Gaceta del Congreso del 26-04-2005 - Número 211EA (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 26 Abril 2005 |
| Número de Gaceta | 211 |
GACETA DEL CONGRESO 211 Martes 26 de abril de 2005 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIV - Nº 211 Bogotá, D. C., martes 26 de abril de 2005 EDICION DE 40 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
E S T U D I O D E A N T E C E D E N T E S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
PROYECTO NUMERO 47
Viabilidad Jurídica de una Eventualidad Reforma a la Institución
de Pérdida de Investidura de Congresistas
Estudio de Antecedentes
Solicitado por:
Presidencia de la Cámara de Representantes
Elaborado por:
David Osorio Tamayo
Mentor a cargo:
Doctor Fernando Giraldo García
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
Bogotá, D. C., marzo de 2005
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO: Estudio de Antecedentes
TEMA: Viabilidad Jurídica de una Eventual
Reforma a la Institución de la Pérdida
de Investidura de Congresistas
SOLICITANTE: Presidencia Cámara de Repre-
sentantes
PASANTE A CARGO: David Guillermo Osorio Tamayo
MENTOR A CARGO Doctor Fernando Giraldo García
FECHA DE SOLICITUD: 28 de Septiembre de 2004
FECHA DE ASIGNACION: 25 de noviembre de 2004
FECHA DE CONCLUSIÓN: 23 de febrero de 2005
Breve descripcion de la solicitud:
La doctora Zulema Jattín Corrales Presidenta de la Cámara de Representantes,
solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, OATL, la elaboración
de un anteproyecto de ley sobre la posible modificación de la Ley 144 de 1994,
sin embargo, la Comisión de Modernización consideró que era conveniente que
se realizara primero un análisis de la materia y de la viabilidad jurídica de una
posible modificación de la misma por parte del legislativo. En consecuencia, se
decidió realizar un Estudio de Antecedentes sobre la viabilidad jurídica de una
eventual reforma de la Ley 144 de 1994, que reglamentó el procedimiento de
Pérdida de Investidura de los Congresistas; el cual incluyera el régimen
constitucional, legal y jurisprudencial sobre la materia, y una recolección de las
posiciones académicas sobre la misma.
Resumen ejecutivo
Desde su introducción1 en la Constitución de 1991, el régimen de pérdida de
investidura en Colombia ha sido motivo de constantes debates políticos y
académicos, en los que se han tratado aspectos que van desde su régimen
general y las causales estipuladas, hasta la posibilidad de que el Legislativo
entre a modificar dicho régimen. El presente estudio, se ha desarrollado con el
objetivo de servir al Congreso de la República como una herramienta académica,
que en la medida de lo posible, le permita acercarse de forma más clara a los
debates que giran alrededor de la institución de la pérdida de investidura y a la
posibilidad de una modificación del régimen normativo de esta institución por
vía congresual.
Vale la pena precisar, que este estudio se realizó bajo parámetros netamente
técnicos; en ese sentido, las posiciones y argumentos presentados y las
recomendaciones que este documento plantee, están sujetos a la legislación, la
jurisprudencia y a los pronunciamientos realizados sobre el tema por académicos.
De tal forma, el objetivo de este estudio no es asumir una posición inflexible
sobre el tema, sino por el contrario, mostrar de forma objetiva las diversas
posiciones que se han planteado al respecto y realizar recomendaciones
técnicas sujetas a hechos y posibilidades reales.
El resumen ejecutivo está dividido en cuatro partes: En primer lugar, se
señalan las normas que se tendrían que modificar para cambiar ciertos aspectos
del actual régimen de pérdida de investidura consagrado en la Constitución
Política de 1991. En segundo lugar, se presenta el debate que se ha planteado,
sobre si el Congreso puede o no modificar el régimen de pérdida de investidura
por vía legal, o sólo mediante disposiciones constitucionales2. En tercer lugar
y respondiendo a la solicitud, se trabajan de forma individual los principales
cuestionamientos y críticas que se han hecho a la institución de pérdida de
investidura, como son: La modificación de las causales consagradas en la
Constitución y la ley, la posibilidad de una gradualidad de las sanciones que
estas causales generen y la inclusión de una doble instancia, ya sea sancionatoria
y/o de apelación, que garantice un proceso con plenas garantías para el
1Aunque la institución de la pérdida de investidura se encontraba consagrada en la
legislación colombiana a partir del Acto Legislativo 01 de 1979, este estudio únicamente
hace referencia a la legislación vigente.
