Gaceta del Congreso del 30-11-2004 - Número 770PPDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 30 Noviembre 2004 |
| Número de Gaceta | 770 |
GACETA DEL CONGRESO 770 Martes 30 de noviembre de 2004 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CAMARA
AÑO XIII - Nº 770 Bogotá, D. C., martes 30 de noviembre de 2004 EDICION DE 20 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
C A M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
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I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO
DE LEY NUMERO 166 DE 2004 CAMARA,
130 DE 2004 SENADO
por la cual se establecen normas tributarias
para el financiamiento social.
Bogotá, D. C.,
Doctores
CARLOS GARCIA ORJUELA
JUAN CARLOS RESTREPO ESCOBAR
SANTIAGO CASTRO GOMEZ
OCTAVIO BENJUMEA ACOSTA
Presidentes
Comisiones Económicas del Congreso de la República
E. S. D.
Referencia: Ponencia para primer debate al Proyecto de ley número
166 de 2004 Cámara, 130 de 2004 Senado, por la cual se establecen
normas tributarias para el financiamiento social.
Honorables Presidentes:
En cumplimiento de la honrosa designación que las mesas directivas
de las Comisiones Económicas del Congreso de la República nos
hicieran, de la manera más atenta, por medio del presente escrito, y dentro
del término establecido para el efecto, procedemos a rendir informe de
ponencia para primer debate al proyecto de la referencia, de origen
gubernamental.
Introducción
El 15 de septiembre último el Gobierno Nacional sometió a
consideración del Congreso de la República su tercer proyecto de
Reforma Tributaria, donde como ya es usual en los años recientes, se da
cuenta del enorme déficit que presentan las finanzas públicas colombianas
y se reitera la necesidad de acudir al expediente tributario para ayudar a
paliarlo, puesto que su resolución definitiva es un problema que va
mucho más allá de una simple modificación de las normas impositivas,
e involucra de manera especial el gasto público.
El Congreso no es ajeno a la difícil situación de las finanzas
gubernamentales en todos sus niveles y por ello tradicionalmente le ha
prestado al Gobierno su apoyo con el fin de que pueda financiar sus
responsabilidades, entre las cuales se incluye, desde luego, la atención de
las enormes necesidades que enfrentan los sectores de la población más
desfavorecida, la ejecución de cada vez más urgentes obras de
infraestructura y, por supuesto, el apoyo que requieren las fuerzas del
orden y de seguridad para lograr el anhelado objetivo de la paz y la
tranquilidad para los hogares y para quienes invierten su riqueza en el
país.
Afortunadamente, con el transcurso de los años, y gracias a la madurez
política adquirida por la ciudadanía, el ejercicio del Poder Legislativo ha
venido siendo objeto de un proceso permanente de mejoramiento,
consistente en la profesionalización de sus miembros, que cada vez han
debido demostrarse más comprometidos con la tarea de enfrentar las
grandes demandas que conlleva un proceso de desarrollo crecientemente
ligado a la globalización y a la internacionalización de la economía.
De manera que el ingrediente meramente político, que imperaba hasta
hace no mucho en nuestras instituciones democráticas, se ha nutrido
favorablemente de un ingrediente técnico que es capaz de reconocer con
claridad las implicaciones de todo orden que, por ejemplo, un cambio en
la legislación económica puede determinar en áreas sustanciales, como
el presupuesto público y la debida salvaguarda de los principios
constitucionales relacionados con la justicia social y la equidad.
Es por ello por lo que, al tiempo que se reconoce la necesidad de acoger
aquellos elementos positivos que conlleva concederle al mercado un
papel creciente en los procesos de crecimiento y desarrollo económico,
se establecen cortapisas que pudieran incidir negativamente en las
finanzas de los hogares de los estratos más bajos de la población.
Se ha vuelto recurrente el adjetivo estructural para agregárselo a las
reformas que se plantean como la solución de la mayor parte de los
problemas financieros, administrativos y políticos que se identifican en
Colombia.
Lo estructural es el soporte fundamental de lo material y lo inmaterial
que compone a los cuerpos físicos y a los organismos teóricos, y es
fácilmente imaginable cuando se piensa en una edificación, en el cuerpo
humano, pero no tanto cuando se intenta imaginar la estructura política
de un partido, la estructura valorativa de la justicia o la estructura
tributaria de un régimen impositivo.
