Gaceta del Congreso del 23-07-2004 - Número 384 (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 23 Julio 2004 |
| Número de Gaceta | 384 |
GACETA DEL CONGRESO 384 Viernes 23 de julio de 2004 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIII - Nº 384 Bogotá, D. C., viernes 23 de julio de 2004 EDICION DE 84 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
A C T A S D E C O M I S I O N
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
COMISION PRIMERA CONSTITUCIONAL PERMANENTE
AUDIENCIA PUBLICA
(junio 3 de 2004)
Convocada mediante Resolución número 05 el 27 de mayo de 2004
con el fin de escuchar a las personas naturales o jurídicas interesadas
en presentar opiniones u observación sobre el Proyecto de ley número
181 de 2004 Senado, por la cual se reglamenta los organismos de control
fiscal, se organiza su función pública, se deroga la Ley 610 de 2000
y se dictan otras disposiciones.
Siendo las 11:25 a. m. del día 3 de junio de 2004 en el Salón Guillermo
León Valencia del Capitolio Nacional se da inicio a la Audiencia Pública
previamente convocada y con la presencia de los honorables Senadores
miembros de la Comisión Primera y bajo la presidencia del honorable
Senador Luis Humberto Gómez Gallo, Presidente de la Comisión Primera
del honorable Senado de la República.
Por Secretaría se da lectura a la Resolución número 05 de mayo 27 de
2004.
RESOLUCION NUMERO 05
COMISION PRIMERA CONSTITUCIONAL
DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA
por la cual se convoca a Audiencia Pública
La Mesa Directiva de la Comisión Primera del honorable Senado de
la República,
CONSIDERANDO:
a) Que en la Comisión Primera del honorable Senado de la República
se encuentra para su estudio el Proyecto de ley número 181 de 2004
Senado, por la cual se reglamentan los organismos de control fiscal, se
organiza su función pública, se deroga la Ley 610 de 2000 y se dictan
otras disposiciones;
b) Que la Ley 5ª de 1992 en su artículo 230, establece el procedimiento
para convocar las Audiencias Públicas sobre cualquier proyecto de acto
legislativo o de ley;
c) Que mediante Proposición número 154, aprobada en sesión de la
Comisión el día 25 de mayo de 2004, los ponentes solicitaron convocar
a Audiencia Pública para conocer la opinión de los ciudadanos e
instituciones acerca del citado proyecto;
d) Que el artículo 230 de la Ley 5ª de 1992, faculta a la Mesa Directiva
de la Comisión Primera, para reglamentar lo relacionado con las
intervenciones y el procedimiento que asegure la debida atención y
oportunidad,
RESUELVE:
Artículo 1º. Convocar Audiencia Pública para que las personas
naturales o jurídicas interesadas, presenten opiniones u observaciones
sobre el Proyecto de ley número 181 de 2004 Senado, por la cual se
reglamentan los organismos de control fiscal, se organiza su función
pública, se deroga la ley 610 de 2000 y se dictan otras disposiciones.
Artículo 2º. La Audiencia Pública se llevará a cabo el día jueves 3 de
junio de 2004, en la Ciudad de Bogotá, Salón Guillermo Valencia,
Capitolio Nacional, Recinto de la Comisión Primera del honorable
Senado de la República, a las 10:00 a. m.
Artículo 3º. Las inscripciones para intervenir en las Audiencias al
igual que original y dos copias de estas, deben radicarse en la Secretaría
de la Comisión Primera conforme lo dispone el artículo 230 de la Ley 5ª
de 1992, los días lunes 31 de mayo y martes 1° de junio de 2004.
Artículo 4º. La Secretaría de la Comisión Primera del Senado efectuará
las diligencias necesarias ante el área administrativa del Senado de la
República, a efecto de que dichas Audiencias sean de conocimiento
general y en especial en la publicación en un periódico de circulación
nacional o en la televisión nacional de un aviso en que se dé conocimiento
de este hecho.
Artículo 5º. Esta resolución rige a partir de la fecha de su expedición.
Comuníquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., el día 26 de mayo de 2004.
El Presidente,
Luis Humberto Gómez Gallo.
El Secretario,
Guillermo León Giraldo Gil.
De conformidad con el Libro de Registro a que hace referencia el
parágrafo del artículo 230 de la Ley 5ª de 1992.
