Gaceta del Congreso del 29-08-2003 - Número 447PL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 29 Agosto 2003 |
| Número de Gaceta | 447 |
GACETA DEL CONGRESO 447 Viernes 29 de agosto de 2003 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XII - Nº 447 Bogotá, D. C., viernes 29 de agosto de 2003 EDICION DE 116 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
P R O Y E C T O S D E L E Y
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
C A M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camararep.gov.co
PROYECTO DE LEY NUMERO 089 DE 2003 CAMARA
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004.
Bogotá, D. C., 29 de agosto de 2003
Doctor
ALONSO ACOSTA OSIO
Presidente
Cámara de Representantes
Edificio Nuevo del Congreso - Capitolio
Carrera 7ª calles 8ª y 9ª
Bogotá, Cundinamarca
Colombia
Asunto: Presentación del Proyecto de Ley de Presupuesto de 2004.
Honorable Presidente:
En forma atenta y de conformidad con el inciso segundo del artículo 56
del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el Gobierno Nacional pone a consi-
deración del honorable Congreso de la República el Proyecto de Ley de
Presupuesto: Responsabilidad Fiscal con Equidad, por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para
la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004.
Cordial saludo,
Alberto Carrasquilla Barrera,
Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Anexo: 3 copias del proyecto.
ACTA DE PRESENTACION
En la Secretaría General de la honorable Cámara de Representantes,
a los veintinueve (29) días del mes de agosto de dos mil tres (2003), se
hizo presente el señor Ministro de Hacienda y Crédito Publico, doctor
Alberto Carrasquilla Barrera, con el fin de hacer entrega del siguiente
proyecto de ley:
Proyecto de ley número 089 de agosto 29 de 2003 Cámara, por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropia-
ciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004.
Alberto Carrasquilla Barrera,
Ministro de Hacienda y Crédito Público.
El Secretario General,
Angelino Lizcano Rivera.
M E N S A J E P R E S I D E N C I A L
En cumplimiento de lo dispuesto por la Constitución Política y el
Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), el pasado 29 de julio el Gobierno
Nacional presentó a consideración del Congreso de la República el
Proyecto de ley 042 de 2003 (Cámara) y 051 de 2003 (Senado) “ por la cual
se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre
del año 2004”. Sin embargo, el 13 de agosto, las Comisiones Terceras y
Cuartas del Senado y de la Cámara de Representantes en sesión conjunta,
y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 del EOP, aprobaron la
devolución al Gobierno Nacional del mencionado proyecto por considerar
que “no se ajusta a los preceptos de la Ley Orgánica del Presupuesto”.
El Gobierno ha analizado con el mayor respeto y cuidado los argumen-
tos esgrimidos por las honorables Comisiones. Como resultado de esa
evaluación, ha realizado las enmiendas correspondientes en el proyecto
de ley, que nuevamente se presenta con el propósito de que se pueda
adelantar en el Congreso una discusión franca y transparente sobre la
situación de las finanzas públicas y, en particular, sobre la composición
y magnitud del presupuesto de 2004 y de sus fuentes de financiación.
Los recursos sobre los que el Congreso tuvo más reparos fueron los
provenientes del proyecto de Ley Antievasión, calculados en un billón de
pesos. El Gobierno Nacional, en aras de reducir la controversia que ha
suscitado su estimación y dado que en los próximos días se llevará al
Congreso un proyecto de ley sobre este tema, presenta a la consideración
del Congreso de la República un presupuesto desfinanciado en esa misma
cuantía y propondrá, en un proyecto de ley, el mecanismo para su
financiación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 347 de la
Constitución Política y el EOP. Las partidas de gasto que se financiarán
con esta fuente de recursos se detallan más adelante.
Algunos congresistas han expresado también su preocupación por el
cumplimiento de diferentes preceptos del EOP, en particular de aquellos
relacionados con los principios presupuestales de coherencia
macroeconómica y de homeóstasis presupuestal previstos en los artícu-
los 20 y 21 del Estatuto. Por este motivo, es de la mayor importancia
reiterar que la estimación de ingresos y gastos para 2004 puesta a
consideración del Congreso guarda total coherencia con estos principios.
