De las herramientas de gobierno a los instrumentos de política. Un análisis de las estrategias frente al covid-19 en Sudamérica
| Autor | José del Tronco Paganell, Diana Paz-Gómez |
| Cargo | Doctor en Ciencia Política. Profesor investigador de Tiempo Completo. Flacso México, México. Candidata Doctoral en Políticas Públicas. Docente Especialización en Liderazgo, Cambio Climático y Ciudades de Flacso Ecuador. |
| Páginas | 240-272 |
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De las herramientas de gobierno a los instrumentos de política
Estudios de Derecho, N.o 173 ene-jun 2022, ISSN-L 0120-1867
Doi: 10.17533/udea.esde.v78n171a10
De las herramientas de gobierno a los instrumentos de política.
Un análisis de las estrategias frente al covid-19 en Sudamérica1
José del Tronco Paganell2
Diana Paz-Gómez3
Resumen
La transformación del gobierno y de las relaciones entre administración pública actores económicos y ciudadanía
es el elemento distintivo del análisis de políticas públicas desde hace por lo menos tres décadas El papel central
rector y directivo del gobierno fue dejando paso paulatinamente a diversas modalidades de gobernanza en red
en la cual las autoridades públicas se convierten en uno más de los actores participantes del proceso de diseño e
implementación de políticas públicas El presente artículo tiene dos objetivos hacer un recorrido analítico de
la transformación de los esquemas de gobernanza y el papel que juegan en estos cambios los instrumentos
de política pública Howlett especialmente los orientados a modificar las conductas ciudadanas desde una
lógica multiactor y menos jerárquica por sobre las herramientas de gobierno tradicionales tesoro organización
nodalidad y autoridad Hood y analizar de qué manera tales cambios afectaron las estrategias
desplegadas por los gobiernos sudamericanos frente a la primera ola de la pandemia de covid en
Palabras clave Instrumentos de política gobernanza covid Sudamérica
From Governance Tools to Political Instruments: An Analysis of Strategies to Face
Covid-19 in South America.
Abstract
The transformation of government and of the relationship between public administration economic actors and
citizens has been the hallmark of public policy analysis for at least three decades The central guiding and direct ive
role of government has gradually ushered various modes of network governance in which public authorities
become just one of several actors participating in the process of designing and implementing public policy.
This article has two objectives On the one hand it seeks to make an analytical review of the transformation of
governance schemes and the role public policy instruments play in these changes Howlett We refer to
those instruments endeavoring to modifying citizen behavior from a multi-actor and less hierarchical logic over
traditional government tools treasury organization nodalidad and authority Hood On the other hand
it aims to analyze how those changes were manifested in the strategies deployed by South American governments
in the face of the Covid pandemic in
Key words: Policy instruments governance covid SouthAmerica
Das ferramentas do governo aos instrumentos de política:
Uma análise das estratégias diante do Covid-19 na América do Sul
Resumo
A transformação do governo e das relações entre administração pública atores econômicos e cidadania é o elemento
distintivo da análise de políticas públicas desde pelo menos três décadas O papel central reitor e dirigente do
governo foi paulatinamente dando passagem para diversas modalidades de governança em rede na qual as
autoridades públicas se transformam em mais um ator participante do processo de desenho e implementação
de políticas públicas O presente artigo tem dois objetivos Fazer um percurso analítico da transformação dos
esquemas de governança e o papel que desempenham nestas mudanças os instrumentos de política pública
Howlett especialmente os que são orientados a modificar as condutas cidadãs desde uma lógica multi
ator e menos hierárquica acima das ferramentas de governo tradicionais Nodalidade Autoridade Tesouro e
Organização Hood e Analisar de que maneira tais mudanças se manifestaram nas estratégias
utilizadas pelos governos sulamericanos diante da pandemia de Covid em
Palavras-chave: Instrumentos de política Covid governança América do Sul
Este artículo hace parte de una agenda de investigación de más largo alcance de la que participan todavía sin inan
ciamiento diferentes investigadores de universidades de América Latina.
José del Tronco Paganelli Doctor en Ciencia Política Profesor investigador de Tiempo Completo Flacso México
México jdeltroncoflacsoedumx httpsorcidorg
Diana PazGómez Candidata Doctoral en Políticas Públicas Docente Especialización en Liderazgo Cambio Climático
y Ciudades de Flacso Ecuador Ecuador dmpazllacsoeduec httpsorcidorg
Cómo citar este artículo: del Tronco Paganelli, J. y Paz-Gómez, D. (2022). De las herramientas de gobierno a los instru-
mentos de política. Un análisis de las estrategias frente al covid-19 en Sudamérica. Estudios de Derecho, 79 (173), 240-272
Doi: 10.17533/udea.esde.v78n171a10
Fecha de recepción:21/07/2021 Fecha de aceptación:18/11/2021
241
José del Tronco Paganell y Diana Paz-Gómez
Estudios de Derecho, N.o 173 ene-jun 2022, ISSN-L 0120-1867
Doi: 10.17533/udea.esde.v78n171a10
De las herramientas de gobierno a los instrumentos de política.
