Gaceta del Congreso del 23-12-2003 - Número 696EA (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 23 Diciembre 2003 |
| Número de Gaceta | 696 |
GACETA DEL CONGRESO 696 Martes 23 de diciembre de 2003 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XII - Nº 696 Bogotá, D. C., martes 23 de diciembre de 2003 EDICION DE 324 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
E S T U D I O D E A N T E C E D E N T E S D E P R O Y E C T O S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
ESTUDIO DE ANTECEDENTES DE PROYECTOS REALIZADOS
POR LA ARD COLOMBIA SOBRE TELECOMUNICACIONES,
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS
Y EDUCACION SUPERIOR
PROYECTO NUMERO 1
TELECOMUNICACIONES
Estudio de Antecedentes
Solicitado por
Comisiones VI del Senado y Cámara
Elaborado por
Paula Alexandra Gil López
Juan Carlos Marín Lancheros y
Santiago Montejo Villalobos
Mentor a cargo:
Dr. Alvaro Forero
Bogotá, D. C., julio de 2003
Congreso de la República de Colombia
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO: Estudio de Antecedentes
TEMA: Telecomunicaciones relacionado con
el tema de tarifas, subsidios y
contribuciones, licencias y derechos
adquiridos y fondo de comunicaciones.
SOLICITANTE: Comisiones Sextas del Senado y Cámara
PASANTES A CARGO: Paula A. Gil López, Juan Carlos Marín,
Santiago Montejo, bajo la mentoría del
Dr. Alvaro Forero.
FECHA DE SOLICITUD: 11 de abril de 2003
FECHA DE CONCLUSION: 23 de julio de 2003
BREVE DESCRIPCION DE LA SOLICITUD
Las honorables Comisiones Sextas del Senado y de la Cámara de
Representantes, del Congreso de la República de Colombia, a través de la
Secretaría General de la Comisión Sexta del Senado, solicitan reunir información
pertinente sobre los antecedentes del régimen jurídico actual y derecho
comparado, especialmente en los temas de “Tarifas, Subsidios y Contribuciones,
Licencias y Derechos Adquiridos y Fondo de Comunicaciones”.
RESUMEN EJECUTIVO
El mundo de hoy no es concebible sin un elemento esencial para los
múltiples y vitales contactos entre personas, organizaciones e instituciones: las
Telecomunicaciones. Es así que, tanto internacional como nacionalmente, lo
que podríamos llamar “EL DERECHO DE LAS TELECOMUNICACIONES”
ha ido adquiriendo una importancia creciente, más aún si tenemos en cuenta el
enorme desarrollo tecnológico de los sistemas de la información y de su
circulación electrónica, de las comunicaciones interactivas y de la convergencia
tecnológica, que ponen a prueba los esquemas normativos tradicionales por dos
razones muy poderosas: En primer término, el vertiginoso desarrollo científico
y técnico y, en segundo lugar, los procesos económico-sociales de la
globalización; que tienden a producir una pronta obsolescencia de los marcos
jurídicos, por lo que se requiere que estos sean más simples y más coherentes
con las tendencias del desarrollo internacional, generadas por organismos
internacionales como la UIT (Unión Internacional de Telecomunicaciones).
Sin duda el tema de las Telecomunicaciones ha ganado gran relevancia en los
últimos tiempos, tanto en términos de modernización, como de inversión pública
y privada, también en lo que se refiere al ejercicio de las libertades públicas, lo que
vino a ser reflejado en la propia Constitución Nacional de 1991, en la que se
incluyeron, por primera vez, en nuestra Carta Magna, diversas normas al respecto.
Naturalmente la Constitución anterior, del año 1886, no tenía referencias al tema y
apenas encontramos desarrollos sobre la libertad de empresa y la iniciativa privada,
que por cierto, fueron restringidas en materia de telégrafos y correos.
Por el contrario, la Constitución de 1991 presenta un gran progreso en el campo
de las Telecomunicaciones y consagra que el “espectro electromagnético es un bien
público no enajenable e imprescriptible, sujeto a la gestión y control del Estado” y
le corresponde a este garantizar el acceso al espectro a todos los interesados, en
condiciones de igualdad de oportunidades. Por su parte, la ley considera a las tele-
comunicaciones como un servicio público; por tanto, es deber del Estado asegurar
su prestación eficiente a todos los habitantes. Un elemento importante introducido
por la actual Constitución es el permitir que los servicios de telecomunicaciones
puedan ser prestados directa o indirectamente por el Estado; en el evento en que sean
prestados indirectamente, podrán otorgarse en concesión.
Igualmente la actual Constitución establece que le corresponde a la ley fijar
el régimen de tarifas de los servicios públicos, lo cual no obsta para que se pueda
asignar la regulación de las mismas en cabeza de las llamadas Comisiones de
Regulación, como lo ha determinado la Corte en diferentes ocasiones (Artículo
367 C.N., sentencias C-580 de 1992 y Sentencia C-444 de 1998).
En cuanto al tema de los subsidios, la Constitución señala que la Nación, los
Departamentos y los Municipios podrán concederlos a las personas de menores
ingresos con objeto de garantizar el acceso universal a los servicios públicos
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Leyes
Colombia fue uno de los primeros países Latinoamericanos en iniciar el
proceso de apertura del sector de las telecomunicaciones y en iniciar la
transición desde un monopolio público a un mercado competitivo en muchos
de los servicios de telecomunicaciones.
Los adelantos de las tecnologías de la información y las comunicaciones y
en particular, la aparición de Internet, han planteado nuevas dificultades para
los sistemas normativos.
A partir de 1989 se han venido desarrollando intensamente procesos de
liberalización y desregulación del sector, a través de diversos cambios en el
marco institucional, con el objeto primordial de permitir e incentivar la
competencia y la participación de la inversión privada en las telecomunicaciones.
El marco general de las telecomunicaciones incluye la Ley 72 de 1989, los
y la Ley 555 de 2000. Este amplio marco define conceptos generales y objetivos
de los servicios de telecomunicaciones, reestructura institucionalmente el
sector, establece el régimen para algunos servicios de telecomunicaciones,
como los de telefonía local, local extendida, móvil rural y larga distancia,
incluye en la normatividad los servicios de valor agregado y telemáticos, la
telefonía móvil celular, y PCS (Servicio de Comunicación Personal).
El proceso de modernización más reciente se inició con la Ley 72 de 1989
que estableció los nuevos conceptos y principios sobre la organización de las
telecomunicaciones en Colombia, dándole el carácter de servicio público que
puede ser prestado por el Estado directamente, o a través de concesiones.
Estableció los conceptos, principios y objetivos de los servicios de
telecomunicaciones y, adicionalmente, otorgó facultades al Gobierno para
adoptar la política general del sector y al Presidente de la República para dictar
las normas necesarias para regular los servicios y reestructurar el Ministerio de
Comunicaciones.
En desarrollo de esta Ley, el Gobierno Nacional expidió el Decreto-ley 1900
de 1990 el cual contiene el régimen general de los servicios de
telecomunicaciones, y establece algunas definiciones, clasifica los servicios, la
forma de prestarlos, el régimen de autorización de redes e indica las infracciones
y sanciones aplicables a las violaciones a las normas contenidas en el mismo.
Su objetivo principal fue el de lograr el ordenamiento general de las
telecomunicaciones y regular las potestades del Estado en relación con la
plantación del sector.
El desarrollo del sector jalonó la reglamentación necesaria para la apertura
y regulación de los servicios de telecomunicaciones. Con la llegada de los
servicios de telefonía móvil celular (TMC) se promulgó la Ley 37 de 1993 .De
acuerdo con esta Ley, se permite al Ministerio de Comunicaciones adjudicar la
concesión para la prestación del servicio de TMC, previo el trámite de licitación
pública. Gracias a esto fueron adjudicados seis contratos de concesión, para la
prestación del servicio bajo la modalidad de duopolio en las tres regiones en las
que se dividió el territorio nacional.
Con la expedición de la Ley 142 de 1994, se autorizó la apertura del servicio
de telefonía local y se establecieron las bases para fijar los requisitos y
condiciones para la prestación del servicio de larga distancia en régimen de
competencia.
Posteriormente, con objeto de aumentar la oferta de servicios móviles en el
país y fomentar la competencia en la prestación de los mismos, fue sancionada
la Ley 555 de 2000, por medio de la cual se regula la prestación de los Servicios
de Comunicación Personal (PCS). Los sistemas PCS se utilizan para la
provisión de servicios móviles y fijos de transmisión de voz, datos e imágenes.
Esta ley establece las condiciones en que se deben prestar los servicios; fija los
principios y reglas generales de la contratación; el plazo y las condiciones de
la concesión; la naturaleza de los concesionarios; las condiciones para la
inversión extranjera; el régimen de interconexión, acceso y uso; la destinación
de los recursos económicos derivados de las concesiones y el régimen de
protección a los usuarios, entre otros.
Los nuevos servicios y tecnologías avanzan de manera acelerada
evolucionando más rápidamente que las entidades que los regulan, dificultando
de manera significativa el proceso de convergencia. Por todo esto el papel del
regulador se ve abocado a promover un marco legal coherente y convergente
que busque el crecimiento del sector y la innovación tecnológica. Adicionalmente
entre más general sea la legislación, mayores serán las posibilidades de que la
vigencia permanezca durante largo tiempo
Jurisprudencia
Los primeros pronunciamientos jurisprudenciales frente al tema de las
Telecomunicaciones se comenzaron a desarrollar a partir de 1991.
En cuanto al tema de tarifas, se han presentado diferentes procesos ante la
Corte Constitucional. Un primer pronunciamiento se emitió en la Sentencia C-
580 de 1992, en donde el actor demandaba que la Junta Nacional de tarifas no
era competente para regular el tema, como lo indicaba el Decreto 1900 de 1990
en su artículo 60, en cuanto que la Constitución Nacional solo había autorizado
a la ley para desarrollar los aspectos tarifarios. Ante la demanda la Corte
concluyó que la Junta si tenía competencia en tales temas, en cuanto que con
ello se pretendía ajustar las tarifas en forma ágil y conforme a la necesidad de
eficiencia del sector, de tal forma que se declaró la constitucionalidad de los
artículos 3º y 4º del Decreto 3069 de 1968.
Posteriormente en el año 1998 por medio de la Sentencia C-444 se demanda
nuevamente esta potestad de regular tarifas, que ya no es conferida a la Junta
Nacional de tarifas sino a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones.
Ante la demanda la Corte señala que se pueden delegar en cabeza de la
Comisión dichas facultades, ello con objeto de garantizar la solución inmediata
de todo aquello que se relaciona con tarifas, por tanto se declara la exequibilidad
del artículo 74 de la Ley 142 de 1994.
Otro aspecto que ha sido objeto de varias demandas ante la Corte
Constitucional, es aquel que se refiere a la concesión del espectro electro-
magnético en cabeza de los particulares. Existen demandas que señalan que es
deber del Estado prestar el servicio de las telecomunicaciones directamente
para garantizar la extensión y cubrimiento de sus redes. Por otro lado, hay
quienes señalan que es necesario que se garantice el acceso de todos los
habitantes al espectro electromagnético, de ahí que no deben existir requisitos
para acceder a esas licencias o contratos. Ante estas divergentes posiciones la
Corte se ha pronunciado y ha señalado que los mecanismos de concesión y
licencias son criterios de economía institucional muy propios de un estado
participativo, por tanto, el hecho de que los servicios públicos sean prestados
por particulares no implica la privatización o la cesión de potestades del Estado.
En la sentencia de la Corte Constitucional, C-949 del 5 de septiembre de
2001 se declaró la inexequibilidad de las llamadas prórrogas automáticas de los
contratos de concesión en telecomunicaciones (art. 10, Ley 335 de 1996), al
considerar que tal automaticidad afectaría la libre competencia, obstaculizando
la participación de distintos oferentes capacitados técnica y financieramente
para la prestación de los servicios. Por otra parte, no hay que perder de vista que
el acceso al espectro electromagnético constituye la posibilidad, dentro de las
condiciones tecnológicas del mundo contemporáneo, de poder ejercer la
libertad de expresión.
El Proyecto de Ley
El proyecto de “LEY DE TELECOMUNICACIONES Y TECNOLOGIAS
DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES” pretende ser el estatuto de
las telecomunicaciones en Colombia, incorporando disposiciones generales,
de definición y principios, relativas al papel que les corresponde desempeñar
al Estado y a los particulares sobre aspectos como la libre concurrencia, la
neutralidad competitiva, las normas aplicables a proveedores con participación
de capital público, el uso de la infraestructura de telecomunicaciones y recursos
escasos, el acceso y servicio universal, la protección de usuarios, la organización
institucional y las infracciones al régimen de telecomunicaciones y sanciones,
entre otros aspectos. Muchas disposiciones procuran simplificar los aspectos
relacionados con la libertad de prestación de servicios de telecomunicaciones
y con el acceso al espectro electromagnético.
Las características más importantes o innovadoras del proyecto de ley son:
1. Consagración del derecho al Acceso Universal, en virtud del cual la
población debe contar “con la infraestructura mínima de telecomunicaciones
necesaria para el uso de las tecnologías de información y comunicaciones,…
“(artículo 3º, numeral 1).
2. Establecimiento de los “principios orientadores” de las telecomunicaciones
(artículo 4), entre los cuales se destacan: el “acceso libre e indiscriminado” a
“los servicios de telecomunicaciones”; la “neutralidad competitiva y libre
concurrencia”; la “neutralidad tecnológica” y la “solidaridad y redistribución”.
3. Establecimiento de criterios para la intervención del Estado (artículo 5º).
4. La consagración de la denominada “HABILITACION DE REDES Y
SERVICIOS”, en virtud de la cual “la prestación de servicios y la instalación
de redes de telecomunicaciones se encuentran autorizadas de manera general”.
El uso del espectro radio-eléctrico “requiere licencia previa del Ministerio de
Comunicaciones” (artículo 9º).
5. Se propone que el Ministerio de Comunicaciones propenda a atribuciones
a largo plazo del espectro radioeléctrico, a través de los procedimientos de
selección objetiva (artículo 11). El mismo artículo 11 establece, en su último
inciso, que: “El Gobierno Nacional podrá establecer bandas de frecuencias de
uso libre de acuerdo con las recomendaciones de la UIT, y bandas exentas del
pago de contraprestaciones”.
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6. Se establece que las licencias para uso del espectro radio-eléctrico se
otorgarán por un término que sumado con el inicial y el de las prórrogas “no
exceda de treinta (30) años”. “En ningún caso habrá prórrogas automáticas…”
(Artículo 14).
7. Se consagran “Normas Aplicables a proveedores con participación de
Capital Público” (Artículos 27 a 32).
8. Se establecen normas sobre “Uso Eficiente de la Infraestructura y los
Recursos Escasos” (Artículos 33 a 40).
9. El artículo 41 consagra la “CONTRIBUCION DE SOLIDARIDAD”,
según la cual “Todos los proveedores de telecomunicaciones estarán sujetos a
una contribución de solidaridad, de naturaleza parafiscal, destinada a la
inversión social, … la cual no excederá del 2.7% de sus ingresos brutos…”
10. El artículo 42 establece la “TASA DE REGULACION Y CONTROL Y
VIGILANCIA”. “Con el fin de recuperar los costos del servicio de regulación
que presta la Comisión de Regulación de Comunicaciones y los de control y
vigilancia del régimen de protección a usuarios que presta la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios…” su monto será hasta del dos por mil
(0.2‰) para la primera y del uno por mil (0.1‰) para la segunda, calculados
sobre los ingresos brutos del proveedor del servicio.