2Cuando se habla de modificaciones mediante disposiciones constitucionales, se hace
referencia a aquellas que se realizan a través de un acto legislativo y no mediante un
proyecto de ley.
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procesado. Finalmente, se realiza una breve síntesis de lo planteado en los
puntos anteriores y se presentan algunas recomendaciones sobre la materia.
I
Normas que tendrían que modificarse con el fin de reformar
el régimen de pérdida de investidura de los congresistas
El régimen de pérdida de investidura de congresistas, se encuentra consagrado
183 y 184 establece el conjunto de normas que regulan esta institución, sus
causales y competencias. El Legislativo ha desarrollado la norma constitucional
a través de las siguientes leyes: Ley 5ª de 1992, en la que se desarrollan los
regimenes de incompatibilidades e inhabilidades de congresistas3 y las causales
de pérdida de investidura; Ley 144 de 1994, que establece el procedimiento de
pérdida de investidura de los congresistas; y finalmente, la Ley 446 de 1998,
que reafirma lo plasmado en la Constitución Política respecto a la competencia
de la Sala Plena del Consejo de Estado como instancia única de trámite y
decisión del proceso de pérdida de investidura.
Teniendo en cuenta lo anterior, cualquier modificación que se le pretenda
realizar al régimen de pérdida de investidura debe ajustarse a una jerarquización
normativa. Es decir, que en primera instancia, se debe reformar la Constitución
Política y posteriormente las leyes que desarrollan lo estipulado en esta.
En varias oportunidades en el Congreso se ha planteado el interés por
modificar el régimen de pérdida de investidura de congresistas; específicamente
lo relacionado con la graduación de las causales que la generan y de las
sanciones en que pueden derivar dichas causales, y en la precisión y claridad
en las mismas. De igual forma, el Legislativo también ha contemplado la
necesidad de establecer una segunda instancia, ya sea sancionatoria y/o de
apelación del proceso de pérdida de investidura.
A continuación, se presenta una recopilación de la normatividad que debería
modificarse para satisfacer los aspectos mencionados en el párrafo anterior. Las
reformas planteadas en los siguientes cuadros se desarrollan en la tercera parte
de este documento, cuando se entre a analizar cada tema de forma independiente.
Artículo Objetivo de la modificación
Artículo 183 – Graduación de las causales y sanciones, con relación
a la violación de los regímenes de inhabilidades,
incompatibilidades o del régimen de conflicto de
intereses. (Inciso 1°).
– Modificación de las causales establecidas en los
Incisos 2°, 3°, 4° y 5° respecto a una graduación de
sanciones.
Artículo 184 – Establecimiento de una segunda instancia de
sanción y/o de apelación, en relación con el proceso
de pérdida de investidura de los Congresistas.
Artículo Objetivo de la modificación
Artículo 270 – Modificación del inciso 4° con respecto al estable-
cimiento de una segunda instancia de sanción y/o de
apelación. Esta reforma, sería consecuente con los
cambios realizados en el artículo 184 de la C. P.
Artículo 271 – Modificación con respecto a la graduación de las
causales y sanciones del régimen de pérdida de
investidura. Esta reforma, sería consecuente con los
cambios realizados en el artículo 183 de la C. P.
Artículo 296 – Modificaciones referentes a la graduación de
causales y sanciones, en consecuencia con los
cambios establecidos en el artículo 183 de la C. P.
Ley 144 de 1994
Artículo Objetivo de la modificación
Artículo 1° – Modificación con respecto al establecimiento de
una segunda instancia de sanción y/o de apelación.
Esta reforma, sería consecuente con los cambios
realizados en el artículo 184 de la C. P.
– En caso de establecerse una segunda instancia,
estos artículos deberían modificarse con el objetivo
de desarrollar y aclarar el trámite del proceso de
pérdida de investidura.
Artículo nuevo – Establecimiento de un artículo nuevo en el cual se
especifique la graduación de causales y sanciones
que generen pérdida de investidura para los
congresistas, en desarrollo de lo establecido por el
artículo 183 de la C. P.
Ley 446 de 1998
Artículo Objetivo de la modificación
– Modificación con respecto al establecimiento de
una segunda instancia de sanción y/o de apelación.
Esta reforma, sería consecuente con los cambios
realizados en el artículo 184 de la C. P.
II
Debate sobre si el Congreso puede modificar el régimen de pérdida
de investidura por vía legal, o si sólo puede ser modificado mediante
disposiciones constitucionales.