Un análisis de las estrategias frente al covid-19 en Sudamérica
1. Introducción
De acuerdo con el modelo de control y planiicación jerárquica las capacidades
directivas del gobierno son ilimitadas El Estado a través de las organizaciones
que componen su entramado burocrático es capaz de adquirir una información
comprensiva de los problemas y de las soluciones de política necesarias para dirigir
a la sociedad hacia los objetivos considerados correctos por los tomadores de de-
cisión (van Vught De Boer ). Este modelo supone que la centralización del
proceso decisorio aumenta la racionalidad de la implementación y de esa forma
la efectividad de las políticas públicas (Sabatier Mazmanian ).
Por su parte el modelo sociocéntrico plantea una lógica opuesta En este caso
la regulación social se da de abajo hacia arriba y son los agentes individuales y
colectivos quienes a través de sus estrategias de maximización determinan el
orden social en el que actúan (RothDeubel p La acción de los acto-
res condiciona el orden político y social resultante y este último es el resultado
de la acción descentralizada de los agentes por lo que el grado de coordinación
se supone menor que en el modelo de control jerárquico (van Vught De Boer
). La noción de gobernanza sin gobierno (Rhodes y en el extremo la
propuesta neoclásica de autorregulación a partir de las señales del mercado se
apoyan en este modelo descentralizado de regulación social.
En una posición intermedia entre estos dos tipos ideales se encuentran pos-
turas que buscan una síntesis de ambos polos al reconocer tanto la capacidad
directiva del gobierno (su autoridad) como el carácter limitado de sus herramien-
tas Autores seminales como Simon o Lindblom señalaban ya en los años y
del siglo pasado la inviabilidad de un enfoque según el cual tanto agentes como
gobiernos fueran capaces de concentrar toda la información relativa a un problema
social así como disponer de los recursos para prever las distintas alternativas de
respuesta y seleccionar la óptima o más eiciente Sin embargo la legitimidad po-
lítica de los gobiernos (y especialmente de los democráticos) está en función de su
capacidad para prevenir atender mitigar y resolver asuntos públicos situaciones
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consideradas anómalas en torno a las cuales existe un consenso social de que deben
ser atendidas colectivamente (Subirats Knoepfel Larrue y Varone ). En tal
sentido la voluntad y centralidad de los gobiernos de direccionar a la sociedad
a través de las políticas públicas no debe ser subestimada Peters y Pierre ).
El presente trabajo se inscribe en esta suerte de “tercera vía teórica”. De acuer-
do con estas perspectivas entre las cuales se inscriben el neoinstitucionalismo
el análisis de redes y la teoría de coaliciones promotoras la acción pública es
resultado de la combinación de factores estructurales (centrados en el papel rector
del Estado como agenciales basados en las estrategias de los actores políticos
económicos y sociales (RothDeubel p Tanto porque el Estado continúa
siendo la fuente de legalidad de las acciones públicas (Peters y Pierre ) como
por la constatación del carácter limitado de su capacidad directiva. El análisis de
políticas públicas requiere ampliar su mirada y extender su visión más allá de
las herramientas de gobierno (Hood para abrir paso a la consideración
de los instrumentos (no siempre autoritativos) que los esquemas de gobernanza
mixta multiactor utilizan cada vez más para alcanzar los objetivos planteados
en el diseño de las políticas (Jordan Wurzel Zito ; Klijin ).
El artículo por tanto se organiza de la siguiente manera después de esta
introducción se realiza un análisis de las diferentes concepciones del gobierno y
su papel en la dirección de la sociedad Se busca aquí a riesgo de ser redundantes
establecer un piso conceptual común para los lectores más allá de su nivel de
especialización en los estudios de políticas públicas. El objetivo de este apartado
es identiicar con claridad las características propias de cada modelo así como
establecer las diferencias entre ellos y las implicaciones de cada uno para el aná-
lisis de políticas públicas.
En el siguiente apartado se presenta un panorama relativamente amplio
de cómo se fue dando la evolución desde una concepción monolítica del gobierno
como planiicador benevolente a una concepción de gobernanza en red de la cual
participan múltiples actores que deinen condicionan controlan y actúan como
actores de veto en los procesos de toma de decisiones. Si bien todo gobierno ne-
cesita de herramientas para incidir en la realidad social estas pueden ser vistas
como componentes estáticos propios y exclusivos de los gobiernos Hood )
o como un conjunto de acciones públicas (en las que intervienen actores diversos)
por medio de las cuales se intentan modiicar comportamientos sociales deini-
dos como causantes de un problema social (Knoepfel Larrue Varone e Hinojosa
Dichos instrumentos desde esta perspectiva son percibidos como com-
ponentes esenciales de los regímenes democráticos en la medida en que vinculan
la participación de actores no gubernamentales en esquemas de gobernanza con la
promoción del cambio social (Haveri Nyholm Røiseland Vabo ). En tal
sentido puede decirse que un gobierno sin instrumentos deriva tarde o temprano
en una democracia fallida Hood Margetts Salamon ).
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