Lo estructural es otro de los factores que permiten precisamente
distinguir a las ciencias exactas de las disciplinas sociales, como quiera
que estas involucran la subjetividad y las normas como sustancia de su
materialización.
Página 2 Martes 30 de noviembre de 2004 GACETA DEL CONGRESO 770
Modificando la estructura Tributaria
Para entrar en materia, es muy cierto, como lo señaló el Gobierno en
la exposición de motivos que acompañó al proyecto que se está analizando,
que personas de la vida política y académica nacional y organismos
nacionales e internacionales interesados en la temática fiscal, como la
Contraloría General de la República, el Banco Mundial y la Cepal, vienen
reclamando de tiempo atrás la introducción de una reforma estructural al
régimen tributario.
Si se tratara de buscar una respuesta a la pregunta de cuál es la Reforma
Estructural que necesita el sistema tributario colombiano, posiblemente
habría varias respuestas, dependiendo de la óptica de la teoría o de la
política que se adoptase. Pero un breve análisis desde la visión que
permiten los resultados esperados quizás podría dar algunas luces un
poco menos apasionadas.
Obviamente Colombia requiere con urgencia un sistema tributario
que conduzca a que se recaude la cantidad apropiada de tributos,
entendiendo como apropiada aquella que se aproxime a la cobertura de
los recursos que, siendo tolerables por las actividades productivas, se
refleje como un mecanismo justo de redistribución de la riqueza. Esto es,
que consulte la capacidad económica de los contribuyentes y de los
consumidores y los trate en concordancia con el título de Estado Social
de Derecho acogido para el colombiano en la Constitución Política.
La estructura tributaria deseable debe caracterizarse por su simplicidad
y su eficiencia, al estilo de la que rige en países avanzados en esta materia.
No es ideal una estructura como la actual de Colombia, compuesta por
muchos impuestos de diverso orden y que, además, genera toda suerte de
ineficiencias tanto para los contribuyentes como para los organismos
encargados de administrarlos. A los numerosos impuestos se les suman
la multiplicidad de tasas y de procedimientos y trámites engorrosos,
detrás de los cuales caben prácticas inconvenientes para el propósito
central de la tributación.
En ese sentido, puede acogerse la tesis del Gobierno en su exposición
de motivos, donde señala como la vía para lograr una estructura tributaria
ideal:
“Diseñar dos impuestos únicos, el de Renta y el IVA, con tres
características básicas: sencillez, eficiencia y alto rendimiento”.
El Congreso de la República es consciente de la importancia que
reviste tal propósito, y acepta que, especialmente después de las
modificaciones que de manera concertada le hemos introducido, la
iniciativa en curso avanza en esa dirección, y ello seguramente se verá
reflejado tanto en el mejoramiento de los niveles de cumplimiento
voluntario como en el ejercicio de la tarea de la administración tributaria.
Cualquier observador medianamente ilustrado del actual régimen del
IVA en Colombia no dudaría en calificarlo como un impuesto muy
ineficiente, reflejo del reducido tamaño de la base (cubre apenas un poco
más de la mitad del PIB), el exceso de tarifas (8 en la actualidad) y su
efecto negativo contra la inversión.
El impuesto sobre la renta no es la excepción. A primera vista resulta
inaudito que este tributo recaiga sobre una porción mínima de los agentes
económicos que actúan en el territorio nacional. Y lo que es más grave,
el país aceptaba con pasmosa resignación que la carga de este impuesto
recaiga sobre menos de un millón de contribuyentes. El Gobierno asegura
que, sin dejar de lado el principio de equidad, deberían ser 10 millones.
Y hay que reconocer el esfuerzo que en ese sentido viene haciendo la
DIAN al someter un número creciente de omisos como nuevos (los
reportes de la entidad indican que se han vinculado aproximadamente
150.000 contribuyentes a la base).
Vale la pena dedicar unas líneas al tema de la evasión tributaria como
el agujero negro por donde se cuelan billones de recursos que en sana
lógica deberían engrosar las arcas del erario, pero que son esquilmados
por personas inescrupulosas que de esa manera no sólo se apropian de
recursos que requiere el Estado para buscar el mejoramiento del bienestar
general de la población, sino que además presionan la adopción de
normas que no siempre son las más ortodoxas y convenientes, como la
creación de nuevos impuestos y la elevación de las tarifas de los ya
existentes, golpeando directamente a los contribuyentes cumplidos y a
los consumidores.
