Gaceta del Congreso del 23-07-2008 - Número 435PL (Contenido completo) - 23 de Julio de 2008 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 766972377
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Gaceta del Congreso del 23-07-2008 - Número 435PL (Contenido completo)

Texto Original (Gaceta del Congreso) Citas 89 Citado por Relacionados
Vincent
Fecha de publicación23 Julio 2008
Número de Gaceta435
GACETA DEL CONGRESO 435 Miércoles 23 de julio de 2008 Página 1
P R O Y E C T O S D E L E Y
(Artículo 36, Ley 5a. de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CAMARA
AÑO XVII - Nº 435 Bogotá, D. C., miércoles 23 de julio de 2008 EDICION DE 24 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
C A M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
JESUS ALFONSO RODRIGUEZ CAMARGO
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.senado.gov.co
G ACETA DEL C ONGRESO
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PROYECTO DE LEY NUMERO 017 DE 2008 CAMARA
SRUODFXDOVHPRGL¿FDODRUJDQL]DFLyQ\IXQFLRQDPLHQWRGHODV
FRPLVLRQHVGHUHJXODFLyQGHORVVHUYLFLRVS~EOLFRVGRPLFLOLDULRV.
Bogotá, D. C., 21 de julio de 2008
Doctor
GERMAN BARON COTRINO
Presidente
Honorables Cámara de Representantes
Ciudad
Respetado señor Presidente:
Con la debida atención, presento a consideración del Congreso de la Repú-
blica, por conducto de la Honorable Cámara de Representantes, el proyecto de
ley SRUODFXDOVHPRGL¿FDODRUJDQL]DFLyQ\ IXQFLRQDPLHQWRGHODVFRPLVLR-
QHVGHUHJXODFLyQGHORVVHUYLFLRVS~EOLFRVGRPLFLOLDULRV, cuya importancia y
MXVWL¿FDFLyQVHH[SRQHDFRQWLQXDFLyQ
EXPOSICION DE MOTIVOS
Según dispone la Ley 142 de 1994, las comisiones de regulación son uni-
dades administrativas especiales, creadas por la ley, con independencia admi-
nistrativa, técnica y patrimonial, adscritas al ministerio del ramo. El carácter
de XQLGDGDGPLQLVWUDWLYD obedece al interés del legislador de reforzar su au-
tonomía, sustrayéndolas del control jerárquico del respectivo ministerio y en
DWHQFLyQDTXHVXIXQFLRQDPLHQWRVH ¿QDQFLDFRQODVFRQWULEXFLRQHVGHQDWX-
UDOH]DSDUD¿VFDOTXHSDJDQODVHQWLGDGHVVRPHWLGDVDVXUHJXODFLyQ1.
En virtud de la independencia administrativa, las comisiones de regulación
se dictan su propio reglamento, aunque debe ser aprobado por el Gobierno, y
QRPEUDQXQGLUHFWRUHMHFXWLYRHOHJLGRHQWUHORVH[SHUWRVFRPLVLRQDGRVSRUORV
miembros de la comisión, quien asume la representación legal de la entidad
y la dirige administrativamente, aunque esta dirección puede ser compartida
FRQORVGHPiVH[SHUWRVGHDFXHUGRFRQORVUHVSHFWLYRVUHJODPHQWRV
La independencia patrimonial le permite contar con un patrimonio y un
SUHVXSXHVWRSURSLR FRQVWLWXLGRSRU ORVDSRUWHV SDUD¿VFDOHVGH ODVHPSUHVDV
reguladas.
1RODRÍGUEZ,Libardo. Derecho Administrativo. Ed. Temis, pág. 111.