Antes de entrar a discutir de qué forma podría el Congreso modificar el
régimen de pérdida de investidura, vale la pena preguntarnos, si el Legislativo
está o no facultado para realizar dichas modificaciones, ya sea por vía legal o
constitucional. Las posiciones frente a este interrogante han estado divididas
tanto en el medio político como en el académico, y no se ha sentado una posición
que tenga la última palabra respecto a este tema, tal como podría ser un
pronunciamiento de la Corte Constitucional al respecto. Sin embargo, algunos
académicos, han dado importantes luces frente a este debate; es así, como el
doctor Fernando Brito Ruiz, refiriéndose a si el Congreso como constituyente
derivado o secundario tendría atribuciones para modificar el régimen de
pérdida de investidura; afirma en su libro “Pérdida de Investidura de los
congresistas en Colombia”, que “el Legislativo estaría habilitado para hacerlo,
(pero) bajo la condición de que las nuevas disposiciones mantengan las bases
y principios de dicho régimen, por lo tanto, no podría alterarlos en su esencia
so pena de inconstitucionalidad”4. Por otra parte, a través de la Sentencia
número C-319 de 1994 de la Corte Constitucional, el entonces Procurador
General de la Nación afirmaba con relación al tema de pérdida de investidura
que “al legislador le está vedado introducir requisitos no contemplados en la
claro con lo anterior, que el Legislativo no estaría facultado para realizar dichas
modificaciones.
En cuanto a la forma de realizar esta modificación, una de las preguntas que
ha generado mayor debate entre grupos académicos y políticos, es si ¿el
Congreso puede modificar su propio régimen de pérdida de investidura a través
de la ley o debe hacerlo mediante disposiciones constitucionales? Como se
podría esperar, las respuestas a este interrogante han estado profundamente
divididas. En primera instancia se encuentran quienes se oponen a que el
Congreso modifique el régimen de pérdida de investidura por medio de una ley
e indican que estas modificaciones deben hacerse a través de un acto legislativo.
Entre los argumentos adoptados por los partidarios de esta posición encontramos
los siguientes:
En primer lugar, se ha mencionado que el Congreso no está facultado para
modificar el régimen de pérdida de investidura a través de la ley porque este es
materia de disposición Constitucional. En este sentido, el doctor Fernando
Brito afirma que: “El legislador no está facultado para consagrar nuevas incom-
patibilidades o inhabilidades o para modificar las existentes, pues por tratarse
de un reparto de poder político entre las ramas del poder público (cualquier
modificación) debe ser hecha directamente por el constituyente, todo conduce
a sostener que el constituyente previó que el tema fuera materia de disposición
constitucional, no legal, para evitar que por vía del Congreso se entrara a
modificar o reducir las condiciones impuestas”6.
Asimismo el doctor José Samuel Ramírez Poveda, en su texto “La Acción
de Pérdida de Investidura de los congresistas” señala: “Que las causales de
pérdida de investidura para congresistas son de reserva constitucional, por lo
que la ley no puede establecer (causales) adicionales”7. Respecto a esto, la
Corte Constitucional en Sentencia C-247 de 1995, señaló que se declarará
inexequible la referencia a la ley en cuanto al señalamiento de nuevas causales
de pérdida de investidura, pues la enunciación hecha en la Carta es taxativa y
no autoriza al legislador para ampliar los motivos de la sanción8.
De igual forma, algunos miembros del Congreso de la República están de
acuerdo con esta posición. El Representante a la Cámara Zamir Silva Amín,
3Las cuales según el numeral 1° del artículo 183 de la C. P., son parte de las causales de
pérdida de investidura.
4Brito Ruiz Fernando. Pérdida de investidura de los congresistas. Una sanción de
naturaleza política. Procuraduría General de la Nación. Instituto de Estudios del
Ministerio Público. Colección derecho disciplinario número 8. Bogotá. Agosto de
2004. P. 81.
5República de Colombia. Corte Constitucional. Sentencia número C-319 de 1994. P. 7.
6Brito Ruiz Fernando. Pérdida de investidura de los Congresistas. Op. Cit., P. 81.
7Ramírez Poveda José Samuel. La acción de pérdida de investidura de los congresistas.
Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez. 2004. P. 41.
8República de Colombia. Corte Constitucional. Sentencia número C-247 de 1995. P. 2.
