INFORME DE PONENCIA POSITIVA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 301 DE 2021 CÁMARA, por el cual se crea el Sistema para la Garantía Progresiva del Derecho a la Alimentación y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 18 Mayo 2022 |
| Número de Gaceta | 529 |
| Tipo de documento | Colombian History Events |
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CÁMARA
AÑO XXXI - Nº 529 Bogotá, D. C., miércoles, 18 de mayo de 2022 EDICIÓN DE 24 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l C o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIAS
INFORME DE PONENCIA POSITIVA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY
NÚMERO 301 DE 2021 CÁMARA
por el cual se crea el Sistema para la Garantía Progresiva del Derecho a la Alimentación y se dictan otras
disposiciones.
Bogotá D.C, 10 de mayo 2022
Honorable Representante
JAIRO HUMBERTO CRISTO CORREA
Presidente
Comisión Séptima Constitucional Permanente
Cámara de Representantes
comision.septima@camara.gov.co
Ciudad
Asunto: Informe de ponencia positiva para Segundo debate al Proyecto de
Ley 301 de 2021 Cámara “Por el cual se crea el Sistema para la Garantía
Progresiva del Derecho a la Alimentación y se dictan otras disposiciones”
Respetuoso saludo,
En cumplimiento del encargo efectuado por la Honorable Mesa Directiva de la Comisión
Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes y de conformidad con
lo establecido en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, procedemos a rendir informe de
ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 301/2021 Cámara “Por el cual se crea
el Sistema para la Garantía Progresiva del Derecho a la Alimentación y se dictan otras
disposiciones”, de acuerdo con las consideraciones que se exponen a continuación:
I. ORIGEN Y ANTECEDENTES DEL PROYECTO DE LEY
El Proyecto de Ley 301 de 2021 Cámara, fue radicado el día 01 de septiembre de 2021 por
iniciativa del Gobierno Nacional a través del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Rodolfo Zea Navarro.
El Proyecto de Ley tuvo primer debate aprobado en la sesión presencial del 24 de
noviembre de 2021 y se llevó a cabo Audiencia Pública el 2 de diciembre de 2021.
Los días 29 y 30 de noviembre de 2021, la Mesa Directiva de la Comisión Séptima
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes nos designó como ponentes
a los Representantes Jennifer Kristin Arias Falla (Coordinador Ponente), Henry Fernando
Correal Herrera (Coordinador ponente) Jairo Giovanny Cristancho Tarache (Coordinador
Ponente) y Jairo Humberto Cristo Correa (Ponente).
II. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY:
Esta iniciativa tiene por objeto la creación del Sistema para la Garantía Progresiva del
Derecho a la Alimentación -SGPDA, como instancia de articulación, coordinación y gestión
entre los actores que intervienen en la formulación, implementación y seguimiento de las
Comentado [ETMA1]: Propuesta de redacción de
Consejería
políticas públicas, para propender por la garantía progresiva del derecho a la alimentación
adecuada, sostenible y culturalmente apropiada.
Establece mecanismos de articulación, coordinación y gestión entre los actores que
intervienen en la formulación, implementación y seguimiento de las políticas públicas, para
propender por la garantía progresiva al derecho a la alimentación adecuada, sostenible y
culturalmente apropiada.
III. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS:
A. Antecedentes
En Colombia, el 54,2% de los hogares presentaron inseguridad alimentaria (INSAH) según
la Encuesta Nacional de la Situación Nutricional ENSIN 2015. De acuerdo con el Informe
“El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo” de La Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO por sus siglas en inglés)
menciona que entre 2018 y 2020, la prevalencia de la subalimentación
1
en Colombia fue
del 8,8% (lo que representa a 4,4 millones de personas). Según la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe - CEPAL, “los costos económicos de la malnutrición son
considerables: se estima que las pérdidas de productividad superan el 10% de los ingresos
que una persona obtendría a lo largo de su vida, y debido a la malnutrición se puede llegar
a perder hasta el 2% o el 3% del producto interno bruto (PIB). Por ende, mejorar la nutrición
es una cuestión que concierne a la economía tanto o más que al bienestar social, la
protección social y los derechos humanos.”
Al analizar la situación del actual Sistema Alimentario, se puede encontrar que este no ha
sido suficiente para garantizar el derecho a la alimentación de la población colombiana,
pues es insostenible en las dimensiones social, económica y ambiental, al mantenerse una
estructura agraria bimodal y profundas inequidades que se reflejan en la triple carga de la
malnutrición en Colombia
2
.
