Gaceta del Congreso del 19-07-2006 - Número 234PSDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 19 Julio 2006 |
| Número de Gaceta | 234 |
GACETA DEL CONGRESO 234 Miércoles 19 de julio de 2006 Página 1
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE
LEY NUMERO 215 DE 2005 SENADO, 85 DE 2005 CAMARA
por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia.
Doctora
CLAUDIA BLUM DE BARBERI
Presidenta
Honorable Senado de la República
E. S. D.
Señora Presidenta:
El presente escrito contiene la ponencia para segundo debate al
Proyecto de ley número 215 de 2005 Senado, 085 de 2005 Cámara,
acumulado al Proyecto de ley número 096 de 2005 Cámara, por la
cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia; de esta
manera cumplimos con la honrosa designación que se nos hizo luego
de finalizado el debate en la Comisión Primera Constitucional.
Transcribiremos, en primer término, de manera integral el texto de
ponencia que presentamos para primer debate, pues consideramos que
recoge la argumentación esencial de toda la propuesta legislativa, y
no lo modificamos porque fue acogido con gran aceptación por todos
los miembros de la comisión. En una segunda parte, nos limitaremos
a reseñar y explicar, una a una, las modificaciones introducidas al
mismo.
A. Dijimos en el primer debate:
“Antecedentes del proyecto de ley
El proyecto tiene amplios antecedentes desde 1994, cuando se
conformó una Comisión Interinstitucional, asesora del Ministerio de
Justicia, que tenía como tarea actualizar el Código del Menor frente a
la Convención Internacional de los Derechos del Niño. Como resultado
de ese trabajo, se presentó un proyecto de ley que, no obstante, fue
retirado por el mismo Gobierno, por razones de inconveniencia.
Posteriormente hubo dos intentos similares, en los que participaron
tanto entidades estatales como organismos internacionales como
Unicef, pero tampoco llegaron a concretarse.
Así, el antecedente más claro y reciente que encontramos es el
Proyecto de ley Estatutaria número 32 de 2004 Senado. Una iniciativa
que fue producto del trabajo de algunos Congresistas y la Alianza
por la Niñez Colombiana, integrada por el ICBF, Unicef, Unodc,
Save The Children International, OIM, OMS-OPS, OIT-IPEC, la
facultad de psicología de la Universidad Javeriana, el Observatorio de
Infancia de la Universidad Nacional, entre otras destacadas entidades
y organizaciones. El proyecto, que contenía un extenso articulado -con
más de 500 disposiciones-, recibió ponencia favorable para su primer
debate en la Comisión Primera del Senado. Pero infortunadamente,
debió ser retirado por sus autores, en virtud de la escasez de tiempo
para que cumpliera todos los debates reglamentarios, dado que en
su momento se decidió darle el trámite correspondiente a las leyes
estatutarias.
Sin embargo, cuando se produjo tal retiro algunos de los autores
y ponentes dejaron constancia de su compromiso a presentar una
nueva iniciativa sobre la materia, circunstancia que se materializó con
la radicación del proyecto de ley que se estudia y que fue elaborado
a partir de un exhaustivo examen y proceso de depuración de su
inmediato antecedente legislativo. A esta labor se vincularon además
de los congresistas y las instituciones ya mencionadas anteriormente,
la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo,
el Ministerio del Interior y de Justicia, la Policía de Menores y la
Asociación de Defensores de Familia del ICBF, entre otros. De acuerdo
con los autores de la actual iniciativa se buscó estructurar una norma
que conservara los objetivos y concepciones jurídicas que inspiraron
el Proyecto de ley número 32 de 2004.