Artículos 2°, 3°,
4°, 6°, 7°, 8°, 10,
11, 12, 13, 17
Artículo 33 inci-
sos 8º y 10, y
artículo 48
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considera que: “En ninguna parte de la Constitución Política se restringe el
poder constituyente del Congreso, el Legislativo puede modificar el régimen de
pérdida de investidura en cualquier sentido. En caso de reducir las (causales)
existentes el Congreso puede hacerlo por vía constituyente, es decir, a través de
un acto legislativo”9. Por su parte, el Senador Darío Martínez Betancourt
mencionó al respecto que: “revisando con lupa el texto constitucional
encontramos que el poder del constituyente derivado efectivamente no tiene
límites. Es más podríamos nosotros derogar la pérdida de investidura y no
incurriríamos en conflicto de intereses, ¿por qué? porque estamos autorizados
por la Carta para reformar todo lo atinente al Congreso, en su organización y
en su funcionamiento, podríamos hacer desaparecer en un acto legislativo todas
las normas sobre pérdida de investidura”10.
En segunda instancia, se encuentran quienes están de acuerdo con que el
Congreso modifique el régimen de pérdida de investidura por vía legal. El
principal argumento de los partidarios de esta posición se apoya en el artículo
150 de la Constitución Política, el cual señala en su inciso primero que al
Congreso le corresponde la función de interpretar, reformar, derogar y hacer las
leyes. Siguiendo lo estipulado en la norma constitucional, quienes están de
acuerdo con esta posición, sostienen que el Congreso de la República tiene la
facultad constitucional de modificar cualquier materia que sea sujeto de
legislación, como lo es la institución de la pérdida de investidura que está
En conclusión, podemos observar que se han presentado dos discusiones
frente a una posible modificación del régimen de pérdida de investidura. En
primer lugar, se discute si el Congreso tiene o no la facultad de modificar dicho
régimen, ya sea a través de una ley o de un acto legislativo. Y en segundo lugar,
se ha generado un debate, en torno a si dicha modificación debe realizarse por
vía legal o mediante disposiciones constitucionales. Basándose en lo expuesto
por académicos, políticos e instituciones del Estado; este estudio considera que
el Legislativo sí está facultado para modificar el régimen de pérdida de
investidura, siempre y cuando mantenga las directrices planteadas al respecto
por la Constitución de 1991. Por otra parte, se considera que cualquier reforma
que se le introduzca al régimen, debe realizarse por medio de un acto legislativo,
a través del cual se modifique la Constitución Política y no por vía legal, pues
la institución de pérdida de investidura tiene carácter constitucional.
III
Principales cuestionamientos que se le han hecho a la institución
de la pérdida de investidura
Modificación de las causales de pérdida de investidura consagradas en
la Constitución y la ley
Uno de los aspectos de la institución de pérdida de investidura que más
controversia ha desatado, ha sido la rigidez de sus causales; las cuales, se
encuentran establecidas en el artículo 183 de la Constitución. Frente a esto, se
ha planteado la posibilidad de modificarlas, pues se considera que no todas
tienen la misma gravedad; y ellas no ameritan un proceso de pérdida de
investidura; por lo tanto se ha considerado la posibilidad de agregar causales
nuevas o eliminar algunas de las existentes. Por otra parte, se ha planteado la
necesidad de hacerlas más precisas, pues existen ciertos vacíos jurídicos
respecto a algunas de estas, que han dado lugar a interpretaciones incorrectas
y que permiten que ciertos factores políticos entren a jugar un papel importante
dentro del proceso de pérdida de investidura, lo que es perjudicial para las
instituciones del sistema democrático.
Las causales de pérdida de investidura establecidas por el artículo 183 de la
Constitución son:
1. Violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del
régimen de conflicto de intereses.
2. La inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones
plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones
de censura.
3. No tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha
de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.
4. Indebida destinación de dineros públicos.
5. Tráfico de influencias debidamente comprobado.
Por otra parte, se considera como una causal adicional, la establecida por el
artículo 110 de la Carta, el cual estipula que: “Se prohíbe a quienes desempeñan
funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o
candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que
establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será
causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura”.
Como se mencionó al inicio de este documento, una modificación (en
cualquier sentido) de las causales del régimen de pérdida de investidura,
implicaría reformar el artículo 183 de la C. P. Por tal razón, a continuación se
señala específicamente que incisos de este artículo han sido los que mayores
críticas han recibido y cual podría ser el sentido de una posible modificación al
respecto.
En primer lugar, podemos observar que el inciso 1º del artículo 183 de la C.
