Gaceta del Congreso del 26-04-2005 - Número 209PL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 26 Abril 2005 |
| Número de Gaceta | 209 |
GACETA DEL CONGRESO 209 Martes 26 de abril de 2005 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIV - Nº 209 Bogotá, D. C., martes 26 de abril de 2005 EDICION DE 88 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
E S T U D I O D E A N T E C E D E N T E S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
PROYECTO DE LEY NUMERO 181 DE 2004 SENADO
SOBRE CONTROL FISCAL
Estudio de Antecedentes
Solicitado por:
Comisión Primera del Senado
Elaborado por:
Luisa Fernanda Díaz Ulloa
Mentor a cargo:
Doctor Alvaro Forero Navas
Congreso de la República de Colombia
Bogotá, D. C., marzo de 2005
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
Resumen ejecutivo
El objetivo de este estudio es dar una mirada al control fiscal colombiano,
al desempeño de la Contraloría General de la República, como ente que vigila
la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejan fondos o bienes públicos de la Nación con el propósito de analizar la
pertinencia del Proyecto de ley número 181 de 2004 Senado, por la cual se
reglamentan los organismos de control fiscal, se organiza su función pública,
se deroga la Ley 610 de 2000 y se dictan otras disposiciones.
Este estudio se ha dividido en nueve partes, en la primera se realiza una
revisión teórica sobre el control fiscal, la segunda hace una descripción de la
Contraloría General de la República, la tercera reconstruye la historia del
control fiscal en Colombia y su desempeño actual, la cuarta presenta los
avances y críticas de la ley que actualmente rige sobre este tema: Ley 610 de
2000, la quinta desarrolla el tema de la corrupción en Colombia, la sexta aporta
metodologías para determinar la eficacia de la responsabilidad fiscal en el país,
la séptima se refiere a alguna legislación extranjera sobre control fiscal; la
octava muestra la motivación, estado actual y discusiones sobre el Proyecto de
ley número 181 de 2004 Senado, y la novena enumera las conclusiones finales
del estudio.
1. Teoría sobre el control fiscal
El control de la gestión pública se realiza a través de tres medios: El
administrativo, el político y el fiscal; los cuales se consideran indispensables
para la prestación de un buen servicio público, acorde con la separación de las
ramas del poder público.
El control administrativo verifica que la ejecución de la función administrativa
corresponda y se ajuste a los planes y programas de desarrollo, conforme al
mandato político, para establecer el grado de realización y logros de la
administración.
El control político verifica el cumplimiento de las políticas generales que
rigen al Estado, a través del seguimiento y comprobación de las actuaciones y
realización de los agentes encargados de las funciones ejecutivas.
Por su parte, “Es función del control fiscal revisar y certificar las operaciones
matemático-contables, las transacciones, los registros y los gastos, comprobando
que se ajusten a los actos que las causan y verificando el real cumplimiento de
las normas, reglamentaciones y procedimientos para evitar que las acciones
fiscales no resulten por vicios de ilegalidad o inconstitucionalidad”1.
ASUNTO: Estudio de Antecedentes
TEMA: Proyecto de ley número 181 de 2004,
Senado, sobre Control Fiscal.
SOLICITANTE: Comisión Primera del Senado
PASANTES A CARGO: Luisa Fernanda Díaz Ulloa
MENTOR A CARGO Doctor Álvaro Forero Navas
FECHA DE SOLICITUD: 26 de abril de 2004
FECHA DE ASIGNACION: 1º de septiembre de 2004
FECHA DE CONCLUSIÓN: 20 de diciembre de 2004
Breve descripción de la solicitud
El honorable Senador Luis Humberto Gómez Gallo, en su calidad de
Presidente de la Comisión Primera del Senado de la República, le solicitó a la
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, OATL, la elaboración de un estudio
de antecedente acerca del Proyecto de ley número 181 de 2004, Senado, por la
cual se reglamentan los organismos de control fiscal, se organiza su función
pública, se deroga la Ley 610 de 2000 y se dictan otras disposiciones. El estudio
incluye antecedentes legislativos y régimen actual, conceptos e informes
gubernamentales, jurisprudencia, legislación extranjera, bibliografía analizada,
notas de prensa y participación ciudadana.
1Gómez, Mario León. Auditoría y Control Fiscal. Escuela Superior de Administración
Pública. Bogotá, octubre de 1987. Pág.10.
