El impuesto de industria, comercio, avisos y tableros
| Autor | Julio Roberto Piza Rodríguez |
| Páginas | 135-182 |
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Sumario: i. Concepto, caracterización y evolución; 1. Origen y evolución;
2. Competencias locales; ii. Estructura del hecho generador del ica; iii.
Elemento objetivo; 1. Aspecto material; 1.1. Delimitación del hecho
generador; 1.2. Actividades gravadas; 1.2.1. Actividad industrial; 1.2.2.
Actividad comercial; 1.2.3. Actividad de servicios; 1.3. No sujeciones y
prohibiciones legales; 1.4. Exenciones; 2. Aspecto espacial; 3. Aspecto
temporal; 3.1. El periodo y la causación; 4. Aspecto cuantitativo; 4.1. Base
gravable; 4.2. Bases gravables especiales; 4.3. Tarifa; 5. Determinación
y liquidación del impuesto; iv. Elemento subjetivo; 1. Sujeto activo; 2.
Sujeto pasivo; v. El impuesto de avisos y tableros; 1. Elemento objetivo;
2. Elemento subjetivo.
I. concepto, caracterizacin y eolucin
El impuesto de industria y comercio grava las actividades económicas desa-
rrolladas en la jurisdicción municipal o distrital, y toma como materia im-
ponible la actividad económica, bien sea industrial, comercial o de servicios,
como manifestación de capacidad económica.
Es un impuesto municipal, vale decir, se trata de una fuente tributaria
propia o, en términos de la jurisprudencia constitucional, endógena, de suma
importancia recaudatoria1, especialmente en los grandes centros urbanos,
donde se asientan las operaciones económicas2 y, por la misma razón, tiene
un peso menor en las pequeñas poblaciones, en cuanto no tengan una im-
portante actividad económica3.
Es un impuesto directo, en cuanto grava una manifestación directa de la
capacidad económica del sujeto pasivo que es aquel que realiza tal actividad;
si bien económicamente todas estas actividades tienen la posibilidad de tras-
ladar su incidencia en los precios, este es un impuesto que se comporta como
un gasto de operación; de hecho, en su origen este tributo representaba el
valor de la licencia para abrir establecimientos comerciales. Es un impuesto
periódico, en cuanto su base gravable se conforma con hechos ocurridos en
1 En el año 213, el ica representaba el 4,7% de los ingresos tributarios municipales, frente al
33,1% del ipu: “Resultados de Desempeño Fiscal”, dnp.
2 En Bogotá representa el 37% de los ingresos tributarios: Secretaría de Hacienda de Bogotá.
3 En el año 213 Bogotá, con sesenta ciudades más, recaudaban el 82% de total nacional: “Resul-
tados de Desempeño Fiscal”, dnp.
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un lapso anual, salvo en Bogotá donde es bimestral. Se considera censal,
en cuanto exige la inscripción de los sujetos pasivos; y, por tratarse de un
impuesto de base amplia, sus tarifas son bajas y diferenciales en función de
las distintas actividades.
También se le ha calificado como un impuesto obsoleto, por cuanto, desde
un punto de vista conceptual, es un impuesto sobre las ventas en cascada
o acumulativo, cuyo diseño es nocivo económicamente, pues discrimina las
actividades comerciales de ciclos largos de comercialización, de alta rotación
y bajos márgenes de utilidad, en la medida en que se incrementa el precio
por cuenta del impuesto, porque su diseño corresponde, como ya se advirtió,
a un impuesto acumulativo.
1. origen y eolucin
Su origen se encuentra en el otorgamiento de patentes, licencias o auto-
rizaciones oficiales para abrir negocios o establecimientos comerciales en
el municipio. En Colombia, la Ley 97 de 1913, por medio de la cual se
concedieron amplios poderes tributarios al municipio de Bogotá, en su
artículo 1.° introdujo en el ordenamiento jurídico este tributo. En efecto,
en el literal f se autorizaba gravar los “establecimientos industriales en los
cuales se usarán máquinas de vapor o de electricidad, gas y gasolina, clubes,
teatros, cafés cantantes, cinematógrafos, billares, circos, juegos y diversio-
nes de cualquier clase, casas de préstamo y empeño, pesebreras, establos,
corrales, depósitos, almacenes y tiendas de expendio de cualquier clase”.
