Gaceta del Congreso del 28-11-2012 - Número 856IPSDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 28 Noviembre 2012 |
| Número de Gaceta | 856 |
GACETA DEL CONGRESO 856 Miércoles, 28 de noviembre de 2012 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CÁMARA
AÑO XXI - Nº 856 Bogotá, D. C., miércoles, 28 de noviembre de 2012 EDICIÓN DE 112 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN
PLENARIA DE SENADO AL PROYECTO
DE LEY NÚMEROS 130 DE 2012 SENADO Y
158 DE 2012 CÁMARA
por la cual se decreta el Presupuesto del Sistema
General de Regalías para el bienio del 1° de enero
de 2013 al 31 de diciembre de 2014.
Doctor
ROY LEONARDO BARRERAS
Presidente
Honorable Senado de la República
Honorable Presidente:
Atendiendo la honrosa designación que se nos ha
hecho, y en cumplimiento del mandato constitucional
y de lo dispuesto por la ley orgánica, la Ley 1530
de 2012 y demás normas que las desarrollan y
reglamentan, y por la Ley 5ª de 1992, por la cual se
expide el Reglamento del Congreso, nos permitimos
rendir ponencia para segundo debate en las Plenarias
del Senado de la República al Proyecto de ley
números 130 de 2012 Senado y 158 de 2012 Cámara,
por la cual se decreta el Presupuesto del Sistema
General de Regalías para el bienio del 1° de enero
de 2013 al 31 de diciembre de 2014.
I. PRESENTACIÓN Y PRIMER DEBATE
AL PROYECTO DE LEY
En cumplimiento de la normativa vigente, el pa-
sado 1° de octubre, los Ministros de Hacienda y Cré-
dito Público y de Minas y Energía, doctores Mauri-
cio Cárdenas Santa María y Federico Renjifo Vélez,
respectivamente, en nombre del Gobierno Nacional,
presentaron a consideración del honorable Congreso
de la República el proyecto de ley de Presupuesto
del Sistema General de Regalías para el bienio 2013-
20141, por un valor de $17,7 billones.
1 Proyecto de ley “por la cual se decreta el Presupuesto
del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de
enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014”.
Su presentación se hizo en cumplimiento de la
Constitución Política (en especial a los artículos 360
y 361), la Ley 1530 de 2012 y demás normas que
reglamentan y desarrollan el Sistema General de
Regalías (SGR). La distribución de las regalías, en-
tre bene¿ciarios y otros conceptos de gasto, tuvo en
cuenta los criterios y porcentajes que la normativa
explícitamente señala, los cuales se detallan poste-
riormente.
El monto y distribución del proyecto de presu-
puesto se fundamenta en el Plan de Recursos, que
contempla un horizonte de proyecciones de 10 años,
construido con base en información reportada por la
Agencia Nacional Minera (ANM) y por la Agencia
Nacional de Hidrocarburos (ANH). Dicho Plan fue
presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito
Público a consideración de la Comisión Rectora el
1° de agosto del presente año, el cual fue acogido
por la misma. Así mismo, el 27 de septiembre la Co-
misión dio concepto favorable al proyecto de presu-
puesto del SGR, formulado con base en dicho plan.
De acuerdo con lo expuesto por el Ministro Cár-
denas, la proyección de las regalías se basó en su-
puestos ajustados a la realidad. Advirtió, sin embar-
go, que estos podrían verse afectados por múltiples
factores internos y externos, dada la gran volatilidad
que caracteriza a las variables del sector minero-
energético. No obstante, señaló el Ministro, la nor-
matividad vigente contempla los mecanismos lega-
les para hacer los ajustes que se requieran cuando se
presenten situaciones que afecten signi¿cativamente
las proyecciones.
Durante la fase de estudio y aprobación del pro-
yecto de presupuesto del Sistema General de Re-
galías, en primer debate, los ponentes y miembros
de las comisiones, en el curso de las sesiones y en
reuniones con los ministros de Hacienda y Crédito
Público y de Minas y Energía, reconocimos la ex-
traordinaria importancia que el SGR tendrá en los
P O N E N C I A S
Página 2 Miércoles, 28 de noviembre de 2012 GACETA DEL CONGRESO 856
próximos años para la creación de equidad y desa-
rrollo regional y para la reducción de los niveles de
pobreza que agobia a la mayoría de los colombianos;
pero, de igual manera, expresamos nuestra inconfor-
midad sobre algunos puntos que nos preocupan, los
cuales recomendamos profundizar en las plenarias,
tanto en Cámara de Representantes como en el Sena-
do de la República.