El Secretario informa que debe comenzar con su intervención el
doctor Oscar González, Contralor de Bogotá.
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La Presidencia ofrece el uso de la palabra al doctor Oscar González,
Contralor de Bogotá:
Señor Presidente, Senador Gómez Gallo y demás integrantes de la
Comisión, doctora Clara López, señores Contralores, amigas y amigos.
En 10 minutos yo voy a tratar de exponer de manera muy sintética algunas
apreciaciones sobre el tema que nos ocupa del proyecto de ley.
El proyecto de ley tiene sin lugar a dudas una serie de virtudes que
sobresalen y la virtud más importante es que ha descongelado el hielo y
ha abierto el debate sobre el sistema de control fiscal, el obsoleto e
ineficiente sistema de control fiscal en nuestro país. Tiene una serie de
propuestas bien importantes sobre los procesos de responsabilidad fiscal
sobre los nuevos sujetos etc.
A mí me parece que como lo he señalado la principal virtud es que el
proyecto de ley abre un debate, sin embargo creo que el debate debería
ser de fondo, es una buena oportunidad para revisar lo que ha sido en
nuestra historia republicana hasta el día de hoy el control fiscal en nuestro
país, en general el sistema de control fiscal. Se trata a mi manera de ver
de un sistema que ha sido permisivo. El balance que le podemos hacer al
control fiscal en nuestro país salta a la vista, en general como el balance
que le podemos hacer al control fiscal en nuestro país.
Infortunadamente a raíz del Referendo parece ser que las críticas han
llovido sobre las Contralorías Territoriales que son presa de la corrupción,
de la politiquería, de la ineficiencia, y seguramente en algunos casos
puede ser así, pero yo creo que la crítica debería darse no tanto a las
Contralorías Territoriales como al control fiscal en general, en un país
como el nuestro donde campea la corrupción, donde las principales
empresas del Estado han quebrado, donde la moralidad administrativa en
muchos casos se ha extraviado, eso ha sido posible en medio del sistema
de control fiscal que tenemos.
Es un sistema permisivo, es un sistema tolerante, yo creo que en el caso
de la corrupción el sistema no le hace mella al corrupto. De un lado el
control disciplinario al corrupto no le interesa porque la sanción
disciplinaria para el corrupto no tiene ningún significado en la medida en
que él no aspira a volver al servicio público.
De tal suerte que la sanción que le puede dar el sistema disciplinario
no significa para el nada, y el control fiscal tampoco, el control fiscal lo
único que hace es encontrar un hallazgo de un detrimento patrimonial,
procesar a un funcionario público buscando la reparación y el resarcimiento
y el funcionario se insolventa y hasta ahí llega la Contraloría. La
Contraloría no tiene jurídicamente ningún instrumento.
De tal suerte que este proyecto de ley es una buena oportunidad para
darle herramientas jurídicas al control, yo no las veo, realmente no las
veo, no pienso que haya cambios en eso, por ejemplo en la Contraloría de
Bogotá nosotros hemos desarrollado como política la de hacer embargo,
la de practicar medidas cautelares en la medida en que el proceso de
responsabilidad fiscal es resarcitorio, lo que busca es la reparación y la
reparación patrimonial, que si no se practican medidas cautelares el
proceso es inocuo porque al final después de varios años, cuatro u ocho
años, pues sencillamente el encartado ya no tiene bienes con qué
responder, y eso pues es hasta de sentido común.
Sin embargo, el proyecto no trae sobre esto nada nuevo. Se insiste en
la filosofía de que el proceso de responsabilidad fiscal sea resarcitorio.
Yo creo que es buscar un propósito imposible. Realmente el daño al
patrimonio público es por esencia irreparable. Hoy nosotros hablamos de
daño al patrimonio público en cifras descomunales en miles de millones
de pesos, y es realmente ingenuo pensar que un funcionario público
puede reparar un daño de esa magnitud para no hablar del daño social, por
ejemplo, en el tema de TransMilenio, hablamos de miles de millones de
pesos, quién puede pagar de su propio peculio eso. Lo del proceso de
responsabilidad fiscal que ha sido ineficiente hasta hoy esta es una buena
oportunidad para revertirlo y cambiar la filosofía.
