Informe de Ponencia Para Primer debate al Proyecto de Ley 066 de 2016 Cámara
por medio de la cual se reforma y adiciona el Código Civil. Trámite de la iniciativa
El 4 de agosto de 2016 se radicó en la Secretaría General de la Cámara, el Proyecto de ley número 066 de 2016 Cámara, por medio de la cual se reforma y adiciona el Código Civil, a iniciativa de los Congresistas, honorables Representantes Rodrigo Lara Restrepo, Carlos Abraham Jiménez López, José Ignacio Mesa Betancur, Jorge Enrique Rozo Rodríguez.
La iniciativa fue publicada en la Gaceta del Congreso número 602 de 2016 y fue remitido a la Comisión Primera para su estudio, pues de conformidad con la Ley 3ª de 1992, la clase de asuntos que pretende regular este proyecto de ley son conocidos por esta célula administrativa.
Por designación de la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara, del 5 de septiembre de 2016, fue nombrado como ponente el Representante Rodrigo Lara Restrepo.
Objeto del proyecto de ley
Este proyecto de ley propone ampliar la libertad que dispone el causante para testar, mediante la reducción de las legítimas a una cuarta parte de la masa sucesoral y la eliminación de la cuarta parte de mejoras, para ello, se modifican 19 artículos del Código Civil. Lo anterior, con la finalidad de permitir la libre disposición de las tres cuartas partes de los bienes, sin afectar las asignaciones forzosas, como son la porción conyugal y los alimentos que se deben por ley.
Igualmente, se consagra una excepción a las asignaciones que se establecen para el testamento, para los casos de pequeña propiedad rural, con el fin de evitar la fragmentación excesiva de las tierras en microfundios, en virtud de lo cual quedan eximidas del régimen de legítimas, las sucesiones testadas de predios rurales cuya extensión sea inferior o equivalente a cuatro (4) Unidades Agrícolas Familiares (UAF)[1][1], que tendrán la posibilidad de testar libremente sin perjuicio de las asignaciones forzosas.
Justificación del proyecto
Nuestra ley de sucesión proviene del Código Civil francés de 1804. Se trata de una legislación heredada que responde a motivaciones propias de la coyuntura histórica de la Francia revolucionaria, donde se requería usar la sucesión de la familia tradicional como instrumento de división y fragmentación de la tierra, base y sustento del poder aristocrático en el antiguo régimen[2][2]. Semejante orden de justificación no sólo no se congracia con las necesidades de la sociedad actual colombiana sino que, como veremos, puede resultar lesivo en términos económicos, sociales y medioambientales.
Así las cosas, existen dos limitaciones económicas de restricciones a la libertad de testamento. En primer lugar, la obligatoriedad en la distribución de la riqueza entre los hijos implica una ineficiente asignación de los recursos, lo cual reduce el bienestar social y la riqueza de la sociedad en general, pues implica el fraccionamiento de los activos de la familia e impide la obtención de mejores resultados económicos. En segundo lugar, la obligación en la distribución de la herencia le impone a la sociedad un costo de oportunidad en términos de no sacar el mayor provecho de sus recursos.
1. La libertad de testamento y el desarrollo rural
a. La tierra en Colombia: informalidad y derechos de propiedad
En Colombia existen alrededor de 22 millones de hectáreas aptas para el uso agrícola, de las cuales únicamente se emplea el 24%. El total del área se encuentra concentrada en propiedades de tamaño grande (52%), mientras que los microfundios, que representan el 80% de los predios, únicamente tienen una participación del 10% (Cuadro 1).
Cuadro 1: Distribución de la propiedad
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Fuente: Leibovich, Botello, Estrada & Vásquez, (2013)[3][3]. Proyecto de tierras.