Página 2 Martes 26 de abril de 2005 GACETA DEL CONGRESO 209
Para analizar y verificar la buena utilización del patrimonio público, el
control fiscal requiere de una complementación en el tiempo, que garantice la
inspección indispensable para establecer si la operación es real y su registro
correcto en los libros de contabilidad. Un proceso de control eficiente permite
perfeccionar o reformar los procedimientos de los sistemas administrativos,
financieros y operacionales. Los momentos en que se realiza el control fiscal
son: el control previo, el perceptivo y el posterior.
El Control previo, es el que se hace para verificar los fondos o bienes
públicos antes de que ingresen, egresen o se inviertan en los fines a que están
destinados, con el fin de evitar operaciones ilegales y garantizar inicialmente
una correcta inversión.
El control perceptivo, es la comprobación de la existencia física de fondos,
valores, bienes y elementos en relación y confrontación con los registros en
libros para garantizar la integridad de las existencias y evitar una destinación
diferente a la estipulada legalmente.
El control posterior, es aquel que se realiza una vez ejecutadas las operaciones
y tiene por objeto verificar las transacciones realizadas, las cuentas y los
registros elaborados, determinando si se ajustan a lo autorizado.
Se puede concluir que el control previo evita todo gasto nocivo o ilegal, el
perceptivo fiscaliza la integridad de las existencias y la corrección de los
registros en los libros y, el posterior permite determinar y cuantificar cargos con
relación a quienes manejan el patrimonio del Estado.
Finalmente, se debe tener claro que el control fiscal en Colombia es
posterior, desde que se dio el cambio constitucional en 1991, donde se
estableció en el artículo 267 de la C. P. que “…Dicho control se ejercerá en
forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios
que establezca la ley.”...
La estructura y las definiciones del siguiente aparte han sido tomadas de la
presentado al Congreso de la República por el Contralor General de la
República en el año 2003 titulado, “Por el buen uso de los recursos públicos en
departamentos y municipios”.
a) ¿Qué es?
En Colombia la Contraloría General de la República (CGR) es el máximo
órgano de control fiscal del Estado. Como tal, tiene la misión de vigilar la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan
fondos o bienes de la Nación. En desarrollo de este mandato, la actual
administración ha elaborado un Plan Estratégico, el cual tiene como misión
procurar el buen uso de los recursos y bienes públicos, y contribuir a la
modernización del Estado, mediante acciones de mejoramiento contínuo en las
distintas entidades públicas.
control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de
la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación”.
b) Su ubicación en la estructura del Estado
La Contraloría General de la República es uno de los órganos autónomos e
independientes del Estado, al lado del Ministerio Público, el Consejo Nacional
Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Comisión Nacional de
Televisión y el Banco de la República.
República comenzó un proceso de independencia presupuestal frente a la CGR,
con el artículo 274.
d) Autonomía
El Decreto-ley 267 de 2000, mantuvo para la CGR la autonomía
administrativa, presupuestal y contractual, desarrollando funciones y
competencias que le habían sido otorgadas por las normas presupuestales y de
la contratación estatal.
En el ámbito territorial también actúan como organismos de control fiscal
en Colombia, las contralorías departamentales y municipales. La Ley 42 de
1993 precisa en su artículo 66 que en desarrollo del artículo 272 de la Carta
Política, las asambleas y los concejos distritales y municipales deberán dotar a
las contralorías de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, de tal
manera que les permita cumplir con sus funciones como entidades técnicas.
e) Funciones
En cumplimiento del artículo 119 de la Constitución Nacional, la Contraloría
General de la República ejerce, en representación de la comunidad, la vigilancia
de la gestión fiscal y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes
de la Nación.
En desarrollo de su principal oficio la CGR tiene las siguientes funciones
específicas:
1. Evaluar los resultados obtenidos por las diferentes organizaciones y
entidades del Estado, en cuanto a la legalidad, economía, eficacia, equidad y
sostenibilidad ambiental de los recursos públicos que manejan.
2. Examinar la razonabilidad de los estados financieros de los sujetos de
control fiscal y determinar en qué medida logran sus objetivos y cumplen sus
planes, programas y proyectos.
3. Establecer la responsabilidad fiscal de los servidores públicos y de los
particulares que causen un daño al patrimonio del Estado.
4. Imponer las sanciones pecuniarias que correspondan y las demás acciones
derivadas del ejercicio de la vigilancia fiscal.
5. Procurar el resarcimiento del patrimonio público.
6. Generar una cultura de control del patrimonio del Estado y de la gestión
pública.
7. Promover la transparencia en el uso de los recursos públicos.
8. Vincular activamente a la ciudadanía en el control de la gestión pública.
9. Apoyar técnicamente al Congreso de la República para el ejercicio del
control político y el desarrollo de la función legislativa.
f) Labores misionales
La función de control y vigilancia fiscal que le corresponde a la Contraloría
General de la República se concreta en tres labores misionales: Auditorías,
control fiscal macro y responsabilidad fiscal.