P., estipula que la violación de los regimenes de inhabilidades,
incompatibilidades, o de conflicto de intereses, son causales de pérdida de
investidura. De igual forma, la Carta desarrolla claramente a través de su
artículo 179 el régimen de inhabilidades, del artículo 180 el de
incompatibilidades, y en el artículo 182 define que los congresistas deberán
poner en conocimiento de su respectiva cámara las situaciones de carácter
moral o económico que los inhiben para participar en ciertos trámites, es decir
que podrían generar un conflicto de interés. Sin embargo, la Constitución no
desarrolla como tal un régimen de conflicto de intereses y deja al legislador la
facultad de regular la materia.
1994, por medio de su artículo 16, desarrollan el régimen de conflicto de
intereses de orden económico, pero dejan sin reglamentar el conflicto por
razones morales. Justamente, sobre este último aspecto señalado, se ha buscado
precisar lo establecido en la Constitución. Es así como se han realizado varias
críticas a esta situación; para el Consejero de Estado Carlos Arturo Orjuela “las
Leyes 5ª y 144 no se han ocupado del conflicto de intereses de orden moral, en
consecuencia la pérdida de investidura por violación de dicha causal solamente
puede darse cuando la ley haya fijado de manera expresa cómo se configura”11.
Este mismo argumento ha sido expuesto por el doctor Samuel José Ramírez
Poveda, quien en su libro “La acción de pérdida de investidura de los
congresistas” sostiene que “el constituyente no fue muy acertado al establecer
la diferenciación entre conflicto de orden pecuniario y moral, pudiendo haber
simplemente determinado como en el estatuto disciplinario que cualquier clase
de interés que afecte particular y directamente al legislador, se constituiría en
motivo de retirar su investidura”12. Por otra parte, se ha mencionado que “la
ausencia de una normatividad completa que regule de manera clara el tema,
como sí existe para las incompatibilidades e inhabilidades, deja el asunto a
merced de interpretaciones que bien pueden prestarse para decisiones injustas”13.
Contrario a lo anterior, se ha planteado que el régimen de conflicto de
intereses de orden moral se encuentra regulado en los artículos 182 y 183 de la
que no es necesario el establecimiento de una regulación de las situaciones de
conflicto de intereses de orden moral, pues según los partidarios de esta
posición, la moral no tiene un catálogo, ni numerales, y (tanto) la moral como
la ética tienen que ser más amplias que un código o un estatuto14. En síntesis,
podría decirse que esta causal de pérdida de investidura podría ser revisada,
pues su falta de reglamentación ha sido motivo de debates por las interpretaciones
de las cuales podría ser objeto.
Por ello, una revisión de esta causal de pérdida de investidura debe tener en
cuenta la existencia de una práctica política, al interior del Congreso, de la
declaración de impedimentos por parte del congresista y del inmediato
levantamiento de dicho impedimento por parte de la Corporación.
constitucional establece, que es una violación al régimen de pérdida de
investidura la ausencia en un mismo período de sesiones, a seis reuniones
plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones
de censura. En caso de que el Congreso considere conveniente mantener las
actuales causales de pérdida de investidura, las cuales han sido calificadas
como muy severas por algunos sectores, valdría la pena preguntarnos si sería
necesario precisarla para incluir además las ausencias a sesiones de Comisión15,
las cuales ameritan el mismo –o tal vez mayor– grado de importancia que una
sesión plenaria.
En tercer lugar, con relación al régimen de incompatibilidades el artículo
180 de la Constitución establece que los congresistas no podrán desempeñar
9Entrevista con el Representante a la Cámara Zamir Silva. Febrero 9 de 2005.
10 Gaceta del Congreso número 216 de 2004. Mayo 20 de 2004. Acta de Comisión
número 32 de 2004.
11 Consejero de Estado Carlos Arturo Orjuela. Citado por Rafael Humberto Alfonso
Acosta en Pérdida de investidura de los congresistas en Colombia. Rafael Humberto
Alfonso Acosta. Aspectos legales y jurisprudenciales. Bogotá. 2003. P. 94.
12 Ramírez Poveda José Samuel. La acción de pérdida de investidura de los congresistas.
Op. Cit., P. 109.
13 Alfonso Acosta Rafael Humberto. Pérdida de investidura de los congresistas en
Colombia. Op. Cit., P. 95.
14 Senador Héctor Helí Rojas Jiménez. Gaceta del Congreso número 216 de 2004. Mayo
20 de 2004. Acta de Comisión número 32 de 2004.
15 Alfonso Acosta Rafael Humberto. Pérdida de investidura de los congresistas en
Colombia. Op. Cit., P. 99.
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