Creo que el proceso de responsabilidad fiscal debe ser por esencia
sancionatorio, es decir, una sanción ejemplarizante que lleve al corrupto
o lleve al funcionario que tipifica, al del gremio administrativo o la
inmoralidad en general que lleve a pensar que la pena es fuerte, que no
paga repetir la conducta.
Entonces el sistema, la sanción en el proceso de responsabilidad fiscal
a mi juicio debe ser más, debe ser sancionadora, por ejemplo la exclusión
definitiva del servicio civil, la sanción disciplinaria de carácter objetivo
como consecuencia del detrimento patrimonial, porque a veces se observa
la falacia de que por un lado va el proceso disciplinario y falla positivamente
y por el otro lado el proceso de responsabilidad patrimonial y falla
negativamente, como si pudiera dañarse el patrimonio sin que eso
implique per se una sanción disciplinaria.
Y la pena, de la reparación patrimonial debería ser una pena accesoria
a sabiendas el estado de que la reparación patrimonial realmente no se va
a lograr. Yo pienso que es una buena oportunidad para hacer cambios
realmente de fondo y resolver de una vez por todas el dilema. Nosotros
vamos a mantener o no vamos a mantener el control territorial. Lo que el
Constituyente primario dijo en el Referendo se conoció a favor de
mantener las Contralorías Territoriales, yo pienso que no nos queda otra
opción distinta al acatarlo, pero acatar ese mandato en la práctica.
El proyecto de ley es un proyecto de ley que tiene un marcado sabor
centralista, en la exposición de motivos se pronuncia por fortalecer el
control territorial, pero en el articulado lo debilita. Me parece que la
comisión y los Senadores podrían evaluar que la posibilidad es realmente
de fortalecer el control territorial.
Si existe la necesidad de suprimir algunas Contralorías Territoriales
porque son ineficientes pues habrá que hacerlo, yo pienso que en eso
debemos sincerarnos y establecer algunas Contralorías que no merecen
seguir existiendo, pero las Contralorías que sobrevivan, las Contralorías
grandes, las de capitales de departamento, o las mismas Contralorías
Departamentales si vamos a mantenerlas debe ser sobre la base de
fortalecerlas con recursos, con herramientas jurídicas y realmente
rescatarlo.
Yo pongo el caso de la Contraloría de Bogotá que entre otras cosas yo
propongo que en el proyecto de ley se le dé como se le da al Distrito
Especial un tratamiento excepcional. Nosotros, con todo respeto, no
podemos poner en el mismo nivel una Contraloría de un municipio
pequeño a una Contraloría como la de Bogotá que corresponde casi a un
país por su volumen.
Es realmente vergonzoso, en la Contraloría de Bogotá no hay recursos,
nosotros tenemos seis abogados haciendo cola para que desocupen un
computador. Sencillamente por que no hay recursos y la Ley 617 puso un
techo que para el caso de la Contraloría de Bogotá no tiene ninguna
presentación.
Entonces yo quiero enfatizar en este punto, pocas Contralorías, pero
Contralorías fuertes, sólidas, con recursos, con un sistema fiscal que dé
herramientas jurídicas que realmente permitan eficiencia al sistema para
auditar la gestión fiscal de manera más moderna y sanciones muy fuertes
para los corruptos y para quienes fomentan la inmoralidad administrativa.
Finalmente, yo quiero referirme a un tema que, es a nuestro juicio de
vital importancia. Infortunadamente el control excepcional se ha vuelto
en Colombia una práctica perniciosa que se pone al servicio de intereses
particulares y de intereses politiqueros.
El mejor ejemplo es el caso de Transmilenio, en Transmilenio se
decretó el control excepcional y la auditoría sobre el sistema donde están
comprometidos básicamente intereses de la ciudad de Bogotá, hoy está
en cabeza de la Contraloría General, esta es una práctica perversa que
debe acabarse, no solamente está actuando de manera ilegal, de manera
irregular, sino que además se tiene la pretensión de seguir repitiendo la
experiencia y yo creo que se dice repitiendo la experiencia no se
justificaría entonces mantener la Contraloría de Bogotá.
¿De que se trata señores Senadores? Se trata de una combinación
perversa donde quien tiene interés solicita control excepcional sin
motivarlo, Senador Gaviria, Senador Martínez, el Senador Cristo sabe
muy bien y lo he comentado con el Senador Gallo y es bueno que la
doctora Claudia Blum y el Senador Pardo conozcan. Jamás se ha
explicado la razón que existía para solicitar el control excepcional sobre
Transmilenio, nunca.
