Informe de ponencia positiva para segundo debate, pliego de modificaciones, texto propuesto y texto aprobado al Proyecto de Ley número 311 de 2022 Cámara - 119 de 2023 Senado, por medio de la cual se crea la Política Pública de Cárceles Productivas (PCP) en favor de la población privada de la libertad, se establecen incentivos tributarios y administrativos para fomentar la vinculación de entidades y organizaciones a los programas productivos carcelarios y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 29 Febrero 2024 |
| Número de Gaceta | 148 |
Gaceta del Congreso 148 Jueves, 29 de febrero de 2024 Página 3
INFORME DE PONENCIA POSITIVA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY
NÚMERO 311 DE 2022 CÁMARA – 119 DE 2023 SENADO
por medio de la cual se crea la Política Pública de Cárceles Productivas (PCP) en favor de la población
privada de la libertad, se establecen incentivos tributarios y administrativos para fomentar la vinculación
de entidades y organizaciones a los programas productivos carcelarios y se dictan otras disposiciones.
Bogotá, febrero de 2024
Honorable Senador
GERMAN BLANCO
Presidente Comisión Primera Constitucional Senado de la República
Congreso de Colombia
Ref.: Informe de ponencia POSITIVA para segundo debate al Proyecto de Ley
No. 311/22 Cámara –119/23 Senado “Por medio de la cual se crea la política
pública de cárceles productivas (PCP) en favor de la población privada de la
libertad, se establecen incentivos tributarios y administrativos para fomentar la
vinculación de entidades y organizaciones a los programas productivos
carcelarios y se dictan otras disposiciones”
Estimado Presidente,
En cumplimiento de la designación que me hiciera la Mesa Directiva de la
Honorable Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la
República, me permito rendir informe de ponencia positiva para segundo
debate al Proyecto de Ley de la referencia bajo los siguientes términos:
I. TRÁMITE DE LA INICIATIVA
El proyecto fue radicado el 30 de noviembre de 2022 ante la Secretaría
General de la Cámara de Representantes por los integrantes de la Comisión
Accidental de Seguimiento, Vigilancia y Control del Sistema Penitenciario y
Carcelario del Senado de la República, estos son, los honorables senadores
Gustavo Moreno Hurtado, Lorena Ríos Cuellar, Ana María Castañeda Gómez,
Soledad Tamayo Tamayo, Karina Espinosa Oliver, Pedro Flórez Porras, Julio
Elías Chagüi y Sandra Ramírez Lobo Silva.
El proyecto fue publicado en Gaceta del Congreso No. 1705 de 2022.
Fue designado como ponente para primer debate en la Comisión Primera
Constitucional de la Cámara de Representantes el H.R. Carlos Ardila
Espinosa, quien rindió ponencia positiva para primer debate, tal como consta
en la Gaceta del Congreso No. 309 de 2023.
El 17 de mayo del 2023 se llevó a cabo la discusión y votación de primer
debate de la iniciativa, la cual fue aprobada por unanimidad según consta en
el Acta No. 50 del 2023 de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara
de Representantes.
La mesa directiva de la Comisión Primera ratificó al Representante Ardila
como ponente para segundo debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes y este rindió ponencia positiva para segundo debate, tal como
consta en la Gaceta del Congreso No. 700 del 2.023.
El 2 de agosto de 2.023 se llevó a cabo la discusión y votación de segundo
debate de la iniciativa, la cual fue aprobada con 95 votos a favor y 0 votos
negativos en la plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en
Acta No. 076 de 2023.
El texto definitivo aprobado en la Cámara de Representantes fue publicado en
Gaceta del Congreso No. 1161 de 2023. Surtido el trámite de traslado
respectivo hacia el Senado de la República, por decisión de la mesa directiva
de la Honorable Comisión Primera, fui designado como ponente para primer
debate de esta iniciativa.
El 23 de noviembre de 2023, se llevó a cabo la discusión y votación de primer
debate por parte de la Honorable Comisión Primera, el cual fue aprobado por
unanimidad según consta en el acta N°23 de 2023. Por decisión de la mesa
directiva, fui designado como ponente para segundo debate.
II. OBJETO DEL PROYECTO
La presente ley tiene por objeto crear, con carácter de permanencia, el Programa
de Cárceles Productivas (PCP) en favor de la población privada de la libertad, el
cual propiciará la participación del sector público y privado en los procesos de
resocialización, rehabilitación y reinserción social de dicha población, así como,
establecer algunos beneficios de orden tributario y administrativo para aquellas
entidades y organizaciones que se vinculen y participen en el programa.
