Gobernabilidad y gobernanza en Medellín: ¿modelos excluyentes o complementarios de la acción pública en el escenario local?
| Autor | Luisa Fernanda Cano Blandón |
| Cargo | Abogada, profesora de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad de Antioquia |
| Páginas | 125-153 |
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En las últimas décadas los Estados latinoamericanos han implementado un paquete de reformas institucionales para replantear el modelo estatal que se impulsó entre las décadas del sesenta y el ochenta bajo la llamada era progresiva de la administra-ción pública (Arellano, 2002:3) denominado "desarrollista" o "burocrático", en la medida en que implicaba al Estado como motor principal del desarrollo, por lo que debía crecer en tamaño, funciones y propiedades para atender los requerimientos sociales de sus nacionales.1
Sin embargo, pronto comenzaron a aparecer las isuras de tales medidas. Desde la econo-mía y la administración pública se escucharon voces que argumentaron la ingenuidad de la tendencia progresista al pretender separar la arena política de la administrativa (Niskanen, 1971 y Ostrom, 1973, citados por Arellano, 2002: 6), pasando por alto la racionalidad de los actores, quienes no perderán oportunidad para maximizar sus ganancias sin ningún tipo de consideración ética. A partir de esta consideración, se desarrolla la llamada Nueva Gestión Pública (NGP) como tendencia administrativa dirigida a dos propósitos fundamentales: i) recuperarse de la crisis de la deuda de los años ochenta y ii) reunir las condiciones de entrada al mundo globalizado.2Estos propósitos se condensan en lo que se ha conocido como gobernabilidad.
El nivel local del gobierno no ha sido ajeno a este impulso gerencial o de buen gobierno, por lo que se han propuesto medidas que buscan el saneamiento iscal,
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la transparencia y el desarrollo en el ámbito local. Sin embargo, recientemente y a partir de las críticas que se hacen al modelo gerencial por estar orientado priorita-riamente a la eiciencia y descuidar la política, se sugieren medidas participativas y alianzas extra-gubernamentales para buscar el desarrollo en el escenario local teniendo en cuenta las condiciones globales, a lo cual se ha denominado, en tér-minos generales, gobernanza. En palabras de Aguilar (2006:35) "recientemente nuestra referencia intelectual o profesional es en mayor o menor grado el enfoque de la nueva gestión pública y la nueva gobernación/gobernanza, que han surgido con el propósito de neutralizar las malformaciones iscales y administrativas de los gobiernos" como propuestas alternativas o no convencionales que han dado lugar a un "movimiento que nos ha llevado de la administración a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza" (Joan Prats, 2006:191).
El propósito de la investigación que da origen a este escrito es dar cuenta de las expresiones de gobernabilidad y gobernanza que tuvieron lugar en Medellín en el periodo 2004-2007 como una posibilidad para enriquecer la lectura sobre las formas de gobierno local que permita constatar el nivel de coexistencia entre el desarrollo local y la democracia, así como analizar, a través de estas expresiones el agotamiento de las vías tradicionales de la política local en la ciudad.
La investigación comenzó por detectar, obtener y consultar la bibliografía nacio-nal y extranjera referida a las categorías principales del proyecto: gobernabilidad, gobernanza y gobierno local. Luego de la construcción del marco teórico se pasó a la documentación del caso de Medellín en el periodo 2004-2007 con el propósito de analizar la correspondencia fáctica con las categorías de análisis. Para ello se revisaron documentos públicos (informes de gestión, acuerdos municipales, decretos locales, informes de auditorías), pronunciamientos de veedurías ciudadanas y entes de control y resultados de encuestas aplicadas en el ámbito local, así como otras investigaciones sobre el periodo de gobierno de interés.
La investigación parte de la necesidad de una relexión que permita analizar los sucesos políticos recientes en Medellín y que contribuya a la discusión de futuras propuestas electorales para la ciudad a partir de la pertinencia de los modelos de gobernabilidad y gobernanza, a los que urge dotar de contenido y de sentido.