11. El artículo 43 estipula que los recursos del Fondo de Comunicaciones “se
destinarán a atender el servicio o el acceso universal en servicios de
telecomunicaciones, y constituyen inversión social”.
12. Del artículo 45 a 48 se consagran normas de protección a los usuarios de
servicios de telecomunicaciones.
13. Del artículo 49 a 61 se reglamenta lo relativo a la organización
institucional en materia de telecomunicaciones. La organización institucional
incluye al Ministerio de Comunicaciones, como entidad rectora, la Comisión
de Regulación de Comunicaciones, la Superintendencia de Industria y Comercio
(vigila y controla las prácticas competitivas restrictivas o desleales), la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y el Fondo de
Comunicaciones.
Régimen de concesiones y licencias
La ley 72 de 1989 dejó muy claro que las telecomunicaciones son un servicio
público que el Estado prestará directamente o a través de concesiones que podrá
entregar en forma exclusiva y agrega que estas concesiones podrán ser
concedidas por medio de contratos o en virtud de licencias. Estos contratos de
concesión se adjudicarán previo trámite de licitación pública, de acuerdo con
los requisitos, procedimientos y términos previstos en la Ley 80 de 1993.
La concesión consiste en la posibilidad de que una persona de derecho
público llamada concedente (en nuestro caso la Nación, por intermedio de
Ministerio de Comunicaciones) en virtud de un convenio (licencia o contrato)
encarga a un particular, persona natural o jurídica llamada concesionario, el
cuidado de hacer funcionar un servicio público, a su costa y riesgo, permitiéndole
obtener una remuneración que la obtiene de las tarifas o tasas recibidas de los
usuarios.
Las concesiones para la prestación de los servicios de telecomunicaciones
serán otorgadas por el Ministerio de Comunicaciones. Estas podrán ser otorgadas
también por las entidades territoriales o las asociaciones legalmente constituidas
en que estas participen, en el ámbito de su jurisdicción, con la autorización
previa del Ministerio de Comunicaciones y esta puede ser específica o por tipo
de servicio.
El Decreto 1900 anotó en su artículo 45 que el tiempo de las concesiones no
podrá exceder a 20 años y en el mismo sentido el artículo 36 de la Ley 80 señaló
que su duración no podría ser superior a 10 años, prorrogable hasta por un lapso
igual.
Las concesiones de servicios de telecomunicaciones deberán otorgarse de
modo tal que se promuevan la eficiencia, la libre iniciativa y competencia, la
igualdad de condiciones en la utilización de los servicios y la realización plena
de los derechos a la información y al libre acceso a los servicios de
telecomunicaciones.
La prestación de servicios de valor agregado y telemáticos se hace en
régimen de libre competencia y está a cargo de las entidades de derecho público,
en gestión directa y de personas naturales o jurídicas de derecho privado, en
gestión indirecta. Para su prestación en gestión indirecta los servicios de valor
agregado y telemáticos se concederán mediante licencia, la concesión es el
único título habilitante para la prestación de servicios de gestión indirecta.
En materia de telefonía de larga distancia la Ley 142 de 1994 estableció que
los servicios de LDN (Larga Distancia Nacional) y LDI (Larga Distancia
Internacional) se deben prestar en un régimen de competencia. El Ministerio de
Comunicaciones es el encargado de otorgar las licencias a los operadores que
deben ser Empresas de Servicios Públicos debidamente constituidas.
En cuanto al servicio de Telefonía Móvil Celular (TMC) se inició en 1994
mediante concesión otorgada por el Ministerio de Comunicaciones, previa
licitación pública. Más recientemente y por medio de la Ley 555 de 2000 se
otorgó la concesión para los servicios de comunicación personal (PCS) la cual
comporta adicionalmente el permiso para el uso del espectro radioeléctrico
atribuido para la prestación del servicio y la autorización para el establecimiento
de la red asociada a la prestación de los mismos.