III. MARCO LEGAL
Para esta iniciativa han de tenerse en cuenta y consultarse las siguientes
disposiciones de orden constitucional y legal:
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CONSTITUCIONALES
Artículos de la Constitución Política: 1, 2, 3, 4, 5, 7, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 20,
23, 25, 26, 27, 28, 29, 34, 37, 38, 39, 41, 42, 45, 47, 49, 53, 54, 55, 57, 58, 67,
70, 71, 84, 85, 87, 114, 150 (No. 1, 7, 8, 23) 152, 154, 157, 209, 339, 345, 350,
356 y 359.
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LEGALES
Modificada por las leyes 415 de 1997, 504 de 1999 y 1709 de 2014".
- Ley 361 de 1967. "Por la cual se establecen mecanismos de integración
social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones".
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo".
para fortalecer el acceso y las oportunidades en empleo y formación para la
población pospenada y se dictan otras disposiciones ley de segundas
oportunidades".
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REGLAMENTARIAS
- Decreto 624 de 1989. "Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los
Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales".
cual se establecen las especiales condiciones del trabajo penitenciario en la
modalidad indirecta, su remuneración, los parámetros de afiliación al
Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones".
Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República"
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CONCEPTO CONSEJO SUPERIOR DE POLÍTICA CRIMINAL
Mediante concepto No. 21 de 2023 el Consejo Superior de Política Criminal emitió
concepto sobre la iniciativa y el cual fue radicado ante la Secretaría General de
la Cámara de Representantes después de haberse aprobado el proyecto de ley
en dicha célula legislativa.
En síntesis, considera el Consejo Superior que a pesar de que comparte la
filosofía e intención de la iniciativa, ya existen múltiples disposiciones de orden
legal y reglamentario que permiten aterrizar y poner en funcionamiento el sistema
de productividad penitenciaria y carcelaria. Al mismo tiempo, advierte el riesgo de
generar proliferación o dispersión normativa por cuanto no se modifican
disposiciones preexistentes si no se busca un articulado independiente.
En consecuencia, el Consejo Superior hace las siguientes recomendaciones:
1. Puntualiza en la necesidad de aclarar los criterios de elegibilidad por parte de
los directores de los centros de reclusión para escoger a las personas que
harán parte de los programas de productividad penitenciaria.
2. Advierte la necesidad de ampliar las fuentes de financiación del FONPCP,
pues al sentir del Consejo Superior la única fuente sería el valor resultante de
las deducciones del 5% a los salarios devengados por los beneficiarios de los
programas productivos.
3. Señala que debería ser el INPEC quien debe fijar las condiciones de los
convenios con las empresas u organizaciones partícipes, así como está es
quien debe coordinar la convocatoria y proceso de selección.
CONSIDERACIONES DEL PONENTE SOBRE EL CONCEPTO EMITIDO POR
EL CONSEJO SUPERIOR DE POLÍTICA CRIMINAL
En lo que respecta a las apreciaciones del Consejo Superior de Política Criminal,
si bien es cierto que hoy existen múltiples normas que sustentan el sistema de
productividad penitenciaria, no existe una política clara, marco o sombrilla para
amparar este enfoque productivo al interior del sistema penitenciario y carcelario,
contribuyendo de forma eficaz al proceso de resocialización y rehabilitación de la
población privada de la libertad.
Son más de 20 años desde que la Honorable Corte Constitucional profirió la
sentencia T-153 de 1998 y, en consecuencia, declaró la existencia de un estado
de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario. Desde entonces
se reconoce la necesidad de reformar e introducir ajustes en el sistema
penitenciario y carcelario con el fin de superar la tragedia humanitaria que se vive
día a día al interior de los centros de reclusión. Son múltiples, además, las
exhortaciones que la Corte Constitucional le ha hecho al Congreso de la
República para que, en el marco de sus competencias, legisle en pro de los
derechos de la población privada de la libertad y logre materializar los principios
y fines de la pena con el propósito de garantizar procesos de resocialización y
rehabilitación efectivas que tengan como resultado la verdadera reinserción social
de los pospenados.
Con todo, a pesar de que existen normas, la productividad penitenciaria no ha
sido una prioridad para nuestro marco legal penitenciario y carcelario; no existen
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herramientas de orden legal y reglamentario que les permitan a las
organizaciones del sector privado hacerse partícipes y coadyuvar el proceso de
resocialización y rehabilitación penitenciaria, todo lo contrario, las empresas no
se ven motivadas por las diferentes trabas administrativas, en incluso debido a
que no existe política pública en tal sentido, desconocen la posibilidad de producir
al interior de los centros de reclusión.
