la parte declarativa
de los Proyectos (sobre derechos fundamentales de los niños) entonces
nada lamentable habría sucedido, pues se excluiría la parte declarativa
pero se habría salvado los (sic) sustantivo y procesal de la ley”.
Adicional a las consideraciones expuestas, valdría la pena ahondar en
el análisis de tres aspectos fundamentales sobre este tema: el primero,
relacionado con el hecho de si por ser este un código, debe tramitarse
como una ley estatutaria, en segundo orden, cuál es la interpretación
que la Corte le ha dado al artículo 152 de la Carta Política y por último,
cuál es la naturaleza de las normas mediante las cuales se expide el
En cuanto al primer aspecto, la Corte ha señalado que los códigos
constituyen un tipo de leyes de naturaleza especial, al igual que las
orgánicas y las estatutarias, sin que pertenezcan a ninguna de estas dos
categorías. Dicha especialidad radica entonces en que la competencia
para su expedición recae de manera exclusiva en el Congreso de la
República, toda vez que la Carta Política en el artículo 150 proscribió
la posibilidad de expedir Códigos mediante facultades extraordinarias.
Al respecto, en Sentencia C-362 de 19961 manifestó al respecto lo
siguiente:
“Del contexto puede apenas inferirse que para el constituyente
los códigos poseen, al igual que las leyes orgánicas o estatutarias, un
estatus superior al de las leyes ordinarias, situación que en el caso de
las leyes-código genera que su expedición o modificación se ajuste a
una exigencia especial, consistente en que solamente se pueden realizar
por el Legislativo.
18. En síntesis, puede afirmarse que el constituyente de 1991 no se
detuvo a tratar en profundidad el tema de los códigos. En efecto, la
discusión en torno a la expedición de los códigos se dio apenas como
débil prolongación de la generada alrededor del tema de las leyes
orgánicas, marco y estatutarias, lo cual significó que no se hicieran
diferenciaciones ni reflexiones expresas sobre la naturaleza de los
códigos”.
En conclusión, por el hecho de que el Proyecto de ley número 215 de
2005 Senado se tramite como un Código, no conlleva a que por ese solo
hecho este deba tramitarse como una ley estatutaria.
En segundo orden, nuestro máximo tribunal constitucional ha
señalado que la reserva de Ley Estatutaria consagrada en el artículo
152 de la Carta Política debe interpretarse de manera restrictiva, y en lo
que a derechos fundamentales se refiere, será materia de regulación por
este tipo de leyes solo aquellos aspectos que se relacionan con el núcleo
esencial del derecho. En efecto, en Sentencia C-373 de 1995 se señaló
al respecto lo siguiente:
“La Corte Constitucional en forma unánime y reiterada ha venido
haciendo una interpretación restrictiva en relación con los asuntos
atinentes a los derechos fundamentales que deben ser regulados
mediante ley estatutaria, llegando a la conclusión de que en ella
deberán incluirse únicamente aquellos aspectos que se relacionan con
el ámbito intangible del derecho fundamental respectivo, esto es, su
núcleo esencial”.
Cuando en la ponencia para segundo debate se analizó si el proyecto
objeto de ley de Infancia y Adolescencia tocaba el núcleo esencial de
derechos fundamentales, se estableció que2 “ninguno de los contenidos
de los proyectos en estudio apuntan a trazar el núcleo de los derechos
fundamentales de los niños y adolescentes. Menos aún apuntan
a establecer limitaciones, restricciones o condicionamientos a su
ejercicio”.
Por lo tanto, tampoco bajo esa óptica sería procedente tramitar el
Código de la Infancia y la adolescencia como una ley estatutaria.
Por último, y tal vez como argumento con mayor contundencia, cabe
resaltar que la jurisprudencia constitucional ya abordó el tema del tipo de
norma a través del cual debía tramitarse el Código del Menor, hoy “Ley
de Infancia y Adolescencia” y manifestó que esta debía materializarse
en una ley ordinaria. En efecto, en Sentencia C-568 de 19973 la Corte
Manifestó al respecto lo siguiente:
Si se admitiera que el Código del Menor y las demás normas
que regulan procedimientos judiciales o administrativos relativos a
familia no podían ser afectadas por la Ley 201 de 1995, surgen varias
alternativas, a saber: se trataría de normas inmodificables por leyes
posteriores, de normas que tendrían rango constitucional o, en últimas,
de normas dotadas de una fuerza inferior a la Constitución pero
superior a la ley ordinaria.
Ninguna de las alternativas propuestas es plausible. En efecto, si
al legislador se le ha atribuido la cláusula general de competencia
para crear normas jurídicas vinculantes, es evidente que en su labor
1 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
2 Ponencia para segundo debate.
3 MP Fabio Morón Díaz.
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba