Gaceta del Congreso del 22-03-2017 - Número 161IPSDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 22 Marzo 2017 |
| Número de Gaceta | 161 |
PONENCIAS
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXVI - Nº 161 Bogotá, D. C., miércoles, 22 de marzo de 2017 EDICIÓN DE 27 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO
DEBATE DEL PROYECTO DE LEY NÚMERO
066 DE 2016 CÁMARA
por medio de la cual se reforma y adiciona
el Código Civil.
Bogotá, D. C., marzo 15 de 2017
Presidente
TELÉSFORO PEDRAZA
Comisión Primera
Cámara de Representantes
Referencia: Informe de ponencia para segundo
debate del Proyecto de ley número 066 de 2016 Cá-
mara, por medio de la cual se reforma y adiciona el
Respetado Presidente:
En cumplimiento a la designación hecha por
la Mesa Directiva de la Comisión Primera Cons-
titucional de la Cámara, por medio de la presente
rendimos informe de ponencia para segundo debate
del Proyecto de ley número 066 de 2016 Cámara,
por medio de la cual se reforma y adiciona el Códi-
go Civil, con el fin de que se ponga a consideración
para discusión de la honorable Cámara de Repre-
sentantes.
El informe contiene los siguientes acápites:
I. Trámite de la iniciativa
II. Objeto del proyecto de ley
III. Marco constitucional y legal
,9-XVWL¿FDFLyQGHOSUR\HFWRGHOH\
V. Articulado propuesto para segundo debate
TRÁMITE DE LA INICIATIVA
El 4 de agosto de 2016 se radicó en la Secretaría
General de la Cámara, el Proyecto de ley número 066
de 2016 Cámara, por medio de la cual se reforma y
adiciona el Código Civil, a iniciativa de los congresis-
tas, honorable Representante Rodrigo Lara Restrepo,
honorable Representante Carlos Abraham Jiménez Ló-
pez, honorable Representante José Ignacio Mesa Be-
tancur, honorable Representante Jorge Enrique Rozo
Rodríguez.
La iniciativa fue publicada en la Gaceta del Con-
greso número 602 de 2016 y fue remitido a la Comi-
sión Primera para su estudio, pues de conformidad con
la Ley 3ª de 1992, la clase de asuntos que pretende re-
gular este proyecto de ley son conocidos por esta célula
administrativa. Por designación de la Mesa Directiva
de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara,
del 5 de septiembre de 2016, fue nombrado como po-
nente para primer debate el representante Rodrigo Lara
Restrepo.
El 6 de diciembre de 2016 la Comisión Primera de
la Cámara aprobó el Proyecto de ley número 066 de
2016 Cámara, por medio de la cual se reforma y adi-
ciona el Código Civil, con un total de veintidós (22)
votos a favor y uno (1) en contra. Mediante comuni-
FDFLyQGHOD PLVPDIHFKDQRWL¿FDGD HOGH GLFLHPEUH
y, conforme a lo señalado en el artículo 174 de la Ley
5ª de 1992, fuimos designados como ponentes para se-
gundo debate, los representantes honorable Represen-
tante Rodrigo Lara Restrepo –Coordinador y honorable
Representante Elbert Díaz Lozano.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
Este proyecto de ley propone ampliar la libertad que
dispone el causante para testar, mediante la reducción
de las legítimas a la mitad de la masa sucesoral y la
eliminación de la cuarta parte de mejoras, para ello, se
PRGL¿FDQ GLHFLQXHYH DUWtFXORV GHO &yGLJR &LYLO /R
DQWHULRUFRQOD¿QDOLGDGGHSHUPLWLUODOLEUHGLVSRVLFLyQ
de la mitad de los bienes, sin afectar las asignaciones
forzosas, como son la porción conyugal y los alimentos
que se deben por ley.
Igualmente, se consagra una excepción a las asigna-
ciones forzosas que existen para testar cuando se trate
GHFDVRVGHSHTXHxDSURSLHGDGUXUDOFRQHO¿QGHHYLWDU
Página 2 Miércoles, 22 de marzo de 2017 GACETA DEL CONGRESO 161
la fragmentación excesiva de las tierras en microfun-
dios. En consecuencia, quedarán eximidas del régimen
de legítimas, las sucesiones testadas de predios rurales
cuya extensión sea inferior o equivalente a cuatro (4)
Unidades Agrícolas Familiares (UAF)1, en este esce-
nario se tendrá la posibilidad de testar libremente sin
perjuicio de las asignaciones forzosas.
MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL
Uno de los pilares básicos de la Constitución Políti-
ca de 1991 es la familia, pues constituye el núcleo fun-
damental de la sociedad. En virtud de lo cual reconoce
la protección del Estado y de la sociedad a la familia,
la inviolabilidad de la honra, dignidad e intimidad fa-
miliar y la igualdad de derechos y deberes de la pareja
y todos los hijos habidos en el matrimonio o fuera de él
(artículo 42 C. P.).
Como parte de las obligaciones y derechos que tie-
ne la familia, el Código Civil prevé como un modo de
adquirir el dominio, la sucesión por causa de muerte,
esta puede realizarse de manera testada o intestada.