En el primer caso, el proyecto de presupuesto que se propone es
compatible con el escenario macroeconómico que determina el compor-
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tamiento de los principales agregados económicos tales como la evolu-
ción del índice general de precios, el crecimiento real de la economía y
la evolución de los agregados monetarios y cambiarios. Este escenario se
deriva del trabajo coordinado entre los equipos técnicos del Departamen-
to Nacional de Planeación, Banco de la República y Ministerio de
Hacienda, realizado con base en modelos que han sido evaluados y
avalados por reconocidos analistas nacionales e internacionales.
En el segundo caso, la programación presupuestal también ha buscado
mantener la congruencia entre las previsiones de crecimiento real del
presupuesto y las estimaciones sobre el comportamiento de la economía,
precisamente con el propósito de evitar la generación de desequilibrios
macroeconómicos que den al traste con el cumplimiento de las metas
fiscales con que se ha comprometido el Gobierno Nacional.
El presupuesto que se pone a consideración del Congreso muestra un
crecimiento de 14.5% frente al presupuesto vigente en 2003, lo cual,
como se verá en detalle más adelante, corresponde a factores extraordi-
narios tales como la creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos
(ANH) como establecimiento público encargado del giro de las regalías
($1.8 billones); el incremento de las obligaciones en materia pensional a
cargo de la Nación, que incluye la atención de las mesadas del ISS ($1.1
billón), por agotamiento de las reservas del Instituto y el pago de las
pensiones de sus ex empleados y el efecto pleno del fortalecimiento de
las fuerzas armadas ($641 mm). La suma de estos elementos asciende a
$3.6 billones. Si se excluye el efecto presupuestal de estos factores, el
incremento del presupuesto de 2004 respecto al valor actual del presu-
puesto del año 2003 es de cerca del 9%, por lo que no se puede considerar
que la programación presupuestal para 2004 esté generando un desequi-
librio macroeconómico.
El presupuesto refleja la decisión del Gobierno de apropiar las
necesidades reales que se conocen a la fecha de presentación del presente
proyecto, con el objetivo de minimizar la necesidad de llevar una adición
presupuestal en el segundo semestre del año entrante, como es la práctica
recurrente. El Gobierno Nacional ha programado un presupuesto realista
considerando los recursos que previsiblemente obtendrá durante 2004 y
fundamentado en los criterios que se especifican en el capítulo tercero de
este documento. Entre estos ha tenido en cuenta el ahorro que se pueda
generar en el PGN del próximo año por la aprobación del referendo de que
trata la Ley 796 de 2003, estimado en cerca de $550 mm. En la
eventualidad de que la ciudadanía no apruebe el proyecto de acto
legislativo, el gobierno efectuará los ajustes presupuestales a que haya
lugar de conformidad con lo dispuesto por el EOP y los pronunciamientos
de la Corte Constitucional.
Con estas consideraciones, el Presupuesto General de la Nación
(PGN) para el año 2004 asciende a $77.6 billones, de los cuales $76.6
billones corresponden al presupuesto básico y un billón de pesos al valor
de las apropiaciones que carecen de financiación y que se presenta como
presupuesto complementario. El PGN se financia así: $34.7 billones, con
ingresos corrientes de la Nación; $32.5 billones, con recursos de capital;
$3 billones, con rentas parafiscales y otros fondos especiales, y $6.5
billones, con recursos propios de los establecimientos públicos del orden
nacional. El billón restante se financiará con los recursos que se recauden
en aplicación de la Ley Antievasión, en caso de ser aprobada por el
Congreso.
Los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República, el
Contralor General de la República y algunos congresistas consideraron
conveniente que se precisara el origen de los denominados otros recursos
de capital. Este rubro, que se presenta en el detalle de rentas y recursos
de capital del proyecto de ley de presupuesto, está conformado por
partidas que requieren presupuestación sin que impliquen necesariamen-
te requerimiento efectivo de recursos para su atención.