Alicia Ziccardi deine el gobierno local como "el ámbito de gestión de todo lo rela-cionado con el uso y apropiación del espacio urbano, el suministro de los servicios públicos y en donde se instalan las relaciones más próximas entre el gobierno y
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la ciudadanía" (Ziccardi, 1995:13), es decir, es un ámbito de gestión económica pero también de relacionamiento político; es en este nivel donde se pone a prueba la democracia territorial y se convierte en una posibilidad la incidencia de la participación ciudadana en el diseño e implementación de políticas públicas.3La gobernabilidad local se convierte, entonces, en un laboratorio para la innovación y la experimentación de políticas de ajuste y de estrategias público-privadas para responder a la crisis iscal del Estado por lo que, alrededor de este concepto, se han generado propuestas desde el desarrollo local y la planeación estratégica urbana, que aluden al papel decisivo de las ciudades en los procesos de internacionalización económica. En la actualidad, de acuerdo con Prats (2006:256), el mundo funciona con base en las ciudades en virtud a su proximidad al individuo, por representar el primer ámbito de pertenencia a una comunidad política.
Este llamado al sujeto local como usuario-cliente -desde la NGP- y como ciudadano corresponsable -desde la gobernanza-, ha generado una tensión permanente entre las relaciones políticas y las relaciones económicas del gobierno local con sus gobernados. Al respecto, Ziccardi sostiene que "las preocupaciones en relación con el buen gobierno local suelen ubicarse más en el campo del desempeño administrativo que en el ejercicio del poder político. Pero junto con la eiciencia que se asocia a la disponibilidad de recursos técnicos y humanos, existen criterios sociales y políticos que otorgan legitimidad y consenso a la actuación guberna-mental" (Ziccardi, 1995:14).
En similar sentido Enrique Cabrero explica que en el ámbito local se busca, por una parte, mejorar la eiciencia en la prestación de bienes y servicios a la población a través de herramientas que hagan menos costosa su producción y se atienda adecuadamente y con mayor calidad las preferencias de los demandantes del servicio. Por otra parte, se busca fortalecer las relaciones entre ciudadanos y gobierno por medio de mecanismos abiertos de participación ciudadana como la cogestión de programas gubernamentales o la sistemática rendición de cuentas. Sin embargo, de acuerdo con este autor, los gobiernos locales terminan privilegiando las reformas de tipo económico inspiradas en la Nueva Gestión Pública "dejando para más tarde" las reformas que promueven una nueva gobernanza democrática.4
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Cabe señalar, además, que lo local en lugar de inspirar tendencias localistas o cerradas, parte de la idea de que las ciudades deben insertarse en una dinámica mundial compleja sin necesidad de tener como intermediario el nivel nacional de gobierno.5
Cabrero (2007) denomina esta situación la "revolución silenciosa" de los gobiernos locales que ocurre porque, por un lado, los patrones de la nueva economía mundial ofrecen ventajas a los gobiernos locales para "tejer redes de empresarialidad local, la audacia para atraer inversiones y el ingenio para integrar estos elementos en un proyecto de desarrollo equilibrado y sustentable" (2007:13) y, por otro lado, son el espacio propicio para la consolidación de las prácticas democráticas y la construcción de una gobernanza estable.
Pese a que surgieron como términos equiparables, gobernabilidad y gobernanza son hoy en día conceptos distintos, pero en lugar de ser opuestos, podrían verse como expresiones de lo no convencional frente a la tradicional forma de gestión de lo público.6Lo "convencional" puede ser deinido como las rutinas tradicionales que obedecen a patrones predeinidos y predecibles por los actores, es decir, se deriva del término convención que signiica "norma o práctica admitida tácitamente, que responde a precedentes o a la costumbre."7Así, los gobiernos convencionales se basan en precedentes, en una forma de concebir al gobierno que se encuentra arraigada en la vida política de una sociedad. Por el contrario, lo "no convencional" alude a alternativas de gestión ajenas a las dinámicas deinidas por los sistemas políticos burocráticos y de partidos, esto es, a formas novedosas, diferentes o inéditas por medio de las cuales los gobiernos han intentado hacer transparente el uso de los recursos, eiciente la provisión de servicios y participativa la relación tradicionalmente corporativa y clientelista entre gobernantes y gobernados (Valencia, 1995:81).
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Una primera dimensión de lo no convencional es la perspectiva gerencialista. Bajo sus recomendaciones, llamadas de "buen gobierno" o gobernabilidad, se buscó cerrar el paso a prácticas corruptas y formas clientelistas de hacer política mediante la imposición de la técnica de management proveniente de la empresa privada. Acciones tales como aumentar los controles y sistemas de evaluación por resultados, favorecer la rendición de cuentas (accountability) y la disponibilidad de información, desregular y privatizar, certiicar procesos públicos bajo estándares de calidad, equilibrar las inanzas públicas locales, reducir instancias o jerarquías burocráticas innecesarias y...
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