La evasión es, por definición, una distorsión de la base tributaria que
oculta su real tamaño. E invariablemente se acompaña de acciones de
peculado consistentes en el recaudo de impuestos que jamás van a parar
a las arcas del fisco, como son las retenciones en la fuente y el cobro del
IVA. Y ni qué decir del caldo de cultivo que representa para la corrupción.
El Gobierno ha mostrado mucha voluntad para atacar la evasión y sus
problemas asociados, pero es una tarea que exige demasiados recursos y
de manera especial un trabajo intenso en elevar los escasos niveles de
cultura tributaria que caracterizan al pueblo colombiano. No es extraño
observar clientes de todas las edades y condiciones que recorren los
almacenes buscando adquirir bienes o servicios en aquellos negocios
donde les ofrezcan no cobrarles el IVA. Por desgracia, en Colombia la
evasión, como el contrabando, no son prácticas censurables socialmente
y a ellas recurre mucha gente sin reparar el efecto nefasto que ellas tienen
sobre la economía nacional y sobre las finanzas públicas.
En buena medida la deficiente estructura tributaria Colombia permitió
que se incubaran esas y otras muchas prácticas que, si bien hoy día son
ilegales en el país, se les tiene como un delito de poca monta. No hay plena
conciencia de que los dineros que se le sustraen directa o indirectamente
al fisco son recursos que podrían aumentar los cupos escolares, las camas
en los hospitales o los servicios de saneamiento básico de los que depende
críticamente la vida de millones de colombianos pobres.
Sobran, pues, motivos para defender los cambios que conduzcan a
simplificar y hacer más eficiente la estructura tributaria colombiana.
Ello, desde luego, no quiere decir que se deba acoger ciegamente la
iniciativa del Gobierno, pues el hecho evidente de la condición
primariamente técnica de su equipo económico puede dejar de lado
consideraciones de tipo social que el Congreso de la República está
obligado a recoger y a defender.
Entre las propuestas contenidas en el proyecto de ley inicial los
ponentes optamos por excluir la del gravamen a las pensiones.
También en materia de impuesto sobre la renta, por fin el Gobierno se
decide a abolir del régimen tributario los denominados ajustes por
inflación, en una decisión que consulta principalmente la realidad
económica, marcada por una situación donde la tasa inflacionaria se sitúa
desde hace ya varios años alrededor del 5% y resulta improcedente
técnica y administrativamente aplicar y controlar ese mecanismo por
parte de los contribuyentes y de la administración tributaria.
Desde luego, ello implicará ajustar las normas relacionadas con el
tema inflacionario, como la corrección monetaria y los diferentes sistemas
de reajuste, para lo cual en el articulado se realizan las precisiones del
caso, entre las que resalta la derogatoria de todos aquellos artículos que
se refieran al componente inflacionario.
El proyecto contiene además, entre otros, temas relacionados con el
IVA para las materias primas, insumos y bienes intermedios vendidos en
el país a usuarios de zonas francas; el otorgamiento de facultades al
Gobierno para mejorar el régimen de cambios; el impuesto al patrimonio,
y unas normas adicionales sobre costas de fiscalización y de cobranzas.
No al Incremento del IVA
En este documento se fija la posición de los ponentes en el que se
considera como el tema central del proyecto, cual es las modificaciones
al IVA, donde resaltan la negativa a elevar al 17% la tarifa general del
16% vigente en la actualidad y a aumentar del 7 al 12% la tarifa para
aquellos bienes y servicios que estaban previstos para que se gravaran al
10% a partir de 2005.
Esas son propuestas de la actual iniciativa del Gobierno que no
aceptamos los ponentes por lo que ellas implican sobre los ingresos reales
de los consumidores en general y de las clases menos favorecidas en
particular.
Vale la pena, en primer lugar, repasar brevemente el siguiente cuadro,
donde se incluyen las principales modificaciones al IVA introducidas por
los Congresistas desde el momento de la presentación de la iniciativa por
el Gobierno:
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