Esta facultad otorgada al municipio de Bogotá podía ser concedida a los
demás municipios mediante autorización de las asambleas departamentales.
Fue así como, dentro de esa línea de autorizaciones municipales para abrir
negocios, por medio de esta legislación, se construyeron herramientas para
que las autoridades locales estuvieran presentes en todas las actividades de
los particulares, dentro de una política pública que ponía el acento en el
intervencionismo estatal.
Sin embargo, en 1983 el impuesto dio un giro y se convirtió en un im-
puesto a las actividades, con una base amplia y con tres categorías: industria,
comercio y servicios, como una suerte de impuesto cedular y una especie
de recargo, por avisos y tableros. Como se puede apreciar, es un tributo que
media entre un impuesto a las ventas en cascada y un impuesto directo con
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Julio Roberto Piza Rodríguez
base amplia sobre los ingresos brutos4. En algún momento, y de ello da cuenta
la reforma del Estatuto Orgánico de Bogotá (Dcto. 1421 de 1993) –eob–, se
intentó asociarlo al iva, definiendo como periodo de liquidación el bimestre,
usando la misma definición de los servicios y una base gravable similar. De
hecho, Bogotá tomó igualmente la retención a partir de sus propias normas.
Esta asociación proviene de una línea de política tributaria que se ha deba-
tido con ocasión de algunos estudios en los cuales se ha propuesto sustituir
el impuesto de industria y comercio por el aumento del iva, que lograría
un recaudo similar, pero los municipios se han opuesto pues perderían la
autonomía sobre el recaudo.
Esta fue una reforma inspirada en un espíritu descentralista que pro-
pendía por un fortalecimiento de los fiscos municipales, y por ello la Ley
14 de ese año modificó sustancialmente el impuesto dotándolo de la actual
configuración. Es la misma ley que igualmente fortaleció el impuesto pre-
dial y los catastros como insumo necesario para liquidar dicho impuesto.
Desde entonces ha tenido pocas y muy puntuales modificaciones. Esta ley
fue compilada en 1986 mediante el Decreto 1333, conocido como el Código
de Rentas Municipales.
La reforma más relevante, más bien en el ámbito de su gestión, fue la
que adoptó el Distrito Capital de Bogotá con ocasión de la expedición de
su eob, que si bien partió en lo sustancial de reiterar la estructura adoptada
por la Ley 14de 1983, le introdujo algunos cambios, entre ellos, modifi-
car el periodo anual a bimestral; asimismo, incorporó explícitamente los
rendimientos financieros como un hecho generador y definió los servicios
de una manera idéntica a la forma como se definió el servicio como hecho
generador por parte del gobierno nacional para efectos del iva (Dcto. 1372
de 1992) , y otras modificaciones que no fueron adoptadas entonces, como
la de fusionar el impuesto de avisos y tableros y establecer una tarifa única.
Otras modificaciones significativas han sido la generalización de la retención
en la fuente, también como emulación de las modificaciones adoptadas en
Bogotá y la adopción de algunas presunciones para definir problemas de
interpretación y resolver las limitaciones de control que por su carácter
territorial plantea este impuesto5.
4 Similar a otros impuestos como el de actividades económicas en España.
5 Referencias normativas: artículos 1.º de la Ley 97 de 1913; 1.º de la Ley 84 de 1915; 1.º y 2.º de
la Ley 2 de 1946; 3.º 4.º y 5.º de la Ley 29 de 1963; 4.º de la Ley 33 de 1968; 1.º de la Ley 47 de
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