(VSHFt¿FDPHQWHODSDODEUDWHVWDPHQWRWUDHVX RULJHQ
en la frase latina “testatio mentis”, o sea, testimonio
de la voluntad. Así las cosas, de acuerdo con el artí-
culo 1055 del Código Civil, “el testamento es un acto
más o menos solemne, en que una persona dispone
del todo o de una parte de sus bienes para que ten-
ga pleno efecto después de sus días, conservando la
facultad de revocar las disposiciones contenidas en
él mientras viva. Según el artículo 1059 del mismo
Código, el testamento es un acto de una sola persona,
y agrega en su inciso 2°, que “serán nulas todas las
disposiciones contenidas en el testamento otorgado
por dos o más personas a un tiempo, ya sea en be-
ne¿cio recíproco de los otorgantes o de una tercera
persona”2. Por lo tanto, al ser un acto jurídico unila-
teral, esta debería ser solamente expresión de la libe-
rad para producir efectos y no estar restringida por el
ordenamiento jurídico.
JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO
Nuestra ley de sucesión proviene del Código Civil
francés de 1804. Se trata de una legislación heredada
que responde a motivaciones propias de la coyuntura
histórica de la Francia revolucionaria, donde se re-
quería usar la sucesión de la familia tradicional como
instrumento de división y fragmentación de la tierra,
base y sustento del poder aristocrático en el antiguo
régimen36HPHMDQWHRUGHQGH MXVWL¿FDFLyQQRVRORQR
se congracia con las necesidades de la sociedad actual
colombiana sino que, como veremos, puede resultar
lesivo en términos económicos, sociales y medioam-
bientales.
Así las cosas, existen dos limitaciones económicas
de restricciones a la libertad de testamento. En primer
lugar, la obligatoriedad en la distribución de la rique-
1 El artículo 38 de la Ley 160 de 1994 señaló que “se en-
tiende por Unidad Agrícola Familiar (UAF), la empre-
sa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola
o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones
agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada,
permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de
un excedente capitalizable que coadyuve a la formación
de su patrimonio (...)”.
2 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sen-
tencia mayo 4 de 1949, Tomo Lxvi, M. P.: Manuel José
Var gas .
3 Weber, Max. (1922). Economía y sociedad.
]DHQWUH ORV KLMRV LPSOLFDXQD LQH¿FLHQWH DVLJQDFLyQ
de los recursos, lo cual reduce el bienestar social y
la riqueza de la sociedad en general, pues implica el
fraccionamiento de los activos de la familia e impide
la obtención de mejores resultados económicos. En
segundo lugar, la obligación en la distribución de la
herencia le impone a la sociedad un costo de oportu-
nidad en términos de no sacar el mayor provecho de
sus recursos.
1) La libertad de testamento y el desarrollo rural
A. La tierra en Colombia: informalidad y derechos
de propiedad
En Colombia existen alrededor de 22 millones de
hectáreas aptas para el uso agrícola, de las cuales única-
mente se emplea el 24%. El total del área se encuentra
concentrada en propiedades de tamaño grande (52%),
mientras que los microfundios, que representan el 80%
de los predios, únicamente tienen una participación del
10% (Cuadro 1).
Cuadro 1: Distribución de la propiedad
Fuente: Leibovich, Botello, Estada & Vásquez,
(2013)4. Proyecto de tierras
Del total de propiedades, cerca de un 45% son in-
formales de acuerdo con el informe presentado por la
OCDE5. Este fenómeno se acentúa en los hogares ru-
rales más pobres, pues en el primer quintil de ingreso,
la informalidad es mayor al promedio nacional, mien-
tras en el quintil de mayores ingresos asciende a 11%.
Particularmente, las áreas con mayor informalidad se
encuentran en municipios ubicados en regiones recien-
temente colonizadas y con baja presencia institucional
(Ibáñez, Gáfaro, & Zarruk, 2012)6.
(QOD OLWHUDWXUD HFRQyPLFD VH KDQ LGHQWL¿FDGR YD-
rios determinantes de la informalidad en los derechos
de propiedad rural, dentro de ellos se encuentra la de-
ELOLGDGLQVWLWXFLRQDO FRQÀLFWRV HQ HO XVR GH OD WLHUUD
altos costos de transacción y regulaciones inadecuadas
(PNUD, 20117). Asimismo, varios hechos han poten-
ciado este fenómeno, por ejemplo Ibáñez, Velásquez,
& Helo, (2008)8 señalan algunos: i) la expansión de la
frontera agrícola, en especial la ocupación de baldíos;
ii) la existencia de un catastro rural que se encuentra
4 Leibovich, J., Botello, S., Estrada, L., & Vásquez, H.
(2013). Vinculación de los pequeños productores al de-
sarrollo de la agricultura. En J. Perfetti, Á. Balcázar, A.
Hernández, & J. Leibovich, Políticas para el desarrollo
de la agricultura en Colombia. Fedesarrollo.
5 OCDE. (2015). Revisión de la OCDE de las Políticas
Agrícolas: Colombia 2015.
6 Ibáñez, A., Gáfaro, M., & Zarruk, D. (2012). Equidad y
H¿FLHQFLDUXUDOHQ&RORPELD XQDGLVFXVLyQGHSROtWLFDV
para el acceso a la tierra. Documentos CEDE.
7 PNUD. (2011). Colombia rural: razones para la esperan-
za. Informe de Desarrollo Humano, PNUD.
8 Ibáñez, A., Velásquez, A., & Helo, J. (2008). La informa-
lidad de los mercados de tierras en Colombia. Informe
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