En Colombia, a pesar de que están prohibidas las actuaciones públicas
secretas nunca se motivó, ni los alcaldes, ni las personas que solicitaron
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el control excepcional sobre Transmilenio jamás explicaron, nosotros
estamos esperando esa explicación, la ciudad se la merece, la Contraloría
de Bogotá es una entidad idónea para desarrollar ese tipo de auditorías y
de gestiones, y de indagaciones, y la combinación perversa consiste en
que quien tiene el interés en que se decrete el control excepcional no lo
explica, no lo justifica, no lo motiva y el Contralor General de la
República lo decreta sin que tampoco lo motive, la Contraloría General
tampoco nos ha explicado por qué Bogotá fue desplazada, en su órgano
de control territorial fue desplazada, tampoco se ha explicado, entonces
es una combinación perversa. Se solicita sin explicar y se decreta sin
explicar. Eso tiene que acabarse.
Por eso nosotros hemos propuesto que en este proyecto de ley el
control excepcional se reglamente de una manera distinta, que realmente
sea excepcional, porque es que se trata de una recusación superlativa en
la medida en que se desplaza toda una entidad poniendo en cuestión su
idoneidad.
Por qué razón la Contraloría de Bogotá no puede hacer su proceso
auditor y seguir el proceso de responsabilidad fiscal, que veníamos
desarrollando y sí lo podemos hacer en la Empresa de Teléfonos de
Bogotá. Cuál es la razón para que seamos eficientes o idóneos en un tema
y en otro no, eso no se explica, porque realmente lo que se trata es de
proteger intereses particulares y a mí no me cabe ninguna duda de que es
así, estamos en espera de que se den las explicaciones de rigor.
Bueno, pero volviendo al tema, la idea para terminar es que en el
proyecto de ley el control excepcional se reglamente de tal suerte que sea
un tercero quien resuelva la solicitud porque en ciertas ocasiones el
control excepcional es razonable. Nosotros proponemos que sea el
Consejo Superior de la Judicatura, o el Tribunal Administrativo con
jurisdicción en el territorio correspondiente quien decida, el interesado lo
solicita, se sigue un proceso donde se escucha a las partes y se establece
que la Contraloría territorial no garantiza la imparcialidad o no tiene la
idoneidad técnica o se justifica se decrete excepcionalmente el control,
de tal manera que se desplace el control territorial y la Nación, la
Contraloría General asuma el conocimiento.
Yo pienso que esta sería una práctica mucho más sana y se superaría
el control excepcional que se decreta ahora. Ahora, lo que me preocupa
es lo que suceda entre hoy y cuando se apruebe este proyecto de ley, ojalá
no se vuelva a repetir más la experiencia de Transmilenio.
Señores Senadores, yo término invitando a desarrollar en torno al
proyecto de ley un debate que realmente nos permita aprovechar la
oportunidad de hacer cambios de fondo. Hacer cambios de fondo significa
que el control fiscal tenga realmente herramientas jurídicas que lo hagan
eficiente, creo que estas herramientas hoy no existen, creo que el balance
está a la vista, un control eficiente y moderno es muy importante para el
éxito de la gestión pública y creo que estamos en mora de dotarnos del
control que el país reclama. Muchas gracias.
La Presidencia ofrece el uso de la palabra a la doctora Clara
Eugenia Obregón, Auditoría General de la República:
Muchas gracias señor Presidente, agradezco muchísimo la oportunidad
que le brinda la Comisión Primera del Senado a la ciudadanía y a los
demás órganos de control que están afectados por este proyecto de
reforma para intervenir en esta audiencia pública.
Antes de meterme de lleno al tema del proyecto yo quisiera llamar la
atención de los honorable Senadores sobre una verdad de a puño y es que
el sistema del control fiscal no se puede discutir y analizar con
prescindencia de la forma de Estado que estatuye la Constitución de
1991.
De verdad que la Constitución trae una nueva manera de gestionar el
Estado y por lo tanto una nueva manera de controlar la gestión hacia el
cumplimiento de las finalidades sociales del Estado. No es otra la razón
por la cual la Constitución de 1991 introdujo modificaciones sustanciales
al sistema de control fiscal del país. En primer lugar estableció con nitidez
meridiana de que se trata de una función pública, no de un servicio
público, no de una policía administrativa, sino de una función pública que
de manera muy excepcional la pueden prestar particulares con autorización
previa el Consejo de Estado, sea de verdad, la excepcionalidad es la regla.