Fue así como se presentó ante la Cámara de Representantes el
Proyecto de ley Estatutaria número 85 de 2005 Cámara, 215 de 2005
Senado, por la cual se expide la Ley para la Infancia y la Adolescencia,
que fue acumulado al Proyecto de ley número 96 de 2005 Cámara,
por la cual se expide el Código de la Niñez y la Juventud, que
por el representante Marino Paz Ospina. En la ponencia presentada
a la Comisión Primera de la Cámara para el primer debate de las
iniciativas acumuladas, se propuso tomar como base de la discusión
el texto y la estructura del primero de los proyectos referidos, por ser
su contenido más amplio y de mayor alcance, al incluir no sólo un
régimen completo de protección integral para las personas menores
de edad; sino también, las disposiciones que definen las pautas del
sistema de responsabilidad penal para adolescentes y niños y niñas
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CAMARA
AÑO XV - Nº 234 Bogotá, D. C., miércoles 19 de julio de 2006 EDICION DE 32 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
P O N E N C I A S
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
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víctimas de delitos, que se ha considerado un componente fundamental
de cualquier normatividad que busque avanzar en el tratamiento de
las variadas problemáticas de la niñez y la adolescencia en Colombia.
De acuerdo con esos criterios el proyecto fue aprobado con algunas
modificaciones frente a su texto original, tanto en primero, como en
segundo debate de la Cámara de Representantes.
Justificación, conveniencia y necesidad del proyecto de ley
Tal y como está planteado el proyecto de ley de infancia que
estudiamos, se concibe como una herramienta conveniente para adecuar
la legislación colombiana sobre niñez y adolescencia a la Convención
sobre los Derechos del Niño de 1989, a los principales instrumentos
internacionales ratificados por Colombia desde 1991 y, por supuesto, a
nuestra actual Carta Política. En la medida en que el Código del Menor
vigente es anterior a todos los dispositivos jurídicos mencionados,
consagra un esquema de protección de los derechos de los niños, niñas
y adolescentes, que es evidentemente limitado frente a las concepciones
y consensos jurídicos contemporáneos sobre el tratamiento legislativo
que debe darse a las personas menores de edad.
El actual Código del Menor se fundamenta en la teoría de la situación
irregular que inspiró las primeras legislaciones del siglo XX sobre
la niñez y que se concentra en responder, de manera exclusiva, a los
problemas de menores de edad en situaciones de riesgo o de vulneración
efectiva de sus derechos. Bajo esta concepción, la legislación para
proteger a los niños, niñas y adolescentes solo opera cuando son
víctimas de violencia, de explotación, de inasistencia alimentaria o
de abandono, entre otras problemáticas. Se trata de una perspectiva
que si bien reconoce la existencia de realidades sociales que afectan
a algunos niños y deben ser resueltas, no contempla la protección de
los derechos de los menores de edad como una acción sistémica y
permanente, en la que concurran responsabilidades compartidas por
la familia, la sociedad y el Estado, y políticas públicas de prevención
y reafirmación de esos derechos, además de las medidas para atender
la población infantil en circunstancias irregulares.
En contraposición a ello, la teoría de la protección integral recogida
por la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño de
1989, reconoce a los niños, niñas y adolescentes de manera amplia,
como personas autónomas, titulares de derechos y deberes, que deben
ser protegidos de manera integral y persistente, no solo cuando son
vulnerados o incumplidos. En este contexto, se debe generar una
responsabilidad solidaria, conjunta y simultánea en cabeza de la familia,
de la sociedad y del Estado de cumplir con obligaciones básicas y de
generar políticas sociales, para garantizar los derechos de la niñez y
la adolescencia, así como prevenir su amenaza o vulneración.
Los suscritos ponentes no sólo coincidimos en la conveniencia de
avanzar hacia un esquema como el reseñado, sino en la necesidad
y obligatoriedad de hacerlo, en virtud de que la citada Convención
sobre los Derechos del Niño, fue aprobada y ratificada por el Estado
colombiano mediante la Ley 12 de 1991. En efecto, dicho tratado que
establece en su artículo 2.1 lo siguiente:
“Los Estados Partes respetarán los derechos enunciados en la
presente Convención y asegurarán su aplicación a cada niño sujeto a
su jurisdicción, sin distinción alguna, independientemente de la raza,
el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra
índole, el origen nacional, étnico o social, la posición económica, los
impedimentos físicos, el nacimiento o cualquier otra condición del
niño, de sus padres o de sus representantes legales”.