La independencia técnica es una condición especial de estos entes que se
UHÀHMDHQODDGRSFLyQGHVXVGHFLVLRQHVDSUREDGDVSRUPD\RUtDGHVXVPLHP-
bros, aún cuando en algunas oportunidades se ha querido establecer el voto
de censura o voto preferente de los ministros responsables del área. También
VHDSR\DHQTXH HOSHUtRGRGHOFDUJRGH ORVH[SHUWRVHV¿MR SDUDVXVWUDHUVXV
GHFLVLRQHVGHLQÀXHQFLDV SROtWLFDVHVSHFLDOPHQWH FXDQGRSXHGH H[LVWLULQWH-
rés por favorecer a las empresas públicas que se dedican a estas actividades,
coyuntura común en el proceso de transición del esquema monopólico al de
libre competencia2&RPRJDUDQWtDSDUDHOHMHUFLFLRGHVXVIXQFLRQHVVHH[LJH
TXHORVH[SHUWRVFRPLVLRQDGRVWHQJDQ FRQRFLPLHQWRVHVSHFt¿FRV\H[SHULHQ-
FLDFDOL¿FDGDHQHOVHFWRUTXHUHJXODQ
A continuación se hará un mayor análisis de algunos de los aspectos men-
cionados.
D3HUtRGR¿MR
Una de las características más generalizadas de este tipo de entidades es
TXHVXVPLHPEURVVRQGHVLJQDGRVSRUXQSHUtRGR ¿MRHOFXDOIXH¿MDGRHQHO
DUWtFXOR/63'SRUWUHVDxRV\PRGL¿FDGRDFXDWURDxRVSRUHO'HFUHWR
de 1999. Según la ley, al vencimiento del período correspondiente sólo uno de
ORVH[SHUWRVFRPLVLRQDGRVSXHGHVHUUHHPSOD]DGRPLHQWUDVTXHORVUHVWDQWHV
miembros pueden continuar por dos años más.
Sin embargo, la norma no es clara porque no precisa qué ocurre al vencerse
este nuevo período. Es posible que los miembros a los que se les prorrogó su
período deban retirarse al cumplirse el plazo de dos años sin que haya lugar
a nuevas prórrogas, mientras que los restantes miembros deben cumplir su
período para ser remplazados al vencimiento del mismo, pero en esta nueva
oportunidad solamente puede ser remplazado uno de ellos. Esta interpretación
HVSUREDEOHPHQWHODPiV DGHFXDGDDOVHQWLGRGHOD QRUPDSHURH[LVWHQRWUDV
posibilidades, como que sólo pueda ser remplazado uno cada vez, de manera
TXHXQPLHPEUR GHODFRPLVLyQ SRGUtDH[WHQGHUVX SHUtRGRSRURFKR DxRVR
más.
2WURDVSHFWRTXH GHEHFRQVLGHUDUVH HVVLOD QRUPD¿MD HOWpUPLQRGH PD-
nera institucional o personal, de manera que, en el primer caso, si uno de los
2 Similares atributos se encuentran en los entes reguladores de otros países. Según el “Libro verde sobre los servicios de interés general”:
“Los organismos reguladores sectoriales gozan asimismo de un elevado grado de independencia con respecto al Gobierno. En la mayoría
GHORVFDVRVHVWHGHVLJQDDOMHIH\DORVPLHPEURVGHODDXWRULGDGUHJXODGRUD\¿MDVXVREMHWLYRVSROtWLFRVJHQHUDOHV6LQHPEDUJRODVDXWR-
ULGDGHVUHJXODGRUDVQRUHFLEHQSRUORJHQHUDOLQVWUXFFLRQHVGHO*RELHUQRHQUHODFLyQFRQGHFLVLRQHVFRQFUHWDVDGHPiVVHSXHGHH[LJLUH[-
presamente a sus miembros que posean un buen conocimiento de las normas aplicables al sector. De esta forma se refuerza la imparcialidad
del organismo regulador y se favorece la continuidad de los planteamientos adoptados en materia de reglamentación. Algunas autoridades
UHJXODGRUDV¿QDQFLDQVXVSUHVXSXHVWRVQR FRQFDUJRDOSUHVXSXHVWRJHQHUDODGPLQLVWUDGR SRUHO*RELHUQRVLQRUHFXUULHQGR DIXHQWHVGH
ingresos autónomas, lo que refuerza su independencia”. COMISIÓNDE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,/LEURYHUGHVREUHORVVHUYLFLRVGHLQWHUpV
JHQHUDO, pág. 52.
Página 2 Miércoles 23 de julio de 2008 GACETA DEL CONGRESO 435
H[SHUWRVGHEH VHUUHPSOD]DGR DQWHVGHO WpUPLQR SUHYLVWRHQ ODOH\ TXLHQOR
remplaza sólo es nombrado para cumplir el tiempo que falta, sujetándose a la
UHJODGHURWDFLyQSUHYLVWDHQODOH\FRPRVLIXHUDHO H[SHUWRTXHVHUHWLUy3. En
el segundo caso, el período sería independiente por lo que se entendería nom-
brado por el término previsto en las normas. En este caso, cabe preguntarse si
ORVRWURVH[SHUWRVSXHGHQHQWHQGHUSURUURJDGRDXWRPiWLFDPHQWHVXSHUtRGRR
si se vencería como estaba previsto inicialmente.
El tema envuelve cierta controversia porque el término del cargo fortalece
la independencia del ente regulador y garantiza la continuidad de la regula-
ción, pero puede ser un grave inconveniente cuando la regulación no es acer-
tada o no coincide con las propuestas de un nuevo gobierno, lo cual entra en
FRQÀLFWRFRQODUD]yQPLVPDGH ODIXQFLyQGHO3UHVLGHQWHGHOD 5HS~EOLFDGH
¿MDFLyQGHODVSROtWLFDVHQPDWHULDGHDGPLQLVWUDFLyQ\FRQWUROGHH¿FLHQFLDGH
los servicios públicos domiciliarios. De hecho, cabe preguntarse si la rotación
puede ser utilizada para mantener en sus cargos unos funcionarios, incluso
mediante la renuncia anticipada de uno de ellos a favor de los otros, no por un
simple afán burocrático sino con la idea de defender unas políticas que pueden
ser opuestas a las que propone un nuevo gobierno.
(QFRQFOXVLyQ HO SHUtRGR ¿MR SXHGH VHU XQ HOHPHQWR TXH FRQWUDGLFH OD
previsión del artículo 370 de la Constitución Política, aspecto que pudo ser
el motivo del cambio introducido por el Decreto 2474 de 1994, al igualar el
plazo con el del periodo presidencial, pero en la medida que los términos no
HPSH]DURQDFRQWDUVHVLPXOWiQHDPHQWH \ODQRUPDQR GLVSXVRH[SUHVDPHQWH
tal cosa, los inconvenientes señalados pueden presentarse.
E/DDGRSFLyQGHGHFLVLRQHV
La forma como se adoptan las decisiones en estas entidades entraña tam-
ELpQLQFRQYHQLHQWHVIUHQWHDODRUWRGR[LDMXUtGLFDSRUTXH ODVPLVPDVUHVXOWDQ
de la mayoría de votos de sus miembros, incluyendo al ministro a cuyo despa-
cho están adscritas y las preside, de manera que resultaría contradictorio con
los mandatos de los artículos 208 y 370 de la Constitución Política que los
respectivos actos no consulten la voluntad del Gobierno.
Sin embargo, han sido varias las oportunidades en las que se han producido
HQIUHQWDPLHQWRVHQWUHORVH[SHUWRV\ORVPLQLVWURVFX\DUHSUHVHQWDFLyQQXPp-
rica es menor. Estas situaciones se presentan generalmente cuando las decisio-
nes tienen un alto costo político pero técnicamente se encuentren debidamente
soportadas, como los aumentos en las tarifas de los usuarios. Es de señalar que
en ocasiones ha sido necesaria la intervención del Presidente de la República,
recordando la subordinación debida de los funcionarios de la rama ejecutiva a
ODVGLUHFWULFHVGHO*RELHUQRH[SUHVDGDVSRUPHGLRGHORVPLQLVWURVFRQIRUPH
al artículo 208 de la Constitución Política.