En primer lugar, creemos que en el funcionamien-
to de los Órganos Colegiados de Administración y
Decisión (OCAD), donde se de¿nen y seleccionan
los proyectos de inversión que se ejecutarán, los go-
bernadores han ejercido un excesivo poder de deci-
sión frente a los proyectos que se llevan a su conside-
ración. Si bien los OCAD constituyen un excelente
instrumento para el buen gobierno, en aras de garan-
tizar el manejo e¿ciente de los recursos del SGR y
la aplicación de los mismos en los mejores proyec-
tos para el desarrollo regional y local, tal estructura,
como está funcionando actualmente podría llevar a
decisiones indeseables, por inconvenientes o porque
afectan el espíritu con que fue aprobada la norma.
En efecto, puede darse el caso de que algún gober-
nador, directamente, o a través de la inÀuencia que
pueda ejercer sobre alcaldes que formen parte del
OCAD, podría inclinar la balanza y lograr la aproba-
ción de proyectos cuya ejecución vaya en contravía
de las conveniencias del desarrollo nacional o regio-
nal. Las obras inconclusas, las sobredimensionadas,
las onerosas para las ¿nanzas regionales, y, en gene-
ral, el despilfarro de recursos, podrían encontrar su
puerta de entrada por esta vía.
Creemos, en consecuencia, que en la decisión so-
bre los proyectos no deberían tener tanto peso los de-
partamentos. Observamos con preocupación que el
anexo indicativo, tal como aparece en este proyecto
de ley, sólo incluye proyectos de los planes de desa-
rrollo departamentales. No podemos permitir que los
alcaldes estén excluidos del proceso de presentación
y aprobación de proyectos. Es una tarea urgente, en
el proceso de construcción y mejoramiento del SGR
en el que estamos empeñados todos, la de mejorar
el acceso de los alcaldes al sistema. En este caso,
encontramos que no existe equilibrio, pues se está
privilegiando el papel de los departamentos. Se re-
quiere fortalecer el de los municipios.
En procura de lo señalado, se garantiza la accesi-
bilidad a los alcaldes al SGR, evitando que sus pro-
yectos de inversión sean engavetados. Todos los pro-
yectos que cumplan con la veri¿cación de requisitos
deberán ser llevados a consideración del OCAD.
Por las razones anteriores, los ponentes invitamos
al Gobierno Nacional, al órgano legislativo y a las
mismas autoridades regionales, a que analicemos las
falencias que se puedan estar presentando y adop-
temos las medidas más aconsejables que permitan
salvaguardar el espíritu y el propósito central por los
cuales aprobamos la creación del SGR. Para evitar
que se presenten situaciones como las mencionadas,
consideramos aconsejable conceder cierto poder de
decisión al Gobierno Nacional, del que actualmen-
te carece, para restringir la aprobación de proyectos
que a todas luces sean inconvenientes para las re-
giones. El pasado reciente está lleno de ejemplos de
malversación de fondos por parte de algunas autori-
dades regionales y locales.
En segundo lugar, dispusimos en la Ley 1530 de
2012 la obligación de invitar a los Congresistas, pre-
vio a la sesión del OCAD, para consultarlos. Esto
parece que no está ocurriendo. Existe una queja ge-
neralizada sobre el trato que en ocasiones se dispensa
a integrantes de esta Corporación. Los ponentes que-
remos recordar a los miembros de cada OCAD y a su
Secretarías Técnicas, que la invitación a sus sesiones
no es solo un asunto de cortesía, que es importante,
sino que también es una disposición legal, en tanto
que los representantes y los senadores de la repú-
blica actuamos en representación de los ciudadanos
que nos eligieron, llevamos su vocería y contamos
con información sobre las regiones y localidades que
puede ser importante para la toma de decisiones2.
