Impuesto predial
| Autor | Sandra Acevedo Zapata |
| Páginas | 185-236 |
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Sumario: i. Estructura jurídica del impuesto predial; 1. Caracterización del
impuesto predial: antecedentes y concepto; 1.1. Introducción; 1.2. Ante-
cedentes; 1.3. Concepto; 2. El objeto imponible del ipu; 2.1 El patrimonio
inmobiliario; 3. Elemento objetivo del hecho generador; 3.1. Aspecto mate-
rial; 3.2. Supuestos de no sujeción y exenciones; 3.3. Aspecto espacial; 3.4.
Aspecto temporal; 3.5. Aspecto cuantitativo; 3.5.1. La base g ravable; 3.5.2.
Tarifas; 3.6. Sobretasa ambiental; 4. Elemento subjetivo; 4.1. Sujeto activo;
4.2. Sujetos pasivos.
I. estructura jurdica del impuesto predial
1. caracterizacin del impuesto predial:
antecedentes y concepto
1.1. introduccin
El Impuesto Predial –IP– hace parte del grupo de tributos que grava la
riqueza. Como se sabe, la renta, el consumo y la riqueza, en cuanto mani-
festaciones de capacidad económica –y contributiva–, conforman el trípode
sobre el cual reposa el diseño de los impuestos. En este sentido, Musgrave
explica (Musgrave y Musgrave, 1992, p. 511):
… los flujos de renta [los ingresos] son gravados con el impuesto sobre la renta; el
consumo, con impuestos como el iva; y la riqueza o stocks, con impuestos que bien
pueden recaer “sobre partes de la propiedad (siendo pagados por el propietario), y
son, por tanto, de tipo impersonal, real […] o pueden establecerse sobre el total de
la propiedad poseída por una persona, o sobre su patrimonio neto, siendo entonces
un impuesto de naturaleza personal”. El primer ejemplo corresponde al IP, y el
último, al impuesto sobre el patrimonio (Sent. C-876 de 22).
La riqueza inmobiliaria es un indicador de capacidad económica difícilmente
cuestionado, lo que la ha llevado a ser considerada fuente de tributación en
casi todo el mundo. Por su parte, el IP es reconocido como un tributo idóneo
para el financiamiento de las entidades territoriales y los servicios públicos a
* Este documento fue elaborado con la colaboración de víctor fernando castillo daza, inves-
tigador del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia. Versión
actualizada por la autora.
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su cargo. De hecho, en el contexto latinoamericano, solo Cuba, El Salvador
y Haití no lo han adoptado (De Cesare, 21, p. 8).
La implementación del predial como un tributo local se justifica por la
inamovilidad física y jurídica que lo caracteriza, y que redunda en la difi-
cultad para evadirlo. En efecto, la fijeza de los bienes que integran su hecho
generador –las más de las veces suelo y construcción– (Smolka, Martin y
Mullahy, 213, p. 177), y el hecho de que tenga un presupuesto objetivo no
susceptible de migrar de una jurisdicción a otra, como sucede con los tributos
que involucran en el aspecto material actividades industriales y comerciales,
sin duda, reducen sensiblemente las posibilidades de evasión. De otra par-
te, los municipios y los distritos tienen una mayor cercanía con los sujetos
pasivos del impuesto, y estos, a su vez, con la administración encargada de
gestionar los ingresos provenientes del tributo, lo que facilita el control social
sobre la asignación de los recursos públicos. A estas razones se suman otras
que reconocen el impuesto predial como un instrumento útil y eficiente en
el desarrollo de políticas de gestión del suelo urbano.
1.2. antecedentes
En un primer momento el impuesto predial hizo parte de la tributación sobre
la tierra. Posteriormente se le vinculó a las rentas derivadas de esta, hasta
su actual configuración como un impuesto de tipo patrimonial; vale decir,
un tributo que grava la capacidad económica representada en la propiedad
inmobiliaria como parte del patrimonio de un sujeto.
En Colombia los antecedentes legislativos de lo que hoy se conoce como
Impuesto Predial Unificado –ipu– se remontan a la Ley 48 de 1887, la cual
ordenó a los departamentos establecer y reglamentar rentas sobre los bienes
inmuebles con una tarifa máxima de 4 x 1. anual para los departamentos,
y 2 x 1. para los municipios. Como se advierte, en el origen del ipu se
destaca su condición de tributo departamental, en tanto esta entidad terri-
torial era la encargada de reglamentar el impuesto; condición reafirmada en
el código de régimen político y municipal, el cual prohibió a los municipios
imponer contribuciones en cualquier forma sobre la propiedad inmueble
cuando esta se hallare gravada con el impuesto predial (art. 171, Ley 4-93).
Solo hasta 1951, con el Decreto 2185, el impuesto predial pasó a ser
un tributo municipal. Se estableció que el impuesto nacional del 2 x 1.
adicional al de catastro, creado por el Decreto 2473 de 1948, pasaría a ser
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municipal (art. 1.º Dcto. 2185-51). Posteriormente, la Ley 29 de 1953 derogó
todas las disposiciones nacionales que reconocían exenciones o exoneraciones
del impuesto predial a favor de particulares, y ratificó así el nuevo titular
del tributo y la competencia de los concejos municipales y distritales para
su regulación.
El atraso en la formación catastral, y la absoluta imposibilidad de ac-
tualizarlo a corto plazo, dentro de la tendencia descentralista impulsada
desde la reforma constitucional de 1968, fueron la antesala de la Ley 14
de 1983, cuyo objeto consistió en dar las directrices para la actualización
y renovación del inventario catastral, su formación, conservación y ajuste
automático anual, a partir de un índice de precios de unidad de área para
cada categoría de terrenos y construcciones, tomado de los resultados de una
investigación estadística del mercado inmobiliario. Esta ley también facultó a
los concejos municipales para fijar las tarifas del impuesto predial –incluidas
todas las sobretasas municipales– entre el 4 y el 12 x 1., en forma dife-
rencial según la destinación económica de cada predio, y previendo que a la
vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción
agropecuaria se les aplicaran las tarifas mínimas definidas por los concejos.
En todo caso, los predios no urbanizados, podían ser gravados con una tarifa
superior al 12 x 1..
La Ley 5 de 1984 cedió a los municipios de población inferior a 1.
habitantes el recargo del 1% del impuesto predial para atender los gastos
de funcionamiento de las oficinas de catastro nacionales o departamentales,
conocido como sobretasa de levantamiento catastral. Por su parte, la Ley 55
de 1985 autorizó gravar los bienes inmuebles de las entidades descentrali-
zadas del orden nacional: establecimientos públicos, empresas industriales
y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta.
entidades descentralizadas y las superintendencias no estarán gravadas
con el impuesto de industria y comercio ni con el impuesto predial ni sus
complementarios sustantivos”, intentó modificar la autorización dada por
la Ley 55 de 1985. Sin embargo, esta disposición fue declarada inexequible
mediante la Sentencia 14 de 1991, en la cual la Corte Suprema de Justicia
argumentó que el legislador había invadido la órbita de competencia de los
concejos municipales, pues, contrariando la garantía constitucional, dispuso
de una renta propia y exclusiva de los municipios. La ley en efecto no puede
conceder “exenciones respecto de los impuestos de las entidades territoria-
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