Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 090 de 2013 Cámara, 118 de 2013 Senado
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES ECONÓMICAS CONJUNTAS AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 090 DE 2013 CÁMARA, 118 DE 2013 SENADO por la cual se adiciona el mayor valor recaudado de la vigencia de 2012 al presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014. Doctores:
HERNANDO CÁRDENAS CARDOSO
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Cámara de Representantes
MUSA ABRAHAM BESAILE FAYAD
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Senado de la República
LUIS ANTONIO SERRANO MORALES
Presidente Comisión Tercera
Honorable Cámara de Representantes
ANTONIO GUERRA DE LA ESPRIELLA
Presidente Comisión Tercera
Honorable Senado de la República
Honorables Presidentes:
Atendiendo la honrosa designación que se nos ha hecho, y en cumplimiento del mandato constitucional, de lo dispuesto en la Ley 1530 de 2012 y demás normas que las desarrollan y reglamentan[1][1], y de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, nos permitimos rendir ponencia para primer debate en las Comisiones Económicas Conjuntas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes del Proyecto de ley número 090 de 2013 Cámara, 118 de 2013 Senado, por la cual se adiciona el mayor valor recaudado de la vigencia de 2012 al presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014.
De acuerdo con lo manifestado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, este proyecto de ley de adición presupuestal tiene como propósito incorporar en el presupuesto del Sistema General de Regalías (SGR) del bienio 2013-2014 el mayor valor de las regalías recaudadas durante la vigencia fiscal de 2012, valor que asciende a $1,5 billones. La distribución de este mayor valor, entre beneficiarios y otros conceptos de gasto, se realiza aplicando los criterios que la normativa explícitamente señala. Siguiendo lo expuesto por el Ministro, su uso atiende especialmente la ejecución de programas estratégicos dirigidos a apoyar el crecimiento económico, la generación de empleo y los programas sociales para superar la pobreza y mejorar las condiciones de equidad. El SGR, junto con el Plan Nacional de Desarrollo, constituyen instrumentos fundamentales para el desarrollo de las regiones y de sus comunidades, y para reducir las inequidades intra e interregionales.
1. ANTECEDENTES GENERALES DEL SGR
El Acto Legislativo (AL) 05 de julio de 2011, creó el Sistema General de Regalías (SGR), desarrollado por la Ley 1530 de 2012 y otras normas reglamentarias. En el Congreso de la República, después de analizar el proyecto inicial presentado por el Gobierno Nacional, aprobamos la modificación del mecanismo de reparto, vigente hasta ese momento, mediante el cual se distribuyeron durante décadas las regalías y compensaciones provenientes de la extracción y producción de recursos naturales no renovables. Este cambio constitucional y legal que aprobamos, estableció un nuevo sistema de distribución, corrigiendo la inequidad existente entre las regiones. Hasta antes de la reforma, más del 80% de las regalías directas se asignaba a regiones con menos del 20% de la población del país. La reforma constitucional aprobada dispuso que todas las regiones se beneficiaran de los recursos de una manera más equitativa.
Este cambio puede convertir a las regalías en una herramienta muy poderosa y eficaz de inclusión social. Somos conscientes de que será preciso introducir algunos ajustes en la normatividad sobre SGR que potencie su capacidad de estimular el desarrollo territorial y social. El esquema mediante el cual se gestiona la aprobación regional de proyectos de inversión muestra algunas ineficiencias, que habrá que analizar y tomar decisiones que mejoren el funcionamiento del SGR. No obstante, la reforma aprobada, con sus componentes de equidad regional y de equidad social, es un elemento fundamental para la lucha contra la pobreza y la desigualdad social. Hay ya resultados que muestran que los niveles de pobreza y pobreza extrema empiezan a registrar una tendencia descendente[2][2], que estamos seguros se mantendrá en los próximos años. Y en esta evolución tendrá un importante papel el buen uso que se haga de las regalías.
Vale la pena recordar que el SGR está conformado por la totalidad de los recursos que el Estado percibe por concepto de regalías y compensaciones, producto de la explotación de recursos naturales no renovables. El total de las regalías se distribuye entre las regiones para financiar proyectos de inversión de impacto regional que con tribuyan a mejorar su competitividad y la del país y a reducir las desigualdades existentes. El SGR está integrado por seis componentes básicos: Fondo de Ahorro y Estabilización; Ahorro Pensional Territorial; Asignaciones Directas; Fondo de Desarrollo Regional; Fondo de Compensación Regional y Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación. Fuera de estos, la normatividad prevé otros beneficiarios y conceptos de gasto.