Un tercer punto que queremos resaltar se re¿ere
a la utilización de los recursos para Ciencia y Tecno-
logía. Como quedó en la norma, tememos que podría
producir su atomización entre los bene¿ciarios, sin
un efecto signi¿cativo sobre los niveles de investi-
gación e innovación del país. Creemos que los re-
cursos para ciencia, tecnología e innovación deben
destinarse a ¿nanciar inversiones en temas que sean
estratégicos para el país, que le permitan dar un sal-
to cualitativo en esta área, a diferencia de las otras
asignaciones del SGR que, estas sí, deben privilegiar
la ¿nanciación de proyectos de verdadero impacto
regional, por lo tanto COLCIENCIAS deberá pre-
sentar a la Comisión Rectora los lineamientos de po-
lítica requeridos para la articulación de los recursos
del SGR con el Sistema Nacional de Ciencia, Tecno-
logía e Innovación.
En cuarto lugar, no por esto menos importante,
queremos plantear un asunto que a todos los ponen-
tes nos preocupa muy especialmente, y estamos se-
guros de que a todos los Honorables Congresistas
también. Asunto que se relaciona con el proceso pre-
supuestal y el papel que desempeña el Congreso de
la República en la etapa de estudio y aprobación del
proyecto de ley de presupuesto del SGR. Como ha
sido de¿nido el esquema actual, ni el Gobierno Na-
cional, ni mucho menos el Congreso, tienen manera
de proponer o aprobar cambios a las inversiones que
se ¿nanciarán con los recursos del SGR. En este sen-
tido, el Congreso de la República puede considerarse
como un convidado de piedra, un simple notario, di-
cen coloquialmente algunos colegas, siendo su única
función la de aprobar el proyecto de ley, sin posi-
bilidad de introducir modi¿caciones al mismo, por
convenientes que estas fueren. Es esta una situación
que debemos abordar como miembros de esta cor-
poración de manera que, actuando concertadamente,
acordemos los cambios más convenientes para que
el proyecto de presupuesto del SGR, como todas las
propuestas presupuestarias en las sociedades demo-
cráticas, no sea un documento inamovible sino que
su aprobación sea el fruto de la concertación entre
los diferentes sectores que representan a la sociedad,
y por esto mismo, el Congreso debe jugar un papel
2 Respecto a esta situación, la honorable Senadora
Piedad Zuccardi dejó Constancia de que a pesar de
haber radicado oportunamente algunos proyectos de
inversión, desde el 17 de julio de 2012, ante la secretaría
técnica del OCAD Regional del Caribe, estos no fueron
considerados ni tenidos en cuenta para la asignación de
recursos en las sesiones posteriores del OCAD.
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de primerísima importancia. Este debe tener la posi-
bilidad de incluir iniciativas en el anexo de proyectos
y que estas sean consideradas también en los OCAD.
Es por eso que modi¿camos el artículo que se re-
¿ere al anexo indicativo de iniciativas de inversión
para incluir además de las iniciativas enviadas por
los OCAD, los proyectos contenidos en el Plan Na-
cional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las
entidades territoriales, así como mediante un artículo
nuevo, los proyectos registrados y viabilizados en el
correspondiente BPIN.
Finalmente, quisiéramos informar a los honora-
bles Congresistas que en las reuniones con el Mi-
nistro de Hacienda y Crédito Público convinimos en
introducir modi¿caciones en las Disposiciones Ge-
nerales del proyecto de ley y proponer otras nuevas,
como ya se explicó, con el propósito de contribuir al
logro de los objetivos del SGR para el bienio 2013-
2014. El articulado correspondiente se presenta en
el texto de¿nitivo aprobado en primer debate de Co-
misiones Económicas Conjuntas, terceras y cuartas
de Senado de la República y Cámara de Represen-
tantes, publicado en la Gaceta del Congreso N. 815
de 2012.
Con estas precisiones, el pasado 31 de octubre las
Comisiones Económicas aprobaron en primer debate
el proyecto de ley en mención por la suma de $17,7
billones, incluyendo las modi¿caciones surgidas en
el curso de las discusiones, ya mencionadas y otras
que se resumen a continuación: i) se delimitó la res-
ponsabilidad de los miembros del OCAD frente a la
ejecución de los proyectos, ii) se incluyeron 2 cri-
terios para la designación del ejecutor (zona de in-
Àuencia del proyecto y la entidad que lo formule) y
iii) se habilitó a las Corporaciones Autónomas Re-
gionales bene¿ciarias de regalías y compensaciones
para presentar proyectos ante sus OCAD, entre otros.
Este escenario será nuestro marco de referencia
para continuar en las sesiones plenarias el análisis
y evaluación del contenido del proyecto de Ley de
Presupuesto del Sistema General de Regalías para el
bienio 2013-2014.