En lo que respecta a las 3 observaciones formuladas por el Consejo Superior de
Política Criminal, es importante resaltar que:
1. En lo que respecta al reparo sobre los criterios de elegibilidad, el Consejo
Superior ignoró que el inciso 5 del artículo 3 y el cual fue objeto de proposición
aditiva en el segundo debate en Cámara de Representantes, señala que:
“La dirección de cada establecimiento de reclusión definirá el proceso de
convocatoria y selección de los internos, garantizando el enfoque
diferencial y los principios de transparencia, igualdad, publicidad,
imparcialidad, objetividad, idoneidad y responsabilidad”
No sólo recoge los principios propios de la función pública y administrativa,
sino que incluye el concepto de enfoque diferencial, garantizando de esta
forma criterios de elegibilidad de rango constitucional.
2. En lo que respecta a las fuentes de financiamiento del FONPCP, ignora el
Consejo Superior que además de la retención del 5% a la que hace referencia
en su concepto, se prevén en el artículo 14 del proyecto de ley 5 fuentes de
financiamiento adicionales y diferentes, a saber, (a) recursos del presupuesto
general de la Nación, (b) recursos que determine el Ministerio de Justicia y del
Derecho con base en saldos y excedentes que reporten sus entidades
adscritas y vinculadas, (c) recursos provenientes de los traslados
presupuestales que autorice la ley y el reglamento, (d) Recursos provenientes
de otros fondos del orden nacional y (e) recursos provenientes de las
donaciones que haga el sector privado.
Como se advirtió en el acápite anterior, no existe pronunciamiento alguno por
parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que sentencie la inviabilidad
fiscal de esta propuesta.
3. Como cabeza de sector administrativo, el Ministerio de Justicia y del Derecho
es la máxima autoridad y entidad responsable de ejecutar la política
penitenciaria y carcelaria; es a esta entidad, no al INPEC ni a la USPEC, a la
que le corresponde ejecutar y reglamentar aquellas disposiciones que
desarrollen una política pública de estado como la que se pretende crear a
través de esta iniciativa.
La intención de involucrar a las 3 entidades principales encargadas del
sistema penitenciario y carcelario es precisamente reconocer las
competencias de cada una y que su cabeza sea quien lidere el desarrollo de
la política pública, en virtud del principio de colaboración armónica que es de
arraigo constitucional.
No resulta incoherente encomendar el liderazgo del proceso de desarrollo de
la política pública a la cabeza del sector (Ministerio de Justicia y del Derecho)
en coordinación con dos de sus entidades adscritas, por el contrario, hace
mucho más relevante la política pública y genera mayor seguridad jurídica
para aquellas entidades que quieran hacerse partícipe de la política de
cárceles productivas (PCP).
IV. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.
A. JUSTIFICACIÓN
Como bien se indicó en la exposición de motivos de las ponencias rendidas y
aprobadas en la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de
Representantes y la plenaria de la misma, el sistema penitenciario y carcelario es
concebido para que los seres humanos que han sido vencidos en juicio cumplan
con los fines de la pena, en el marco de una pena privativa de la libertad, en
concordancia con la conducta punible consumada. De ahí que el concepto de la
pena radica en que quien cometa el ilícito lo compensa con el cumplimiento de
una condena previamente establecida por la ley.
Siguiendo el recto raciocinio jurídico de la Honorable Corte Constitucional, la
población reclusa (o internos privados de la libertad en cumplimiento de una pena)
son sujetos de derechos. Aun siendo vencidos en juicio y sometidos a una pena
privativa de la libertad, este tipo de población es depositaria de garantías
constitucionales que no pueden desconocerse en circunstancia alguna.