Este es el caso de las pérdidas de apropiación por $578 mm, las cuales
representan el 0.7% del total del presupuesto de gastos, que se estima no
se ejecutará como resultado de la dinámica propia de la ejecución
presupuestal. También se incluyen $526 mm por efecto de la deuda
flotante, es decir, el mayor valor del rezago presupuestal que se espera
acumular en 2004 y que se ejecutará con cargo a los recursos del año
2005. Esto es, se proyecta que el rezago presupuestal pasará de $2.5
billones en 2003 a $3.1 billones en 2004. Así mismo, se incluye lo que se
conoce como cruce de cuentas entre entidades del sector público por $530
mm. Este corresponde al registro de cruce de cuentas entre el Gobierno
Nacional y algunas entidades públicas y no implican flujo de caja, pero
requiere incorporación presupuestal para permitir el registro contable de
la operación que cancela el pasivo.
Así, las pérdidas de apropiación, la deuda flotante y el cruce de cuentas
entre entidades suman $1.6 billones de los $3.2 billones de otros recursos
de capital. La diferencia, por $1.6 billones, equivale aproximadamente
a US$ 500 millones que el Gobierno Nacional espera conseguir en
colocaciones en el curso de los próximos meses aprovechando la situa-
ción que en ese momento ofrezcan los mercados internos y externos.
Una preocupación de un grupo importante de congresistas está rela-
cionada con la inversión regional. El Gobierno ha hecho un gran esfuerzo
para privilegiar este gasto, especialmente el destinado a atender priorida-
des sectoriales en desarrollo alternativo, acueducto y saneamiento bási-
co, desarrollo rural y transporte. Para la asignación de los recursos se ha
acudido a un mecanismo novedoso y profundamente democrático, como
son las audiencias públicas consultivas durante las cuales los proyectos
son definidos por la comunidad misma, en un hecho sin precedentes en
la historia del país.
Como antesala a lo dispuesto en el referendo y en cumplimiento del
artículo 6º de la Ley del PND aprobada el pasado 26 de junio, entre el 7
de julio y el 1º de agosto se adelantaron audiencias públicas consultivas
en todos los departamentos con el propósito de definir los proyectos
prioritarios a ser financiados con los recursos contemplados en dicho
artículo, esto es, un billón de pesos. En ellas participaron no sólo las
autoridades nacionales y locales sino también los representantes de
diferentes organizaciones sociales y cívicas, bajo la dirección y coordi-
nación del DNP.
Dando alcance a estas audiencias, y de conformidad con lo estipulado
en la mencionada Ley, el DNP viene realizando reuniones con cada
departamento con la participación activa de miembros del Congreso de
la República, el gobernador respectivo, representantes de los alcaldes del
departamento y funcionarios de los Ministerios de Transporte y Ambien-
te, Vivienda y Desarrollo Territorial, entre otros. Estas reuniones se
vienen celebrando desde el 19 de agosto y se ha programado que se
realicen hasta el próximo 3 de septiembre. Para asegurar la transparencia
del proceso, se han elaborado actas de cada audiencia, las cuales se
encuentran a disposición del público. Tanto las audiencias, como la
ejecución de los recursos cuentan con el acompañamiento permanente de
Transparencia por Colombia.
Una vez determinada la lista definitiva de proyectos por departamen-
to, el DNP procederá a enviar al ministerio respectivo la información
detallada sobre cada proyecto (descripción, metodología, cronograma de
actividades, presupuesto, estudios y diseños) en la medida en que esta sea
remitida por los departamentos, para que sean evaluados técnica y
económicamente e inscritos en el Banco de Proyectos del DNP. El
compromiso del gobierno es que la gran mayoría de los proyectos estén
culminados al finalizar la vigencia del PND.
El PGN para 2004 incluye un total de $200 mm para financiar estas
inversiones. El detalle de esta partida por proyecto y por región será
presentado a través de la radicación de una carta de modificación al
Congreso previa a la aprobación del presupuesto. Además, junto con el
texto del proyecto de ley, se está entregando una cartilla con la distribu-
ción por programas y subprogramas de la propuesta de asignación de
recursos para inversión regional.
La relación entre el monto de recursos disponibles y las necesidades
y compromisos de gasto ha permitido conformar un presupuesto realista,
que promueve la responsabilidad fiscal, a la vez que destina considera-
bles recursos al mejoramiento de la equidad social. En el presente
proyecto de ley de presupuesto se han incluido las apropiaciones para
cubrir el funcionamiento de las Ramas del Poder Público, para cumplir
con el servicio de la deuda y para atender los demás compromisos del
Gobierno Nacional relacionados con la prestación de servicios diversos
a la población, en especial la de menor ingreso. Por lo expuesto anterior-
mente, cualquier incremento al valor propuesto para 2004 implica la
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necesidad de encontrar fuentes de financiamiento diferentes a las de
endeudamiento, que ya son elevadas, con el fin de mantener la coherencia
macroeconómica del presupuesto.