Mediante la Ley 1530 de 2012 se reguló la organización y el funcionamiento del SGR. El objeto de esta ley es determinar la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios, así como el régimen presupuestal del SGR. De acuerdo con esta misma ley, este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías[3][3].
De conformidad con lo dispuesto en la Constitución, la viabilización, aprobación y priorización de los proyectos de inversión corresponde a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD)[4][4]. En estos órganos participan el Gobierno Nacional, Gobernadores y Alcaldes, en forma general. Para efectos de los ejercicios de planeación regional del SGR se han conformado seis regiones: Caribe, Centro-Oriente, Pacífico, Eje Cafetero, Centro-Sur y El Llano, cada una integrada por los departamentos del área.
La Constitución y la Ley 1530 de 2012 han dispuesto explícitamente que las regalías no forman parte del Presupuesto General de la Nación (PGN), ni del Sistema General de Participaciones. Sin embargo, comoquiera que las regalías deben administrarse con criterio presupuestal, el correspondiente presupuesto que asigna los recursos provenientes de las regalías, y que hace parte de un sistema presupuestal autónomo por mandato constitucional, deberá ser presentado y aprobado en el Congreso, en las fechas, plazos y procedimientos dispuestos por la mencionada Ley 1530 de 2012. Además, la norma ha previsto que sea un presupuesto bienal, a diferencia del PGN cuya vigencia es de carácter anual.
Existe otra diferencia importante entre el PGN y el presupuesto del SGR, para explicar el carácter del proyecto de ley que se estudia en esta ponencia. En efecto, el PGN es un presupuesto de causación, esto es, se formula con base en la proyección anual de las rentas y recursos de capital. Los gastos, por su parte, se contabilizan de acuerdo con los compromisos asumidos en ese año. En el caso del presupuesto del SGR, los ingresos se contabilizan de acuerdo con los valores efectivamente recaudados por concepto de regalías y compensaciones y los gastos, en función de los giros efectuados durante el bienio.
El presupuesto del SGR es la mejor estimación de los posibles ingresos del sistema, con base en una proyección que elaboran entidades especializadas adscritas al Ministerio de Minas y Energía y se materializa en el Plan de Recursos. Este presupuesto constituye una herramienta fundamental para la planeación de la inversión en las regiones a través de las decisiones de los OCAD. Por esta razón, los recursos recaudados y no presupuestados que no hayan sido girados serán incorporados como adición al presupuesto del presente bienio.
La normatividad sobre el SGR dispone que en el caso de que se presentasen circunstancias favorables que modifiquen significativamente el monto esperado de los ingresos, el Gobierno Nacional propondrá al Congreso de la República los ajustes que se requieran. También lo hará cuando el monto efectivo del recaudo sea superior al que se haya previsto en el presupuesto de la correspondiente bienalidad. En estas circunstancias, la diferencia que existe entre el presupuesto de 2012 y el recaudo efectivo registrado durante ese año, deberá incorporarse en el presupuesto del bienio siguiente, es decir, el de 2013-2014. Este es precisamente el caso que nos ocupa y que explica la razón por la cual estamos considerando el presente proyecto de ley.
2. PRESUPUESTO DEL SGR DE 2012
Como se recordará, el Acto Legislativo número 05 de 2011 dispuso que el SGR empe zara a regir desde el 1º de enero de 2012, razón por la cual, desde esa fecha debería contar con el correspondiente presupuesto, de conformidad con lo previsto en la ley que regulase el SGR. Comoquiera que esta ley no se aprobó en 2011, el referido acto legislativo previsivamente dispuso que el Gobierno Nacional expidiera el presupuesto del SGR para la vigencia fiscal de 2012 mediante decreto con fuerza de ley, a más tardar el 31 de diciembre de 2011.
Acto Legislativo número 05 de 2011: Artículo 2°. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así:
(¿).
Parágrafo 5°. Transitorio. El Sistema General de regalías regirá a partir del 1° de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2° del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011.
Parágrafo 6°. Transitorio. Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba