Gaceta del Congreso del 20-05-2005 - Número 283PPDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 20 Mayo 2005 |
| Número de Gaceta | 283 |
GACETA DEL CONGRESO 283 Viernes 20 de mayo de 2005 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CAMARA
AÑO XIV - Nº 283 Bogotá, D. C., viernes 20 de mayo de 2005 EDICION DE 48 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
C A M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
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I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO
DE LEY NUMERO 19 DE 2003 SENADO,
069 DE 2004 CAMARA
por medio de la cual se dictan normas y disposiciones
sobre el servicio militar obligatorio y se dictan otras disposiciones.
EXPOSICION DE MOTIVOS
LA REFORMA AL SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO
Gradualidad y Consensos
“La guerra es una cosa horrorosa, pero no es la más horrorosa de las
cosas. Un estado moralmente degenerado, carente de un sentimiento
patriótico y que imagina que no hay nada tan importante que valga una
guerra, es peor. La persona que no tenga nada por lo cual luchar, nada
que sea más importante que su seguridad personal, es una criatura
infeliz y no tiene posibilidades de ser libre, a menos que esta libertad sea
conseguida por los esfuerzos de hombres mejores que él”. John Stuart
Mill.
La reforma al Servicio Militar Obligatorio debe realizarse a partir de
un proceso gradual, elaborado en un clima de diálogo y respeto mutuo,
que permita alcanzar un alto grado de consenso social. Para los ponentes
es claro que a este proyecto subyace una discusión de fondo, relacionada
con la pregunta por el tipo de Fuerzas Militares que necesita nuestro país.
La discusión sobre el Servicio Militar Obligatorio nos obliga a pensar en
el tipo de conflicto que vivimos, así como en las necesidades operacionales,
técnicas y estratégicas del cuerpo militar que defiende los intereses de la
República.
No en vano los cambios en la correlación geoestratégica experimentados
por el mundo en los años noventa han obligado a todos los países del
hemisferio, incluida Colombia, a reconsiderar sus prioridades en defensa
y seguridad. El tema del Servicio Militar Obligatorio ha sido objeto de
sugerentes propuestas de reforma en distintos países, como veremos más
adelante. Incluso en Estados Unidos, país que enfrenta simultáneamente
la intensificación de los conflictos donde participan sus tropas y la
reducción sustancial en la incorporación voluntaria al servicio profesional
en sus Fuerzas Armadas, el reclutamiento fue un asunto sobre el que los
candidatos a la Presidencia tuvieron que pronunciarse en varias ocasiones.
Enfrentamos un rango diverso de retos estratégicos en materia de
seguridad. Nuestra agenda encuentra algunos puntos de convergencia
con las preocupaciones hemisféricas que, según el Centro Hemisférico
de Estudios de Defensa incluyen:
1. Defensa de la Democracia - Promoción de los Derechos Humanos.
2. Combate al terrorismo y al narcotráfico.
3. Control del tráfico de armas.
4. Construcción de mecanismos continentales eficientes de
cooperación.
5. Control civil sobre las instituciones militares, y
6. Construcción de una cultura de la paz y la convivencia ciudadana.
Aún así, la antigüedad y complejidad de nuestro conflicto interno, así
como la magnitud del tráfico de estupefacientes, determinan la singularidad
de nuestra situación y nos obligan a construir opciones creativas y
originales en materia de seguridad.
Para comprender la relevancia de una reforma al Servicio Militar
Obligatorio debe precisarse claramente y de cara al país cuál es el impacto
esperado de dicha reforma en la estructura y la operación de nuestras
Fuerzas Militares, pues es allí donde cualquier transformación cobra
sentido. Se debe, por ende, buscar definir el tipo de personas que las
Fuerzas necesitan, habrán de necesitar en el futuro próximo, así como los
mecanismos a utilizar para lograr atraerlas. Cualquier reforma pasa
asimismo por la elaboración de una completa radiografía de los costos y
el perfil del soldado, que permitan evaluar las distintas alternativas desde
un punto de vista económico, político y social.
Sin duda se trata de un diálogo, de un debate, tan crucial como difícil.
No nos llamemos a engaños, en Colombia, como en el resto de América
Latina e incluso en Estados Unidos, las clases políticas y militares suelen
intercambiar argumentos muy poco. Quienes hacen política no suelen
haber prestado siquiera el servicio militar y los temas de seguridad y
defensa no suelen ser el centro gravitacional de sus especialidades. Los
asuntos militares, por lo general, son considerados de la órbita exclusiva
del Ejecutivo o los especialistas. Dicha situación es muy compleja en
tanto suele promover, a juicio de especialistas como el Coronel Robert D.
Winston1, una marcada incapacidad de diálogo entre los militares y las
dirigencias civiles.
Tal y como lo señalaba William Cohen, Secretario de Defensa de
Estados Unidos en 1997, “uno de los desafíos que se me presenta es
impedir que haya un abismo entre los mundos civil y militar”. Por ello,
1WINSTON, Robert D. El Papel del Servicio Militar Obligatorio en las
Democracias de las Américas. Documento Publicado en Air & Space Power
Journal Cuarto Trimestre 2002.
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insisten diversos autores, resulta vital “avanzar en el fortalecimiento de
la capacidad institucional de las comisiones de Defensa de [nuestros
países] que se traduzca en una mejor capacidad de gestión, control y de
legislación en las áreas de Defensa Nacional y Fuerzas Armadas”2.
En este campo, la cercanía con la que la Comisión Segunda de la
Cámara de Representantes y las Fuerzas Militares han venido trabajando
en su agenda común, resulta un poderoso aliciente. El análisis juicioso
sobre el papel del Congreso en materias de Seguridad, Defensa y Fuerzas
Militares debe conducirnos a seguir estrechando las relaciones entre los
dos cuerpos del Estado y a sentar las bases para un diálogo franco y
constructivo, que fortalezca la democracia y responda a las necesidades
de las Fuerzas Armadas de Colombia.
En igual sentido, en un reciente congreso organizado por el Centro
Hemisférico de Estudios de Defensa, con sede en Washington, se insistía
repetidamente en que “no existe entre la sociedad civil un adecuado
conocimiento y peor aún una adecuada concientización sobre la
importancia de valorar los temas relacionadas con la Defensa Nacional
y las Fuerzas Armadas”. Estudios como el que adelantó el doctor Richard
Kohn, de la Universidad de Carolina del Norte, en los Estados Unidos,
arrojan conclusiones alarmantes, en tanto señalan que existe una
“desconfianza” recíproca real entre civiles y militares.
La construcción de consensos amplios en torno al tema de la reforma
al Servicio Militar Obligatorio resulta un imperativo, no sólo por cuanto
allí se está contribuyendo a redefinir la relación entre los mundos civil y
militar, sino además por cuanto este ejercicio supone repensar la manera
en que como sociedad enfrentamos el conflicto interno y la amenaza del
terrorismo. De ahí que insistamos en la necesidad de convocar a un gran
Foro Nacional, convocado y organizado conjuntamente por el Congreso
y el Ministerio, donde se le expliquen al país los alcances de la reforma
y se construyan consensos.
Es vital que entendamos que no se trata de una cuestión partidista o
ideológica. El tema que nos ocupa, la valoración crítica y prospectiva del
Servicio Militar Obligatorio, es un asunto transversal, una pregunta que
supera largamente concepciones político-ideológicas determinadas.
Experiencias similares ya se han desarrollado en países de la Región.
En Chile, por ejemplo, el Foro Público sobre el Servicio Militar, realizado
en el año 2000, permitió elaborar un Plan de Acción Gubernamental
concertado para reformar el Servicio y así hacerle frente a sus propias
necesidades estratégicas en materia de seguridad y defensa. Este espacio,
convocado por el estamento militar, permitió además construir nuevos
escenarios de diálogo entre las Fuerzas Militares y la Sociedad Civil,
definitivos en el proceso de recomposición política del país austral tras
la dictadura. A nuestro juicio, ejercicios similares podrían propiciar aún
más el acompañamiento y apoyo social a la estrategia militar contra los
actores armados.
LA CONSCRIPCION MILITAR EN LA HISTORIA
La obligación de servir en la Milicia ya era una costumbre valorada por
las ciudades estado de la Grecia antigua y la República Romana. En
ambos casos, el servicio en defensa de la independencia y la gloria de
cada pueblo era considerado un privilegio ciudadano, que se asumía sin
pago y en el que los individuos comprometían su honor ante la colectividad.
Paulatinamente, sin embargo, a la par con el ocaso de los imperios, el
Ejército de ciudadanos fue reemplazado por fuerzas mercenarias.
Durante la edad media, los señores feudales soportaron económica y
espiritualmente ejércitos pequeños para la defensa y conquista de sus
territorios, en una época en la que, como reconoce cualquier especialista,
el costo de las armas propició el surgimiento de fuerzas aristocráticas.
Fue Nicolás Maquiavelo, estadista, historiador y filósofo político del
renacimiento italiano quien propuso a los príncipes el Servicio Militar
Obligatorio como componente de primer orden para asegurar la integridad
de su dominio.
El Reclutamiento Moderno fue desarrollado y puesto en práctica por
los gobernantes de la Francia Revolucionaria, como práctica vital para la
supervivencia nacional. Aun y cuando el sistema cambió con el correr de
los años y al compás de las necesidades estratégicas, el Servicio Militar
Obligatorio de la Francia Revolucionaria fue pionero al definir rangos
etéreos y clases para el servicio activo y los contingentes de reserva.
La conscripción, producto del siglo XVIII, se entiende en el marco de
una guerra terrestre de masas, con empleo intensivo de reservas y una
baja utilización de tecnología. No olvidemos que fueron conscriptos
quienes constituyeron la mayoría de los ejércitos franceses durante las
guerras napoleónicas, alcanzando entre 1800 y 1813 una recluta de más
de 2 millones de hombres3. Con la Francia Napoleónica el Ejército se
convirtió en símbolo e instrumento fundamental en el origen de la Nación
y del sentido de lo nacional.
Posteriormente, Prusia instauró un Servicio Militar Obligatorio
universal (1815), que garantizaba que todos los jóvenes se sometieran a
un entrenamiento militar durante un lapso delimitado de sus vidas. El
Ejército, más que un cuerpo militar, servía como un eficaz mecanismo de
integración social en tanto lugar de socialización y construcción del
proyecto de Nación del estado Prusiano.
Durante el siglo XIX la conscripción se generalizó entre las potencias
occidentales, si bien en muchos casos siendo utilizada tan sólo en tiempos
de guerra. Durante las guerras de independencia, los países
latinoamericanos pusieron en práctica diferentes tipos de conscripción
obligatoria que fueron perfeccionándose durante los sucesivos intentos
de consolidación de estados nacionales. Sólo Estados Unidos y Gran
Bretaña se resistieron a implementar un sistema permanente de
reclutamiento, situación que cambió durante la Primera Guerra Mundial.
Con el paso del tiempo, ambas potencias anglosajonas optaron por
Fuerzas Militares altamente profesionalizadas y rehusaron seguir
implementando el Servicio Militar Obligatorio.
En los Albores del siglo XX, los países de América Latina comenzaron
a implementar el Servicio Militar Obligatorio. Chile, primer país que lo
hizo, luego de adelantar una profunda reforma en sus Fuerzas Armadas
bajo la coordinación de asesores Prusianos instauró el Servicio Militar
Obligatorio en 1900. En Colombia, la administración de Rafael Reyes
adelantó una reforma militar bajo la dirección de asesores chilenos, entre
1907 y 1915, que condujo a la creación de la Escuela Militar de Cadetes,
la Escuela Naval, la Escuela Superior de Guerra y a la introducción de
modernas doctrinas europeas en seguridad y defensa. Posteriormente, en
1916, fue abierta la Escuela de Suboficiales.
El Presidente Reyes, inspirado por la necesidad de superar las heridas
dejadas por la guerra civil y con la convicción de que un Ejército Nacional
debía erigirse como cuerpo autónomo frente a los intereses de los
partidos, promovió activamente la conscripción universal. A esto se
sumó la necesidad de asegurar la defensa nacional ante la escalada en las
tensiones con Venezuela a mediados de la primera década del siglo.
Como los señalan distintos autores, el éxito de la reforma fue
parcialmente el fruto de la excelente labor realizada por el General Tomás
Rueda Vargas, oportunamente encomendado por el Presidente para tal
labor. Pese a su dimisión en 1909, el Decreto 623 que reglamentó la
implementación de la conscripción fue promulgado en 1911. Durante la
siguiente década se abriría la Escuela Militar de Aviación y se desarrollaría
nuestra capacidad naval, al tiempo que cada vez más jóvenes de clase
media ingresarían a la Escuela de Cadetes, dando forma al estamento
militar.
Si bien la Constitución de 1886 consagraba la conscripción como un
deber, el Servicio Militar Obligatorio, no fue desarrollado sino hasta
mucho después, con la Ley 1ª de 1945. En la actualidad, la Carta Magna
de 1991 estipula en su artículo 216 que “todos los colombianos están
obligados a tomar armas cuando las necesidades públicas lo exijan para
defender la independencia nacional y las instituciones públicas”.
Actualmente, la Ley 48 de 1993 y el Decreto Presidencial 2048 del mismo
año reglamentan la manera como este se pone en práctica.
2 CESPEDES MENA, Miguel Angel. El Control Legislativo en los Países de la
Comunidad Andina de Naciones. Center for Hemisferic Defense Studies, REDES
2001, Washington, D. C.
3 “El Reclutamiento”. Microsoft Encarta On Line Encyclopedia 2001.
GACETA DEL CONGRESO 283 Viernes 20 de mayo de 2005 Página 3
Aspectos relevantes del Servicio Militar Obligatorio
en las Américas
Aun y cuando reconocemos la singularidad del caso colombiano, las
tendencias y desarrollo recientes en el servicio Militar Obligatorio de
nuestros vecinos, aportan sin duda elementos de juicio que bien vale
tomar en consideración.
No existe el reclutamiento Antigua y Barbuda
Bahamas
Barbados
Belice
Canadá
Costa Rica
Granada
Haití
Jamaica
Nicaragua (*)
Panamá
Trinidad y Tobago
Estados Unidos
Uruguay
Existe un Reclutamiento Selectivo Argentina
Honduras
Chile
Países donde existe el Reclutamiento Brasil
Bolivia
Colombia
Cuba
El Salvador (**)
República Dominicana
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Paraguay
Perú
Venezuela
*Nicaragua eliminó el Servicio Militar Obligatorio como parte de una reforma
Constitucional.
** El Salvador lo eliminó como parte de los acuerdos de paz con el FMLN, pero fue
restablecido posteriormente.
Brasil es uno de los casos más interesantes. La potencia subregional
ha tenido un sistema de reclutamiento desde antes de la Segunda Guerra
Mundial, manteniendo unas Fuerzas Militares pequeñas en relación con
la población, presentándose un número mucho mayor de candidatos al
servicio de lo que en últimas se requiere. En tanto el Servicio Militar
proporciona educación y entrenamiento profesional, es considerado
un claro factor de progreso social y una fuente de oportunidades.
Como resultado, los jefes militares suelen seleccionar los mejores de
entre aquellos que se presentan voluntariamente. El tiempo de servicio es
de 10 meses.
México tiene en funcionamiento un sistema de reclutamiento universal
desde 1940, que exige a todos los hombres de 18 años el presentarse a los
centros de reclutamiento y cumplir con un período fijo de servicio. El
sistema, similar al colombiano, incluye un sorteo utilizado para seleccionar,
de entre aquellos hallados aptos, a quienes habrán de prestar el servicio
militar. Los conscriptos suelen ser empleados en proyectos de servicio
público antes que preparados para el combate. El sistema mexicano ha
sido criticado en numerosas ocasiones por ser muy permeable a la
corrupción, de tal suerte que el pago o el intercambio de favores son
frecuentemente utilizados para eludir la responsabilidad de prestar el
servicio.
Ecuador y Paraguay4 incorporan en su Carta Constitucional
disposiciones que consagran la prestación de un servicio civil a la
comunidad, en caso de que los ciudadanos elegibles declaren su objeción
de conciencia a la prestación del servicio militar. En ninguno de los dos
casos, ni la reglamentación, ni el ejercicio de estos derechos tienen un
carácter punitivo ni suponen la imposición de gravámenes de ningún tipo.
Chile, el primer país del continente en establecer el Servicio Militar
Obligatorio, tiene un sistema particular de reclutamiento selectivo. Si
bien la prestación es obligatoria para aquellos elegidos, el Estado realiza
importantes esfuerzos para atraer a los jóvenes de forma voluntaria. El
servicio es selectivo pues las Fuerzas Militares escogen, según sus
necesidades operacionales, a quienes consideran los más apropiados
entre los postulantes a su disposición.
Desde 1990, las Fuerzas Militares han implementado un complejo
sistema de estímulos que incluyen becas, subsidios y un importante
componente de capacitación laboral para los conscriptos. En 1998 este
sistema permitió el otorgamiento de becas otorgadas por el Ministerio de
Defensa, la entrega de 9.719 pasajes aéreos para que los jóvenes
acantonados en zonas remotas visitaran a sus familiares y la capacitación
laboral de casi el 30% del contingente de reclutas del Ejército y el 100%
de los de la Armada. Además, 2.935 conscriptos participaron en cursos
de nivelación de educación básica y 4.445 lo hicieron en cursos de
educación media5.
Por supuesto, el caso chileno resulta particular en el concierto
latinoamericano. Desde sus inicios se destacó la temprana introducción
de elementos de capacitación laboral para los conscriptos, mediante el
Cuerpo Militar del Trabajo en los años 50. “Desde su origen, el servicio
militar obligatorio fue considerado principalmente como un agente de
instrucción pública para toda la población. [Sin embargo,] la idea del
Ejército Educador de principios de siglo, que se dedicaba a alfabetizar y
formar ciudadanos útiles a la sociedad, en la práctica ha sido desechada
y reemplazada por una lógica que pone el acento en las necesidades
puramente militares”6.
Chile, valga la aclaración, ha desarrollado una conscripción con
propósitos cívicos o de apoyo, pues el grueso de sus Fuerzas Militares se
halla compuesta por profesionales. Aún así, es encomiable el “énfasis
puesto en la capacitación de los conscriptos. De hecho, luego del Foro del
2000 al que ya hicimos referencia, se ha trabajado en la introducción de
la educación cívica y en derechos humanos, así como en la incorporación
de temas de defensa y seguridad en la malla curricular del sistema de
educación nacional. Recientemente, incluso, se ha avanzado en la discusión
en torno a la posible creación de un “servicio social sustitutorio”, que
reemplace las faenas puramente militares.
La discusión sobre la importancia de la capacitación y los beneficios
que las Fuerzas Militares brindan a los conscriptos, así como aquella
sobre el sentido de la implantación de un Servicio Militar Social Obligatorio
resulta valiosa en nuestro contexto. Resulta preocupante el tono radical
de algunas de las posiciones que han terciado en el debate sobre el futuro
del servicio obligatorio.
Es claro que todos los que nacimos en esta Nación tenemos un deber
solidario para con ella, que ha de materializarse en acciones concretas.
Este es un principio básico e imprescindible, en el que se funda nuestra
comunidad nacional imaginaria. Sin embargo, esto es distinto a afirmar
que sólo cumple realmente este deber para con la patria, “quien completa
el tiempo reglamentario de servicio activo, en una unidad militar operativa,
expuesto a los mismos riesgos que hoy enfrenta un soldado regular”. Esto
equivaldría a decir que sólo aquel que va a combate y arriesga su vida
cumple el deber solidario hacia su sociedad, lo cual es un despropósito.
Este argumento radical enrarece el debate y supone la obligación
taxativa de eliminar todas las excepciones contempladas en la actual
4Se trata del artículo 188 de la Constitución Ecuatoriana y del 129 de la Paraguaya.
5MALDONADO Prieto, Carlos. Estado de Situación del Servicio Militar en
Chile. Center for Hemisferic Defense Estudies, REDES 2001, Washington D.C.
2001.
6Ibid. p. 2.
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