En efecto, la Honorable Corte ha indicado que los derechos de los reclusos se
dividen en tres categorías. En primer lugar, los derechos suspendidos, verbi
gracia, libre locomoción y derechos como elegir y ser elegido. En segundo
término, los derechos restringidos o limitados, como los derechos a la
intimidad, reunión, libre desarrollo de la personalidad, entre otros. En tercer lugar,
los derechos intocables o intangibles, los cuales devienen fundamentales
porque aún en medio de las más complejas dificultades, no pueden ser
conculcados y, por el contrario, su protección y salvaguarda debe ser de
cumplimiento irrestricto. Para mayor claridad, obsérvese lo que ha indicado la
Honorable Corte Constitucional:
“Los derechos intocables o intangibles: es decir, aque llos
conformados por los derechos fundamentales de la persona privada
de la libertad que permanecen intactos, porque encuentran su
fundamento en la dignidad del ser humano y no pueden ser limitados
ni suspendidos, no obstante que su titular se encuentre sometido al
encierro. Son ejemplos de aquellos la vida, la integridad personal, la
dignidad, la igualdad, la salud, de petición y el debido proceso, entre
otros” (Honorable Corte Constitucional. M.P. Dra. Gloria Stella Ortíz
Delgado. Sentencia C-328 de 2016)
La claridad de la cita jurisprudencial anterior contribuye a comprender la
importancia medular del presente proyecto de ley. Este proyecto sitúa la dignidad
de la población reclusa en lugar privilegiado. La resocialización como sustrato
fundamental de los fines de la pena, junto con el diseño de proyectos de carácter
productivo que puedan realizar para insertarse en actividades que les permita
dignificar su condición de “encierro”, permiten arribar a la conclusión respecto de
la importancia de este proyecto como política integral. Para revestir de mayores
elementos de análisis, se cita nuevamente a la Corte Constitucional en las
siguientes consideraciones:
“En definitiva, la especial situación de sujeción entre los internos y el
Estado generan fuertes tensiones sobre sus derechos, debido a que
son penalmente responsables de cometer una conducta punible y
han sido condenados a una pena de prisión, lo que les genera una
suspensión y restricción de algunos de sus derechos. Sin embargo,
aquellas garantías constitucionales inherentes a la dignidad del ser
humano, permanecen intactas y el Estado está obligado a procurar
su respeto y protección.” (Honorable Corte Constitucional. M.P. Dra.
Gloria Stella Ortíz Delgado. Sentencia C-328 de 2016)
En similar sentido, el anterior trasunto jurisprudencial revela una posición
garantista por parte de la Honorable Corte Constitucional. Las garantías
constitucionales que son inherentes al ser humano, en especial la dignidad como
elemento articulador de otros derechos fundamentales, son de salvaguarda
inequívoca. Incluso en medio de las complejidades derivadas de una reclusión
intramural por la comisión de conductas punibles y su posterior sanción, la
dignidad humana de la población reclusa se erige como garantía que no puede
ser conculcada.
De ahí que su postulado esencial sea que la pena es retribución del mal causado,
por lo que la justificación de la sanción penal, en estas teorías, es sólo y
únicamente la realización de la justicia como un ideal. La pena constituye un fin
en símisma.
-Resocialización de las personas privadas de la libertad
Como bien se indicó en el informe de ponencia del primer y segundo debate de
la honorable Cámara de Representantes, uno de los grandes retos del sistema
penitenciario y carcelario en Colombia se circunscribe en propósito de que no solo
se cumpla con la pena que se impone por la comisión de un delito, sino que los
privados de la libertad logren un proceso de resocialización y rehabilitación que
les permita transformar su vida (reinserción social) y evitar que reiteren las
prácticas delictivas. En ese orden de ideas, amparado en pronunciamientos
jurisprudenciales de la Honorable Corte Constitucional que sustentan la
justificación del presente informe de ponencia, es necesario que el sistema
penitenciario se ocupe de brindar mejores condiciones e implemente sistemas
que dignifiquen a la persona privada de la libertad.
En tal sentido, el concepto de resocialización se torna fundamental no sólo como
un fin de la pena, sino como un mecanismo de respeto por la dignidad humana,
toda vez que es el proceso mediante el cual se apela a un tratamiento con
estándares de respeto por la condición humana de quienes se encuentran
privados de la libertad.
Una primera idea de la resocialización, en consecuencia, se refiere a un proceso
en el que un ciudadano que ha entrado en conflicto con la sociedad y sus leyes
busca reorientar su comportamiento para no reincidir en dichas conductas. Como
bien se reiteró en informes de ponencia anteriores, una idea general sobre lo que
implica la resocialización la presenta Parsons cuando plantea que:
“(...) la desviación es una tendencia motivada para un actor en orden a
comportarse en contravención de una o más pautas normativas
institucionalizadas, a la par que los mecanismos de control social son
los procesos motivados en la conducta de este actor y de otros con
quienes él se halla en interacción, mediante los cuales estas
tendencias a la desviación terminan a su vez por quedar
contrarrestadas.” (Parsons, 1951, p. 162)
Es decir, que el proceso de resocialización implica la reivindicación de una
persona tras haber transgredido las normas sociales no solo a través del
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