El deber constitucional de superar las barreras de acceso, disponibilidad y formación
nutricional, en especial de la población sujeta a especial protección constitucional, le exige
al Gobierno Nacional desarrollar nuevas formas de actuar, capitalizando las fortalezas de
cada sector con conexidad en la materia; es decir, vinculando soluciones innovadoras a
problemas sociales, económicos y ambientales que permitan la efectiva Garantía
Progresiva del Derecho a la Alimentación, más ahora cuando los compromisos
1
Según la FAO, la subalimentación se define como se define como ‘’la condición de un individuo cuyo consumo
habitual de alimentos es insuficiente para proporcionar, en promedio, la cantidad de energía dietética necesaria
para mantener una vida normal, activa y saludable’’. La subalimentación significa que una persona no puede
adquirir alimentos suficientes para satisfacer las necesidades de energía alimentaria mínimas diarias durante
un período de al menos un año. La FAO define el hambre como sinónimo de subalimentación crónica. Tomado
de:http://www.fao.org/sustainable-development-goals/indicators/211/es/
http://www.fao.org/publications/sofi/2021/en/
2
Según la FAO, consiste en la coexistencia de “desnutrición, sobrepeso y obesidad, y carencias de
micronutrientes”. Tomado de: http://www.fao.org/news/story/es/item/1200210/icode/
Página 2 Miércoles, 18 de mayo de 2022 Gaceta del Congreso 529
internacionales urgen una atención decidida y una institucionalidad articulada, fuerte y
robusta.
Además, en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una
Paz Estable y Duradera entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, se estableció que “en
desarrollo de la obligación de garantizar de manera progresiva el derecho humano a la
alimentación (DHA) sana, nutritiva y culturalmente apropiada, con el propósito de erradicar
el hambre y en esa medida fomentar la disponibilidad, el acceso y el consumo de alimentos
de calidad nutricional en cantidad suficiente, el Gobierno Nacional pondrá en marcha un
sistema especial para la garantía progresiva del derecho a la alimentación de la
población rural.” (Página 33)3.
Por estas razones, es imperativo constituir un sistema de coordinación institucional que
oriente las acciones de los distintos actores sociales del sistema alimentario y que garantice
de manera progresiva las fases sociales de realización del Derecho Humano a la
Alimentación - DHA.
En este sentido, para avanzar en la garantía progresiva del DHA se propone construir un
sistema de coordinación interinstitucional que incida sobre los determinantes sociales y
garantice la participación de todos los actores e instituciones vinculadas con la Garantía
Progresiva del Derecho a la Alimentación.
ཙ Compromisos Internacionales
Conforme lo consagrado por el artículo 93 de la Constitución Política de 1991, el Derecho
a la Alimentación ha sido reconocido por el Estado colombiano tras la ratificación de
diversos tratados internacionales de derechos humanos, que se constituyen en el Bloque
de Constitucionalidad. En estos tratados y acuerdos internacionales, Colombia se ha
comprometido a poner fin al hambre, a mejorar las condiciones de alimentación y nutrición
de toda la población especialmente de la más vulnerable, formulando sistemas, planes
proyectos y programas que orienten la efectiva acción de la respectiva política pública.
A nivel internacional, dos de los principales instrumentos que dan el reconocimiento formal
del Estado como garante del Derecho Humano a la Alimentación son: la Declaración
En diciembre de 1948, la Asamblea de la General de las Naciones Unidas adoptó la
3Puede ser consultado en:
https://www.unidadvictimas.gov.co/sites/default/files/documentosbiblioteca/nuevoacuerdofinal.pdf
4 Puede ser consultada en: https://www.un.org/es/about-us/universal-declaration-of-human-rights
5 Puede ser consultada en: https://www.un.org/es/about-us/universal-declaration-of-human-rights
Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) mediante la Resolución 217 A (III)6.
Esta Declaración plantea en su artículo 25 la obligación de los Estados de garantizar el
Derecho Humano a la Alimentación:
“Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como
a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la
vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo
derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez
u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad.” [1] (ONU, Declaración Universal de los Derechos
Humanos, 1948).
De igual manera, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(PIDESC), adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de
1966, establece sobre el Derecho de la Alimentación en su artículo 11:
“Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de
toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y
mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas
concretos, que se necesitan para:
a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos
mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la
divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de
los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más
eficaces de las riquezas naturales;
b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con
las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los
países que importan productos alimenticios como a los que los exportan.” (ONU,
En el marco de la DUDH y del PIDESC, un elemento clave del marco normativo
internacional son las Observaciones Generales No 3 y No 12, aprobadas por el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales7. Estas observaciones son la interpretación
más sistemática y completa del Derecho a la Alimentación y de los niveles de obligación de
los gobiernos en la garantía progresiva del Derecho Humano a la Alimentación. Además
contempla los elementos para la definición de la ley marco que establezca la Estrategia
Nacional del Derecho a la Alimentación y soportan la creación del Sistema de Garantía
Progresiva del Derecho a la Alimentación (SGPDA).
6 Ibíd.
7Pueden ser consultadas en: https://conf-
dts1.unog.ch/1%20spa/tradutek/derechos_hum_base/cescr/00_1_obs_grales_cte%20dchos%20ec%20soc%2
0cult.html
En concreto, en 1990 el Comité DESC aprobó la Observación General No 3 “La índole de
las obligaciones de los Estados Partes” que plantea en relación con los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales los Estados Partes se comprometen a garantizar que
los derechos pertinentes se ejercerán sin discriminación, así como a adoptar medidas
que deben ser deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible hacia la
satisfacción de las obligaciones reconocidas en el PIDESC.