Auditorías (Control Micro)
Las Auditorías, enmarcadas dentro del control fiscal micro, se traducen en
la vigilancia sistemática y permanente sobre las diversas entidades del Estado
y aquellos particulares que manejan recursos públicos que son sujetos de
control de la CGR o que son objeto del control excepcional. Esta labor se
concreta anualmente mediante la formulación y la ejecución de un Plan General
de Auditoría (PGA), que contiene la programación de las entidades y los puntos
de control que se auditarán durante el año.
Siete contralorías delegadas sectoriales se encargan de manejar los procesos
relativos a la planificación y la realización de auditorías:
1. Sector Agropecuario.
2. Gestión pública e instituciones financieras.
3. Sector social.
4. Sector de minas y energía.
5. Sector defensa, justicia y seguridad.
6. Medio ambiente.
7. Sector de infraestructura física y telecomunicaciones, comercio exterior
y desarrollo regional.
El resultado final del control fiscal micro queda registrado en un informe de
auditoría que se comunica a la entidad auditada y que puede ser consultado por
la opinión pública. A partir de estos informes, las entidades deben elaborar un
Plan de Mejoramiento que contenga las acciones correctivas para subsanar las
observaciones formuladas por la CGR.
c) ¿Quién la controla?
La Auditoría General de la República es la entidad encargada de ejercer el
control fiscal sobre la gestión de la CGR y de las contralorías territoriales. Cabe
anotar que a partir de la Constitución de 1991, la Auditoría General de la
2http://www.contraloriagen.gov.co/html/informacion_institucional/institucional_
que_es_cgr.asp
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Control Macro
El control fiscal macro abarca el examen del comportamiento de las finanzas
públicas y del grado de cumplimiento de los objetivos macroeconómicos. Se
desarrolla mediante la realización de informes de evaluación de las políticas
públicas, del Plan de Desarrollo, de las finanzas públicas y, de manera
específica, mediante la presentación al Congreso de la República de cinco
informes, cuatro de ellos preparados y coordinados por la Contraloría Delegada
para Economía y Finanzas Públicas, y el quinto correspondiente al estado de los
recursos naturales, de competencia de la Contraloría Delegada para el Medio
Ambiente:
1. Auditoría del Balance General de la Nación (Informe de los Estados
Contables Consolidados de la Nación).
2. Informe de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro.
3. Informe Anual de la Situación de las Finanzas del Estado.
4. Informe Anual de la Situación de la Deuda Pública de la Nación.
5. Informe Anual sobre el Estado de los recursos Naturales y del Ambiente.
Responsabilidad Fiscal
Es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías
con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servicios públicos
y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión
de esta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al
patrimonio del Estado.
El proceso de responsabilidad fiscal podrá iniciarse a través de la Contraloría
Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, cuando
la ciudadanía presente denuncias o quejas, cuando las entidades vigiladas así
lo soliciten, y como consecuencia de los hallazgos producto de las auditorías
realizadas por las contralorías Delegadas sectoriales.
Tres son los elementos que se requieren para que haya responsabilidad
fiscal:
1. Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza
gestión fiscal.
2. Un daño patrimonial al Estado.
3. Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.
El proceso de responsabilidad se desarrolla con base en principios generales
consagrados en la Constitución Política y en la ley; dentro de estos principios
está la economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad, equidad y
valoración de los costos ambientales.
3. Control fiscal en Colombia
Ha sido principio básico del sistema legal colombiano que el control de la
gestión fiscal se someta al régimen constitucional del Estado, con el objetivo
de lograr especialización en las distintas entidades, armonización y
complementariedad entre las ramas del poder público y los entes que ejercen
el control.
Tal como se observa en la reciente publicación del Contralor General, doctor
Hernández Gamarra, “El Estado y el control fiscal en Colombia. Esbozo
histórico 1923-2003”, en 1991, la reforma constitucional colombiana varió el
modelo del Estado, para pasar de un Estado de Derecho, a otro Estado Social
de Derecho, en donde el papel del Estado, y del ordenamiento jurídico, adquiere
una dimensión mucho más material para garantizar el logro de sus fines
esenciales que básicamente son de carácter social, mediante una gestión
pública eficiente y eficaz.
Por esta razón, la Carta Política de 1991 produjo una trascendente reforma
al esquema funcional del control fiscal, atribuyéndole una nueva dimensión que
supera la simple revisión numérico-legal sobre la cual se soportaba (control de
legalidad y control financiero), para pasar a un control que acentúa la evaluación
de la gerencia (efectividad global) y el cumplimiento de las metas y objetivos
de la administración pública (controles de gestión y resultados).