Así que es claro que el país está en mora de aprobar una legislación
que se adecue a este instrumento internacional. A pesar de que
la Constitución Política dispone que los tratados y convenios que
reconocen derechos humanos ratificados por el Congreso, conforman
el bloque de constitucionalidad y prevalecen en nuestro orden jurídico,
es pertinente reconocer la necesidad de proporcionar las herramientas,
a través de ajustes en la legislación, para que esos derechos puedan ser
ejercidos de manera efectiva y concreta. El Comité de los Derechos del
Niño de las Naciones Unidas, como órgano instituido para vigilar la
aplicación de la Convención, ha realizado recomendaciones reiteradas
en este sentido. En un informe de ese Comité de octubre de 2000 se
consigna expresamente su preocupación por la falta de compatibilidad
entre la legislación colombiana y principios y disposiciones de la
Convención relacionados con la protección integral de los derechos
de los niños.
En situación similar, se encuentran otros dispositivos internacionales
vinculantes que son dignos de mención, por reconocer derechos
humanos específicos a los niños, las niñas y los adolescentes, y por
haber sido aprobados y ratificados por el Congreso de la República.
Entre ellos se destacan:
• La Convención de La Haya sobre Adopción Internacional.
• Los Convenios 132 y 182 de la Organización Internacional del
Trabajo.
• El Protocolo Opcional a la Convención de los Derechos del Niño
que prohíbe la participación de menores de 18 años en conflictos
armados y la prestación del servicio militar.
• El Protocolo Facultativo de la Convención de los Derechos del
Niño contra la prostitución y pornografía infantil.
Por todo lo anterior, se considera que el proyecto de ley que nos
ha correspondido estudiar sirve para dos objetivos que merecen ser
atendidos por la Corporación. De un lado, busca asegurar las condiciones
para el ejercicio de derechos que les han sido reconocidos por la
Constitución de 1991 y por instrumentos internacionales ratificados
por el Congreso. Y de otro, consagra mecanismos que posibilitan la
protección integral de esos derechos, al establecer mecanismos que
definen la corresponsabilidad de la familia, la sociedad y el Estado
frente a la materia.
Estructura del texto aprobado por la Cámara
de Representantes
El texto del proyecto de ley aprobado en segundo debate por la
Cámara de Representantes, presenta un contenido amplio, de 226
artículos, estructurados en tres libros de la siguiente manera:
El Libro I, incluye normas sobre la protección integral de los niños
y adolescentes. En su Título I se establecen disposiciones generales;
principios y definiciones, como el ámbito de aplicación de la ley y
las reglas de interpretación y aplicación de la ley; y algunos derechos
y libertades de los niños, niñas y adolescentes. Y el Título II trata la
garantía y prevención de los derechos y consagra las obligaciones
del Estado, la sociedad y la familia; los mecanismos para restablecer
los derechos de los menores de edad, entre los cuales se incluye la
adopción; las autoridades competentes para el restablecimiento de
esos derechos; y los procedimientos administrativos y judiciales en
asuntos de niñez y adolescencia.
El Libro II establece el sistema de responsabilidad penal para
adolescentes. En su Título I se definen los principios que guían el sistema;
se clasifican las conductas punibles que pueden cometer los menores
de edad; se establecen las autoridades judiciales y administrativas que
intervienen en el sistema; se dispone el funcionamiento de aspectos
procesales que tienen que ver con la reparación del daño; y se describen
las distintas medidas pedagógicas aplicables a los adolescentes autores
de delitos. El Título II hace referencia a los niños, niñas y adolescentes
víctimas de delitos, y en él se redefine el delito de maltrato infantil,
se le da un rango de pena de prisión de 5 a 10 años, y se establecen
una serie de derechos especiales para los menores de edad víctimas
de delitos, entre otros aspectos.