II. CONTEXTO MACROECONÓMICO
Y FISCAL
A pesar de la incertidumbre que existe hoy sobre
la capacidad de crecimiento de la economía de los
EE. UU. y de los países de la Unión Europea, las
proyecciones de crecimiento mundial de organismos
multilaterales como el Fondo Monetario Internacio-
nal (FMI) siguen siendo positivas. El FMI ha pre-
visto que, en el mediano plazo, la dinámica de creci-
miento seguirá siendo jalonada por los países emer-
gentes, ya que las economías avanzadas mantendrán
un paso lento. En sus más recientes previsiones, el
FMI contempla un escenario de crecimiento bajo,
incluso para las economías emergentes, entre ellas
China e India, cuando las proyecciones para estas se
comparan con las que se tenían en meses anteriores3.
Respecto a Colombia, su crecimiento económico
reciente la ha transformado en una de las economías
3 FMI. Perspectivas de la Economía Mundial.
Actualización a octubre de 2012 (http://www.imf.org/
external/spanish/index.htm). Según el FMI el escenario
de base, como el año anterior, continúa siendo una
recuperación mundial a múltiples velocidades.
más dinámicas del mundo, apoyada en el positivo
desempeño de los hogares colombianos y en el buen
momento que presenta la tasa de inversión, que al-
canza niveles superiores al 29% del PIB.
En materia de actividad económica, el desempeño
de Colombia en 2011 fue notable, registrando uno
de los mayores crecimientos en décadas (5,9%), su-
perior al de la mayoría de los países de la región.
Este resultado, junto con el observado para el primer
semestre de 2012 (4,8%), muestra que nuestra eco-
nomía ha sido capaz de absorber con relativo éxito
los efectos adversos de la crisis europea y del lento
crecimiento de la economía estadounidense.
Considerando estos registros, que esperamos se
mantengan durante el segundo semestre, creemos
que son realistas las previsiones para el Marco Fis-
cal de Mediano Plazo (MFMP) de 2012 presentadas
por el Gobierno a las comisiones económicas del
Congreso de la República como parte del proceso de
formulación y estudio del proyecto de ley de Presu-
puesto General de la Nación (PGN) para 2013. En el
MFMP4 se estima un crecimiento del PIB del 4,8%
en 2012 y 2013, con una dinámica positiva en todas
las ramas de actividad económica5.
Detrás de este crecimiento se encuentran la ges-
tión responsable de las ¿nanzas públicas, la moder-
nización productiva lograda en los últimos años, los
Àujos de Inversión Extranjera Directa y la recupera-
ción de la con¿anza de los mercados mundiales, y la
política de estabilización que ha permitido mantener
el control sobre las presiones inÀacionarias y la apre-
ciación del tipo de cambio.
La tasa de inÀación, medida por el IPC, se man-
tiene en la zona media del rango previsto por la Junta
Directiva del Banco de la República (JDBR), sin que
se presenten indicios de sobrecalentamiento en la
economía colombiana, lo cual proporciona un mar-
gen su¿ciente para seguir creciendo sin sobresaltos.
La JDBR también ha adoptado medidas de interven-
ción más activas para evitar la apreciación del peso y
sus efectos sobre el crecimiento.
En esta situación, la dinámica que la actividad
económica de Colombia muestre en 2012, y en los
próximos años, dependerá, en gran medida, de la
magnitud y desarrollo de la crisis europea y de la
evolución de la economía estadounidense, así como
de la capacidad del país para absorber sus efectos
sobre nuestra estructura productiva.
Sobre estos aspectos, el Ministro Cárdenas ha
manifestado su con¿anza en las estimaciones reali-
zadas para el MFMP de 2012. Expresó su conven-
cimiento de que en los próximos años la economía
continuará mostrando tasas satisfactorias de cre-
cimiento, que estará liderado, como corresponde,
4 El documento del MFMP puede consultarse en la página
web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público:
http://www.minhacienda.gov.co
5 En su segundo informe de 2012 al Congreso, la
Junta Directiva del Banco de la República estima un
crecimiento del PIB en el rango comprendido entre 3
y 5%, con una probabilidad alta de que se ubique en
la parte media de dicho intervalo. La JDBR no prevé
presiones de la demanda que puedan poner en riesgo el
cumplimiento de las metas de inÀación establecidas por
la Junta, que estima estarán en el rango de 2 a 4% (http://
www.banrep.gov.co).
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