En este orden de ideas, el Gobierno Nacional, buscando asegurar
recursos para financiar Vivienda de Interés Social (VIS), ha propuesto,
y así lo señala explícitamente en las Disposiciones Generales de este
proyecto, que el financiamiento de dicho programa podrá adicionarse si
durante la vigencia fiscal de 2004 se presentan las siguientes condicio-
nes: a) que el monto de las utilidades de 2003 que el Banco de la
República debe transferir a la Nación, sea superior al estimado en el Plan
Financiero, y b) que el resultado del balance cuasi-fiscal del Banco de la
República en 2004 sea superior al previsto en el balance del sector
público consolidado que se estima al cierre de 2004. De presentarse esta
situación, el Gobierno Nacional presentará el correspondiente proyecto
de ley de adición presupuestal.
Sobre el contenido de este documento, es importante señalar que su
texto por primera vez incluye una presentación del mismo de acuerdo con
las funciones que ejerce el Estado, es decir, mostrando el uso de los
recursos públicos. Este esfuerzo corresponde al convencimiento del
Gobierno de que es necesario que el presupuesto recupere su importancia
como el mecanismo a través del cual se dé una priorización de las
necesidades de gasto público de manera que permita una adecuada
asignación y focalización del mismo.
De esta manera, se le quiere dar al presupuesto la dimensión de ser el
instrumento de política a través del cual el Gobierno presenta para la
aprobación del legislativo, su estrategia de provisión de bienes públicos
y semipúblicos, cumpliendo con las funciones de redistribución del
ingreso que le corresponde. También actúa como determinante de la
política fiscal, al definir el tamaño de los gastos y su financiación a través
de impuestos o de endeudamiento.
Al analizar el PGN de manera funcional, excluyendo el servicio de la
deuda, se observa que el 63% de los gastos de funcionamiento e inversión
se destinan a las funciones de protección social, educación y atención de
la salud. Esto pone de presente que el presupuesto que se está presentando
para discusión del Congreso cumple con los objetivos constitucionales
de priorización del gasto social.
La función de protección social concentra el 32% del presupuesto, con
recursos que ascienden a $15.8 billones. De estos, $10.6 billones (4.3%
del PIB) corresponden al pago de pensiones, a las cotizaciones por
aportes patronales, a la redención de bonos pensionales y a las transferen-
cias para apoyar a entidades tales como el Instituto de Seguros Sociales,
el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Fondo Nacional de
Pensiones Territoriales. De esta manera, la atención de las pensiones es
la función del presupuesto que más recursos consume. Sin embargo, no
beneficia a un número amplio de ciudadanos: menos de un millón de
colombianos disfrutan una pensión; de la población en edad de trabajar
ni siquiera un 25% están cubiertos por algún tipo de beneficio pensional;
y de la población mayor de edad, más de 500 mil personas son indigentes.
Por esto, es de la mayor importancia que el país analice este tema en
detalle para diseñar políticas que permitan financiar este pasivo en el
corto, mediano y largo plazo con criterios de equidad intrageneracional.
Además de esta introducción, el documento se divide en cuatro
capítulos. El primero resume la política económica y social propuesta
por el Gobierno. El programa de gobierno, materializado en el Plan
Nacional de Desarrollo (PND), constituye la carta de navegación del país
para los próximos cuatro años y es el referente obligado de la programa-
ción presupuestal, ya que en el presupuesto se concretizan las intenciones
de gasto que se desprenden del plan.
Un segundo capítulo sitúa el proyecto de presupuesto en el contexto
macroeconómico y fiscal en el cual se programa. El presupuesto debe ser
congruente con las metas fiscales que garantizan la consistencia
macroeconómica, para lograr un crecimiento sostenido de la economía.