Asimismo, esta Observación General plantea que la progresividad efectiva de la garantía
de los derechos no debe ser interpretada como un pretexto para el incumplimiento por parte
de los Estados, por el contrario, impone la “obligación de proceder lo más expedita y
eficazmente posible con miras a lograr” la plena efectividad de los derechos.
En relación con el Derecho Humano a la Alimentación, en la Observación General N°12, el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece los siguientes criterios
esenciales:
● El Derecho a la Alimentación permite el pleno disfrute de todos los demás derechos.
● El Derecho a la Alimentación requiere la adopción de políticas económicas,
ambientales y sociales adecuadas, en los planos nacional e internacional,
orientadas a la erradicación de la pobreza y al disfrute de todos los Derechos
Humanos.
● El problema del hambre es por la falta de acceso a los alimentos disponibles: “las
raíces del problema del hambre y la malnutrición no están en la falta de alimento
sino en la falta de acceso a los alimentos disponibles, por parte de grandes
segmentos de la población del mundo entre otras razones, a causa de la pobreza.”
A partir de estos puntos, en la Observación General N°12 se define el Derecho a la
Alimentación adecuada como:
“El Derecho a la Alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o
niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo
momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla. El Derecho a la
Alimentación adecuada no debe interpretarse, por consiguiente, en forma estrecha
o restrictiva asimilándolo a un conjunto de calorías, proteínas y otros elementos
nutritivos concretos. El Derecho a la Alimentación adecuada tendrá que alcanzarse
progresivamente. No obstante, los Estados tienen la obligación básica de adoptar
las medidas necesarias para mitigar y aliviar el hambre tal como se dispone en el
párrafo 2 del artículo 11, incluso en caso de desastre natural o de otra índole”.
Como obligaciones de los Estados Partes, dicha Observación General, soportada sobre la
Observación General No 3, establece cuatro tipos de obligaciones:
(1) La obligación de respetar el acceso existente a una alimentación adecuada requiere
que los Estados no adopten medidas de ningún tipo que tengan por resultado impedir ese
acceso.
(2) La obligación de proteger requiere que el Estado Parte adopte medidas para velar por
que las empresas o los particulares no priven a las personas del acceso a una alimentación
adecuada.
(3) La obligación de realizar que tiene dos elementos fundamentales, (facilitar) que
significa que el Estado debe procurar el desarrollo de actividades con el fin de fortalecer el
acceso y la utilización por parte de la población de los recursos y medios que aseguren sus
formas de vida, incluida la seguridad alimentaria; en el caso de que un individuo o un grupo
sea incapaz, por razones que escapen a su control, de disfrutar el derecho a una
alimentación adecuada por los medios a su alcance, los Estados tienen la obligación de
realizar (hacer efectivo) ese derecho directamente.
(4) La obligación de los Estados Partes en la cooperación y asistencia internacional,
entendida como la adopción de medidas “para respetar el disfrute del derecho a la
alimentación en otros países, proteger este derecho, facilitar el acceso a la alimentación y
prestar la necesaria asistencia cuando sea preciso. Los Estados Partes deben asegurarse
de que, en los acuerdos internacionales, se preste la debida atención al derecho a una
alimentación adecuada, y examinar la posibilidad de elaborar con tal fin nuevos
instrumentos jurídicos internacionales”.
Sobre los responsables de la Garantía Progresiva del Derecho a la Alimentación, la
Observación General No 12 establece que, aunque el principal responsable es el Estado,
todos los miembros de la sociedad son corresponsables para la realización del Derecho a
la Alimentación adecuada. En particular, se destaca que las prácticas del sector empresarial
privado deben respetar este derecho:
“Aunque solamente los Estados son Partes en el Pacto y son, por lo tanto, los
responsables últimos del cumplimiento de éste, todos los miembros de la sociedad,
a saber, los particulares, las familias, las comunidades locales, las organizaciones
no gubernamentales, las organizaciones de la sociedad civil y el sector empresarial
privado, son responsables de la realización del derecho a una alimentación
adecuada. El Estado debería crear un medio que facilitara el ejercicio de esas
responsabilidades. El sector empresarial privado, tanto nacional como
transnacional, debería actuar en el marco de un código de conducta en el que se
tuviera presente el respeto del derecho a una alimentación adecuada, establecido
de común acuerdo con el gobierno y la sociedad civil.”
Otro elemento relevante del marco normativo que soporta la presente ley es la diferencia
entre la ley marco y la estrategia nacional definida en la Observación General 12. Sobre la
ley marco, el Comité establece que “los Estados deben considerar la posibilidad de aprobar
una ley marco que sea la base de aplicación de la estrategia nacional para el Derecho a la
Alimentación y que cuente con la participación de organizaciones de la sociedad civil”. Es
así que el contenido de esa ley marco debe incluir:
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