Este refuerzo en el control fiscal que pretende imprimir la Constitución
Política, también se evidencia con la participación ciudadana que se incluye en
dicho control, y con la naturaleza legal y autónoma que se le asignan a las
Contralorías Departamentales en esta reforma. Autonomía, que la Corte
Constitucional ha precisado, en el momento de afirmar que el control fiscal es
una función pública encargada en forma exclusiva a la Contraloría General de
la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, salvo
en los casos que el municipio no tenga su propia contraloría, caso en el cual la
competencia radica en la contraloría departamental.
Esta reorientación del ejercicio del control fiscal que se da con la Constitución,
se evidencia en disposiciones como:
– La Ley 42 de 1993, “sobre la organización del sistema de control fiscal
financiero y los organismos que lo ejercen”.
– La Ley 106 de 1993, “por la cual se dictan normas sobre organización y
funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su
estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la
Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el
Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se
dictan otras disposiciones”.
– La Ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
– La Ley 330 de 1996 “por la cual se desarrolla el artículo 308 de la
Constitución política y se dictan otras disposiciones relativas a las contralorías
departamentales”
– La Ley 610 de 2000, “por la cual se establece el trámite de los procesos
de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”.
1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de
Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional”.
Por último, es importante señalar que actualmente el control fiscal se rige
por la Ley 610 de 2000 y que además, es guiado por los principios del programa
de modernización elaborado por la Contraloría General de la República para el
período 2002-2006.“Este programa es una iniciativa consolidada con el fin de
mejorar las técnicas y los procesos en el ejercicio de un control fiscal
independiente, autónomo, eficaz y proactivo, mediante un convenio interno
con el Estado colombiano y el apoyo externo del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), para desarrollar proyectos de alto impacto misional y de
gestión interna, dentro de los cuales el uso de tecnología informática se plantea
como un soporte básico para el ejercicio”3.
Como objetivo principal, este programa apoya el mejoramiento de la
gobernabilidad del Estado colombiano mediante el fortalecimiento de la
Contraloría General de la República, buscando:
– Fortalecer institucionalmente la Contraloría General de la República para
lograr una moderna organización, administrada de forma gerencial.
– Fortalecer la capacidad de la Contraloría General de la República para
actuar como órgano principal y agente que favorezca la consolidación del
Sistema Nacional de Control Fiscal, y lograr atender los negocios misionales
con eficiencia y eficacia.
– Apoyar las Contralorías Territoriales en su modernización institucional y
tecnológica.
– Promover la participación de la ciudadanía en el ejercicio del control de
la gestión pública.
a) Avances
Tal como se afirma en el documento de la Universidad del Rosario del año
2004 titulada “Responsabilidad fiscal y control del gasto público”, “la Ley 610
de 2000 avanzó notoriamente, frente a la Ley 42 de 1993, en la superación de
vacíos, en claridad y organización, y en lo relativo a protección de las garantías
de los presupuestos implicados. Este último aspecto, a su vez, también
contribuyó a su efectividad, pues al quedar claro el tema de garantías para el
ejercicio del derecho de defensa, los procesos también deben avanzar con
mayor seguridad al haber menos posibilidad de debates de contenido meramente
procesal”.4
Además, esta ley define de manera más clara y sencilla la función general
de vigilancia de la gestión fiscal, en la medida que menciona las tres funciones
básicas que establece la Constitución Política como desempeños diferentes,
pero en todo caso directamente relacionados entre sí, estos son: establecer la
responsabilidad fiscal, imponer sanciones pecuniarias y ejercer la jurisdicción
coactiva. Este avance de la Ley 610 de 2000 se basa en las consideraciones de
la Corte Constitucional con respecto a la Ley 42 de 1993.
b) Críticas
La acción fiscal y el proceso de responsabilidad fiscal, conservan limitaciones
en cuanto a su efectividad: unas debidas a la estructura misma de la Ley 610 de
2000, como sucede en lo relativo al daño fiscal de naturaleza ambiental; otras,
a la forma en que constitucionalmente está estructurada la relación entre el
control fiscal y los otros controles y el poder judicial.
3http://www.contraloriagen.gov.co/html/modernizacion/modernizacion_inicio.asp
4Sánchez Torres, Carlos Ariel; Naranjo Galves, Rodrigo. “Responsabilidad fiscal y
control del gasto público”. Biblioteca Jurídica. Universidad del Rosario. Colombia.
2004.
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