El Libro III crea el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, Políticas
Públicas e Inspección, Vigilancia y Control. En este libro se define
un sistema que busca articular las políticas públicas y el conjunto
de acciones de las distintas entidades y estamentos responsables
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de garantizar los derechos de los niños y adolescentes, prevenir su
vulneración y asegurar su protección y restablecimiento. Así mismo,
se determinan competencias generales para que se ejerza control y
vigilancia sobre el cumplimiento de dichas responsabilidades. Y por
último se incluye un capítulo de disposiciones finales que se refieren
a la reglamentación de la ley, a la financiación de su implementación,
a su vigencia y la derogatoria del Código del Menor actual.
Naturaleza de la ley
En la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes,
se estudió a fondo el tema relacionado con el trámite que debe dársele
al proyecto de ley objeto de la presente ponencia y se efectuaron las
siguientes consideraciones:
“Siguiendo la más rigurosa jurisprudencia de la Corte Constitu-
cional, no hay duda de que la mayoría de los contenidos esenciales
de ambos proyectos son propios de una ley ordinaria. La parte más
sustantiva de ambas iniciativas se encamina a modificar ámbitos
normativos propios de la legislación civil y procesal civil tales como
la adopción, los alimentos, la administración de los bienes del menor,
el permiso para salir del país, o de la legislación penal sustitutiva y
procesal tales como la responsabilidad penal del menor, las medidas
reeducativas y los procedimientos para aplicarlas, los delitos contra los
niños (delito de maltrato infantil) y procedimiento para sancionarlos,
o de legislación labora (sic) tales como la autorización de trabajo del
menor, jornada laboral especial, o de la organización administrativa,
órganos y competencias en asuntos de menores de edad (defensor de
familia, comisario de familia, policía de menores, etc.)”.
Y más adelante concluyó lo siguiente:
“De otro lado, desde una perspectiva práctica, optar en este caso
por el procedimiento de ley estatutaria perjudicaría el buen suceso de
los proyectos, toda vez que por las especiales circunstancias de este
y el siguiente período de sesiones del Congreso, es muy probable que
no se termine el trámite legislativo completo antes del 20 de junio de
2006, lo cual hundiría a tan valiosas iniciativas.
Ahora, si el supremo juez de constitucionalidad, pronunciara la
inexequibilidad de que (sic) de que las normas de la parte declarativa
de los proyectos (sobre derechos fundamentales de los niños) entonces
nada lamentable habría sucedido, pues se excluiría la parte declarativa
pero se habría salvado los (sic) sustantivo y procesal de la ley”.
Adicional a las consideraciones expuestas, valdría la pena ahondar en
el análisis de tres aspectos fundamentales sobre este tema: el primero,
relacionado con el hecho de si por ser este un código, debe tramitarse
como una ley estatutaria, en segundo orden, cuál es la interpretación
que la Corte le ha dado al artículo 152 de la Carta Política y por último,
cuál es la naturaleza de las normas mediante las cuales se expide el
En cuanto al primer aspecto, la Corte ha señalado que los códigos
constituyen un tipo de leyes de naturaleza especial, al igual que las
orgánicas y las estatutarias, sin que pertenezcan a ninguna de estas dos
categorías. Dicha especialidad radica entonces en que la competencia
para su expedición recae de manera exclusiva en el Congreso de la
República, toda vez que la Carta Política en el artículo 150 proscribió
la posibilidad de expedir Códigos mediante facultades extraordinarias.
Al respecto, en Sentencia C-362 de 19961 manifestó al respecto lo
siguiente:
“Del contexto puede apenas inferirse que para el constituyente
los códigos poseen, al igual que las leyes orgánicas o estatutarias, un
estatus superior al de las leyes ordinarias, situación que en el caso
de las leyes-código genera que su expedición o modificación se ajuste
a una exigencia especial, consistente en que solamente se pueden
realizar por el Legislativo.