Estableció también un sistema de control fiscal de dos niveles, el
primer nivel ejercido por las Contralorías sobre todo los órganos de la
administración pública y el segundo nivel el de la Auditoría General de
la República sobre la Contraloría General y las demás Contralorías del
país.
Finalmente, y tal vez eso es lo que quiero relevar aquí en su relación
con la forma de estado es que modificó el contenido y el alcance del
control fiscal, no fue una sencilla eliminación del control previo para
continuar haciendo un control posterior y selectivo con la misma cultura
numérica legal que venía impregnando al control previo en el anterior
sistema Constitucional.
Estableció un control posterior y selectivo con varios sistemas, el
financiero, el de legalidad, pero con énfasis en el de gestión y de
resultados, gestión y de resultados de la gestión de los recursos públicos
para que un órgano independiente de la administración pudiera asegurar,
dar confianza pública, dar fe sobre la rendición de cuentas de cómo se
administran los recursos del Estado en función de la construcción del
Estado Social de Derecho en nuestro país, por eso es que desde el artículo
primero pasando por todas las normas presupuestales, culminando por
allá en el capítulo de presupuesto y de economía se relieva insistentemente
en que el gasto público social es de prioridad sobre el demás gasto público
y que son finalidades sociales del Estado la eliminación de las necesidades
básicas insatisfechas de la población en educación, en salud, en
saneamiento ambiental y agua potable.
Las Contralorías tienen que velar porque se cumplan esas finalidades
sociales del Estado, porque los recursos públicos se apliquen a esos fines
de manera eficiente, de manera eficaz, y se deberá también dar cuenta
ante las autoridades de elección popular, el Congreso de la República, las
Asambleas y los Concejos sobre la eficiencia con que se ha gestionado
el recurso público, su eficacia y la equidad o sea, el impacto sobre la
distribución del ingreso y la satisfacción de las necesidades básicas de la
población.
Dentro de ese contexto es que es importante este proyecto de ley que
nos ha traído el señor Contralor, porque tiene avances importantes que yo
quiero relevar rápidamente, por lo corto de la hora no adentrarme en ellos.
Es un esfuerzo de mirar el tema en su conjunto, o sea, con integralidad,
incorpora iniciativa sobre carrera administrativa fiscal. Nosotros en
nuestra ponencia más amplia hacemos algunas propuestas para ampliarla
y para profundizarla, pero eso es necesarísimo para garantizar la autonomía
de estos entes de control, el Contralor impone o propone que se le
impongan más responsabilidades en la información que le debe dar al
Congreso de la República lo cual nos parece muy acertado, especialmente
en la rendición de sus propias cuentas y en cuanto al gasto y la política
social que es un tema de la rendición de cuentas de las Contralorías que
ha estado muy.., tanto en las Contralorías como de la administración
pública, que ha sido muy descuidado.
Y la obligatoriedad de cuantificar los beneficios del control fiscal para
que finalmente podamos poner en una balanza el costo del control fiscal
frente a su beneficio en la rendición de cuentas y en la competitividad del
país y en la transparencia del manejo de los recursos públicos.
Hoy en día todas las Contralorías del país, incluida la Auditoría
General de la República tienen presupuestos equivalentes a unos
trescientos treinta mil millones de pesos y con eso están vigilando sumas
superiores a los diez billones de pesos, estamos hablando del tres por mil,
cuando cualquier auditoría privada no hace una auditoría por menos del
dos o tres por ciento del valor auditado.
Y también nos trae el tema de una normatización nueva del proceso de
responsabilidad fiscal que su ineficiencia, su demora, los largos tiempos,
las imprecisiones legislativas actuales conducen, al lado de una pésima
gestión por parte de las Contralorías incluida la Contraloría General de
la República, a que haya una impunidad total.
Yo quiero relevar que es uno de los temas que la Auditoría General de
la República ha analizado con mucho cuidado en todas las Contralorías
del país y nos encontramos cifras asombrosas, como que el 90% de los
procesos en curso en la Contraloría General de la República adolecen de
algún tipo de irregularidad que pueda dar al traste con el proceso
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