Régimen de tarifas
Previo al establecimiento del marco de la Ley 142 de 1994, era facultad de
la Junta Nacional de Tarifas proponer esquemas y criterios para su fijación en
los servicios de comunicaciones que fueran de su competencia. Con la expedición
de la mencionada Ley de Servicios Públicos Domiciliarios estas funciones
pasaron a la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT), quien en
adelante sería la encargada de orientar el régimen tarifario en el sector.
La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones es el organismo que
interviene el régimen tarifario del sector en Colombia, y lo ha hecho mediante
diversas resoluciones: Resolución 055 de 1996, que provee las fórmulas para
la fijación de tarifas del servicio de telefonía pública básica conmutada local y
local extendida, con esta resolución se definió la metodología para el cálculo
de las tarifas que debían aplicar las empresas que prestan servicios de telefonía;
la Resolución 087 de 1997, por la cual se regula en forma integral los servicios
de Telefonía Pública Básica Conmutada, TPBC, toma aspectos de la Resolución
055 de 1996; la Resolución 099 de 1997 a través de la cual se establecen
medidas para la aplicación de tarifas a la TPBC, replantea el esquema tarifario
en lo que hace referencia al desmonte de los subsidios; la Resolución 155,
formula un esquema tarifario y de interconexión para la TMR; la Resolución
253 de 2000, por la cual se modifica el Título IV de la Resolución 087; la
Resolución 307 del 2000 a través de la cual se promueve el acceso a Internet a
través de planes tarifarios para el servicio de TPBCL; la Resolución 489 que
regula el régimen de protección a los suscriptores y usuarios de los servicios de
telecomunicaciones y compila los Títulos I, IV, V, VII de la Resolución 087 de
1997 y la Resolución 575 que compila las resoluciones anteriores en un solo
cuerpo normativo.
En Colombia existen actualmente tres regímenes tarifarios, que se pueden
aplicar a los operadores de los servicios de telecomunicaciones: 1) régimen de
libertad, en el cual los operadores determinan libremente las tarifas; 2) régimen
vigilado en el cual los operadores determinan libremente las tarifas, pero estas
deben ser registradas ante la Comisión (CRT), y 3) régimen regulado, a través
del cual la Comisión fija los criterios y metodologías con los cuales los
operadores determinan o modifican los precios máximos para los servicios
ofrecidos y asimismo registran las tarifas ante la CRT.
Es así como la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT)
realiza una labor de control y vigilancia sobre los diferentes prestadores de
servicios de telecomunicaciones. El objeto de la labor de la CRT, a través del
régimen de tarifas, es establecer criterios, parámetros y metodologías de
cálculo y fijación de tarifas de los diferentes servicios, orientándolas hacia un
costo eficiente que propenda a la protección del usuario y una utilidad razonable
que proteja la creación de empresas.
Con el Proyecto de Ley de Telecomunicaciones, Tecnologías de la
Información y Comunicaciones, artículo 23, se establece que los proveedores
podrán fijar libremente los precios al usuario y las demás condiciones de oferta
del servicio, siempre teniendo en cuenta que se deben generar algunos servicios
dependiendo de la capacidad de pago de los usuarios de menores ingresos. Así
se da un enfoque acorde con la legislación internacional al respecto en donde
la tendencia es hacia la liberalización del mercado de las telecomunicaciones
y la libertad tarifaría.
Subsidios y contribuciones
La Constitución Política de Colombia estableció en su artículo 367, que la
“ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los
servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el
régimen tarifario que se tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los
de solidaridad y redistribución de ingresos” (…). En este sentido la Ley 142 de
1994 dispone el marco normativo para el manejo de los subsidios en su artículo
99, y establece que los subsidios obedecerán al principio de establecer un
régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo
con los preceptos de equidad y solidaridad, así los subsidios no deben exceder
el valor de los consumos básicos o de subsistencia.
Según esta ley el subsidio no podrá ser superior al 15% del costo medio del
suministro para el estrato 3, el 40% del costo medio del suministro para el
estrato 2 y en el caso del estrato 1 no podrá superar el 50%, estos deberán ser
subsidiados por los estrato socioeconómicos 5 y 6 e industrial y Comercial.
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