Al respecto, la propia Corte Constitucional ha recordado que las comi-
VLRQHVGH UHJXODFLyQGHEHQVHJXLU ODVSROtWLFDV JHQHUDOHVH[SUHVDGDV SRUORV
ministros. Según la Jurisprudencia del Alto Tribunal:
³$VtSXHV ORV DFWRV GH UHJXODFLyQ GH ODV FRPLVLRQHV HVWiQ HQ XQ WRGR
VXMHWRVDODOH\DORVGHFUHWRVUHJODPHQWDULRVTXHH[SLGDHO3UHVLGHQWH\DODV
SROtWLFDVTXH¿MHHO*RELHUQR1DFLRQDOHQODUHVSHFWLYDiUHDDGHPiVHVFODUR
TXHDOHVWDUODVFRPLVLRQHVDGVFULWDVDORVPLQLVWHULRVGH'HVDUUROOR(FRQy-
PLFR0LQDV\(QHUJtD\&RPXQLFDFLRQHVGHFRQIRUPLGDGFRQODQRUPDTXH
VHHVWXGLDFDGDXQDGHHOODVHVWiVXERUGLQDGDDODVRULHQWDFLRQHV\SROtWLFDV
GHOFRUUHVSRQGLHQWH 0LQLVWURWRGD YH] TXHDO WHQRU GHODUWtFXOR  GHOD
&DUWDDORVPLQLVWURVFRUUHVSRQGHVHU MHIHVGHODDGPLQLVWUDFLyQHQ VXVUHV-
SHFWLYDVGHSHQGHQFLDV/RDQWHULRUVLQ SHUMXLFLRGHUHSHWLUTXHHO3UHVLGHQWH
GHOD5HS~EOLFD VHJ~QHODUWtFXOR FRQVWLWXFLRQDOHV VXSUHPDDXWRULGDG
DGPLQLVWUDWLYD´4.
Por supuesto el tema tiene mayor resonancia cuando se relaciona con la
responsabilidad política de los ministros de Estado, especialmente porque
son temas de mucho interés para el Congreso de la República, teniendo en
cuenta la sensibilidad social que provocan los asuntos sobre los que tienen
competencia estos organismos. Por lo anterior, es necesario que se revise el
WHPDSDUDHVWDEOHFHUOD IRUPDFRPRVH SXHGHQFRUUHJLUODVGH¿FLHQFLDV GHO
modelo adoptado, sin afectar la independencia de estas entidades, la cual es
3 Esta es la solución adoptada por la legislación española.
4C
ORTECONSTITUCIONAL. Sentencia C-1162 del 6 de septiembre de 2000. MP Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
garantía de estabilidad para los inversionistas y también de progreso para
la comunidad, pues está comprobado que el manejo político que durante
mucho tiempo tuvieron estos temas, llevó a las empresas a una grave crisis,
TXHSXVRHQ ULHVJRQR VROROD H[SDQVLyQVLQROD FRQWLQXLGDGPLVPD GHORV
servicios públicos.
En ese sentido, es conveniente abogar porque se asegure, con fuerza de
ley, la independencia de las decisiones del ente colegiado mediante el voto
QRFDOL¿FDGR \PD\RULWDULR GHVXV LQWHJUDQWHV VLQSHUMXLFLR GHTXH FXDQGR
se presenten diferencias entre los comisionados y el ministro del ramo, este
pueda objetar las decisiones de la mayoría. De esta manera, se persigue una
PD\RUWUDQVSDUHQFLDHQODUHJXODFLyQKDFLHQGR H[SOtFLWDODVSROtWLFDVGHOJR-
bierno, representadas por los ministros, conforme lo establece la norma cons-
titucional, sin perjuicio de la responsabilidad política que en cada caso pueda
surgir.