Por esta razón, esta sección aborda los siguientes temas: (i) Análisis de
sostenibilidad de la deuda pública colombiana y de la capacidad de pago
de la Nación, lo cual es un elemento fundamental para determinar el
margen de financiamiento del presupuesto de 2004, y (ii) Las principales
características del Plan Financiero del año 2004.
El tercer capítulo muestra las características más relevantes del
proyecto de ley de presupuesto para 2004. Con este propósito se
abordan los siguientes temas: (i) Ejecución presupuestal 2002 y 2003; (ii)
Criterios generales y específicos utilizados para la programación del
PGN de 2004; (iii) Características generales del PGN de 2004 en cuanto
al presupuesto de rentas, recursos de capital y presupuesto de gastos o
Ley de Apropiaciones, presentando los gastos de acuerdo con la metodo-
logía tradicional, es decir, discriminados en gastos de funcionamiento,
inversión y servicio de la deuda; y (iv) Distribución del presupuesto de
acuerdo con la clasificación funcional del gasto.
En el cuarto capítulo se incluyen algunos aspectos complementarios
del presupuesto, con el objetivo de presentar información adicional que
debe contribuir a una mejor comprensión del proyecto de ley y de la
coyuntura fiscal del país. Los temas más relevantes que se tratan son los
siguientes: (i) Cuantificación de los gastos tributarios derivados de la
actual estructura tributaria de la Nación, de conformidad con lo ordenado
objetivo, además de una mayor transparencia de la política fiscal, es
revelar los efectos que sobre las finanzas públicas tiene la aprobación de
exenciones, deducciones y otros beneficios tributarios a diversos secto-
res de la economía; (ii) Cuantificación de pasivos contingentes, diferen-
tes a los pensionales. Su valoración muestra los efectos que sobre las
finanzas de la Nación tienen diversas decisiones adoptadas por la
administración pública, en consonancia con lo dispuesto en la reciente
ley de responsabilidad fiscal1; (iii) Análisis de sensibilidad donde se
muestra el efecto que tiene el comportamiento de algunas variables
macroeconómicas sobre las cuentas de ingresos y gastos del presupuesto;
(iv) Convertidor plan financiero-presupuesto. El objetivo de esta sección
es que la transformación de las cifras presupuestales en el Plan Financiero
sea fácilmente entendible.
Es interés del Gobierno que el contenido del presente proyecto
proporcione elementos que permitan dar una discusión más rica alrede-
dor del presupuesto, de manera que se amplíe el enfoque de discusión de
la política fiscal. Se ha preparado con el convencimiento de que la
información debe contribuir a generar transparencia sobre el proceso de
programación presupuestal, dándole a la sociedad y al honorable Congre-
so mayores elementos para evaluar y decidir respecto a la asignación de
los recursos públicos. El objetivo último del Estado es mejorar el
bienestar de la población, y el presupuesto es el instrumento por excelen-
cia para lograrlo.
CAPITULO I
POLITICA DE LA ADMINISTRACION URIBE VÉLEZ
1. Introducción
Mostrarle al país la magnitud del problema fiscal y las políticas para
hacerle frente, debe interpretarse como un llamado de atención hacia la
prudencia y la acción. Es necesario crear conciencia en la sociedad sobre
el compromiso que tiene el gobierno de poner al país en una senda de
crecimiento sostenido de largo plazo, lo cual implica generar las condi-
ciones macroeconómicas que permitan recuperar la confianza y la
inversión privada. Por esta razón, esta administración realizará los
esfuerzos necesarios para impulsar la aprobación de las reformas que
faltan y consolidar el ajuste fiscal, al tiempo que se esforzará por proveer
mayor protección y apoyo a los grupos más desfavorecidos de la
sociedad. La política económica debe encaminarse a lograr un crecimien-
to económico, de manera que asegure una reducción de los actuales
niveles de desempleo, de pobreza e inequidad, y se logre maximizar el
bienestar de la sociedad.
Alcanzar el ajuste no debe ser la única visión sobre el tema fiscal y
presupuestal. Por el contrario, el debate debería profundizar también en
la composición del presupuesto; en qué se gasta, en qué se invierte y
esto cómo se financia, de tal manera que se busque que los recursos
públicos se destinen a atender los gastos que realmente apoyen el
desarrollo económico y social del país a través de la construcción de lo
público.
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