18. En síntesis, puede afirmarse que el Constituyente de 1991 no
se detuvo a tratar en profundidad el tema de los códigos. En efecto,
la discusión en torno a la expedición de los códigos se dio apenas
como débil prolongación de la generada alrededor del tema de las
leyes orgánicas, marco y estatutarias, lo cual significó que no se
hicieran diferenciaciones ni reflexiones expresas sobre la naturaleza
de los códigos”.
En conclusión, por el hecho de que el Proyecto de ley número 215
de 2005 Senado se tramite como un código, no conlleva a que por ese
solo hecho este deba tramitarse como una ley estatutaria.
En segundo orden, nuestro máximo tribunal constitucional ha
señalado que la reserva de ley estatutaria consagrada en el artículo
152 de la Carta Política debe interpretarse de manera restrictiva, y en
lo que a derechos fundamentales se refiere, será materia de regulación
por este tipo de leyes solo aquellos aspectos que se relacionan con el
núcleo esencial del derecho. En efecto, en Sentencia C- 373 de 1995
se señaló al respecto lo siguiente:
“La Corte Constitucional en forma unánime y reiterada ha venido
haciendo una interpretación restrictiva en relación con los asuntos
atinentes a los derechos fundamentales que deben ser regulados
mediante ley estatutaria, llegando a la conclusión de que en ella
deberán incluirse únicamente aquellos aspectos que se relacionan
con el ámbito intangible del derecho fundamental respectivo, esto
es, su núcleo esencial”.
Cuando en la ponencia para segundo debate se analizó si el proyecto
objeto de Ley de Infancia y Adolescencia tocaba el núcleo esencial
de derechos fundamentales, se estableció que2 “ninguno de los
contenidos de los proyectos en estudio apuntan a trazar el núcleo de
los derechos fundamentales de los niños y adolescentes. Menos aún
apuntan a establecer limitaciones, restricciones o condicionamientos
a su ejercicio”.
Por lo tanto, tampoco bajo esa óptica sería procedente tramitar el
Código de la Infancia y la adolescencia como una ley estatutaria.
Por último, y tal vez como argumento con mayor contundencia,
cabe resaltar que la jurisprudencia constitucional ya abordó el tema
del tipo de norma a través del cual debía tramitarse el Código del
Menor, hoy “Ley de Infancia y Adolescencia” y manifestó que esta
debía materializarse en una ley ordinaria. En efecto, en Sentencia C-
568 de 19973 la Corte Manifestó al respecto lo siguiente:
que regulan procedimientos judiciales o administrativos relativos
a familia no podían ser afectadas por la Ley 201 de 1995, surgen
varias alternativas, a saber: se trataría de normas inmodificables por
leyes posteriores, de normas que tendrían rango constitucional o, en
últimas, de normas dotadas de una fuerza inferior a la Constitución
pero superior a la ley ordinaria.
Ninguna de las alternativas propuestas es plausible. En efecto, si
al legislador se le ha atribuido la cláusula general de competencia
para crear normas jurídicas vinculantes, es evidente que en su labor
de producción normativa y de adecuación del derecho legislado a las
variables condiciones sociales se encuentra asistido por la facultad
de derogar las normas que él mismo ha creado y de introducirles
modificaciones. Lo contrario implicaría sustraer del ámbito propio
de la regulación legal todas las materias que hubieren sido objeto de
tratamiento por el legislador, imponiéndole límites al cumplimiento de
su función que, con el tiempo, quedaría anulada, e invertir el orden
jerárquico de las fuentes del derecho, ya que una ley que derogara
o modificara otra anterior, antes que con la Constitución, que es
norma de normas, tendría que ser confrontada con la ley derogada
o modificada, lo que a todas luces es inadmisible, pues la pauta
1 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
2 Ponencia para segundo debate.
3 M.P. Fabio Morón Díaz.
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