F3ODQWDVGHSHUVRQDO
Uno de las debilidades más notables en el funcionamiento de las comisio-
nes de regulación es su recurso humano, pues se acude a la contratación de
servicios personales, en muchos casos por periodos cortos y consecutivos.
Esto trae consigo un constante desgaste administrativo en la medida en que se
tiene que cumplir con toda una serie de requisitos, tanto para la entidad como
para el contratista, que acarrean costos adicionales y demora en los trámites.
Al respecto, la Contraloría General de la República, en su Auditoría Guberna-
mental efectuada a la CRA para el año 2004, que señaló:
… “ante la debilidad de la estructura de la planta de personal de la CRA,
HQHOiUHD MXUtGLFDVH SUHVHQWDURWDFLyQGHO MHIHGH ODR¿FLQDFRQ XQSURPH-
dio de seis meses durante los últimos cuatro años, igualmente sucede con los
contratistas. Estos cambios podrían generar riesgos a la institución por la mo-
vilidad tanto del responsable del área como de los contratistas, por cuanto en
los conceptos legales pueden ser cambiantes, lo que conllevaría a posibles
demandas en contra de la entidad, como consecuencia de la no continuidad”
(…) “Por otra parte la CGR, en ningún momento aspira a inmiscuirse en la fa-
cultad que tiene la CRA en remover a los funcionarios de libre nombramiento
y remoción; solo advierte del riesgo inminente por la precariedad de la planta
GHSHUVRQDO\ODURWDFLyQGHORVFRQWUDWLVWDVGHVWDFDQGRODGHOMHIHGHODR¿FLQD
jurídica, dado que las actuaciones regulatorias y tarifarias están soportadas en
la seguridad jurídica”.
(VWDVSDODEUDVSUHPRQLWRULRVVHKLFLHURQUHDOLGDGHQHOFRQÀLFWRDOLQWHULRU
de la CRA que se suscitó a raíz del cambio de una posición jurídica en relación
FRQXQD HPSUHVDGH DVHRGH &DUWDJHQD HQHO FXDOVH SXVR GHPDQL¿HVWR HO
papel que desempeñó el reemplazo de los contratistas que estuvieron a cargo
de su preparación (Revista Cambio, Comisión de Regulación de Agua está
cuestionada por malos manejos económicos, 7 de abril de 2008).
De igual manera, en la Auditoría Gubernamental de 2005, la Contraloría
General de la República, le recordó a la CRA que “con la contratación rei-
terativa de prestación de servicios con la misma persona, la CRA garantiza
365 días de remuneración, incluyendo días de descanso, de conformidad
al pago de los instalamentos pactados en cada uno de los contratos”, y le
advierte que se presenta “riesgo de generar relación laboral que implique
el derecho al pago de prestaciones sociales a favor de los contratistas de la
CRA…”.
3RUWDQWRUHVXOWDXUJHQWHH[LJLUDODV&RPLVLRQHVGHXQDSODQWDGHSHUVRQDO
HVWDEOHTXHVDWLVIDJDDOWRVUHTXHULPLHQWRVWpFQLFRV\GHFRQ¿GHQFLDOLGDGFRQ
HOREMHWRGHTXHVXVGHFLVLRQHVVDWLVIDJDQ FULWHULRVGHH¿FLHQFLDH¿FDFLDYH-
UDFLGDG\FRQ¿DQ]DHQODFLXGDGDQtD
En tal sentido, en el proyecto se propone que a cada Comisión se le dote de
su planta de personal seleccionada de conformidad con las normas que para el
HIHFWRVHH[SLGLHURQHQHVSHFLDOOD/H\GH
Por las razones anteriores, dejamos a consideración y estudio de los miem-
bros de la Comisión respectiva la presente iniciativa.
-XDQ0DQXHO+HUQiQGH]%RKyUTXH]
Representante a la Cámara por Bogotá.

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