Del total de propiedades, cerca de un 45% son informales de acuerdo con el informe presentado por la OCDE[4][4]. Este fenómeno se acentúa en los hogares rurales más pobres, pues en el primer quintil de ingreso, la informalidad es mayor al promedio nacional, mientras en el quintil de mayores ingresos asciende a 11%. Particularmente, las áreas con mayor informalidad se encuentran en municipios ubicados en regiones recientemente colonizadas y con baja presencia institucional (Ibáñez, Gáfaro, & Zarruk, 2012)[5][5].
En la literatura económica se han identificado varios determinantes de la informalidad en los derechos de propiedad rural, dentro de ellos se encuentra la debilidad institucional, conflictos en el uso de la tierra, altos costos de transacción y regulaciones inadecuadas (PNUD, 2011[6][6]). Asimismo, varios hechos han potenciado este fenómeno, por ejemplo Ibáñez, Velásquez, & Helo, (2008)[7][7] señalan algunos: i) la expansión de la frontera agrícola, en especial la ocupación de baldíos; ii) la existencia de un catastro rural que se encuentra desactualizado y serias limitaciones en la articulación con las entidades subnacionales, y iii) la presencia de cultivos ilícitos en la zonas de la frontera agrícola.
De otra parte, Ibáñez, Gáfaro, & Zarruk, (2012), explican que existen altos costos de transacción en la obtención de títulos de propiedad dado que estos son dispendiosos de obtener, tanto en términos monetarios y de tiempo. Igualmente, para que los títulos de propiedad puedan tener efectos positivos sobre el desarrollo rural es necesario contar con una institucionalidad que respete esos derechos y los proteja de actores armados ilegales. Por ejemplo, en la Encuesta Longitudinal de la Universidad de los Andes (ELCA[8][8]), al preguntársele a los hogares cuáles son los principales limitantes para la formalización de la tierra señalan los altos costos del proceso (45.6%) y la poca relevancia de los títulos de propiedad (27.7%).
El hecho de no contar con derechos de propiedad claros tiene implicaciones sobre los niveles de bienestar y de generación de ingresos. Al comparar los hogares con derechos de propiedad con los que no cuentan, se encuentra que: i) los hogares sin derechos de propiedad quedan excluidos de los programas de crédito rurales y a una parte importante de los apoyos del Estado; ii) son objeto de despojo, pues de acuerdo con datos de la Encuesta de la Comisión de Seguimiento de la población desplazada el 33% de las familias desplazadas no tenían ningún papel que los acreditara como propietarios del predio; iii) los hogares rurales en situación de informalidad toman decisiones de inversión de bajo rendimiento; iv) los hogares sin derechos de propiedad tienen restricciones en las posibilidades de movilidad al no poder participar en el mercado de tierras; y v) los hogares con propiedad formal son menos vulnerables a los choques climáticos y menos dependientes de la inestabilidad del mercado laboral (PNUD, 2011).
En este orden de ideas, el estado actual de la ley sucesoral no favorece la formalización de la propiedad rural porque genera mayores costos de transacción al tener que coordinar y poner de acuerdo a un mayor número de herederos que deben tener a mano los recursos requeridos para llevar los trámites de manera adecuada y legal, a fin de recibir una propiedad con títulos en regla. Por el contrario, al evitar una mayor división del microfundio, los costos se hacen menores en tiempo y dinero y los trámites hacia la formalización se pueden surtir de manera más eficaz, lo que aparece como una ventaja de la presente propuesta.
B. Pequeños propietarios y fraccionamiento de la propiedad
Los pequeños propietarios son la piedra angular del sector rural. A pesar de contar con muy poca participación en el total de la tierra (10%), representan el 80% del total de predios, una parte importante de la población rural, responde entre el 50% y 68% de la producción agrícola, la cual provee de alimentos a los centros urbanos, con lo cual son responsables del 35% del consumo de los hogares. Los pequeños productores corresponden a aquellos que se encuentran en un microfundio y tienen propiedades con menos de media UAF. En particular, en los departamentos de Antioquia, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Nariño y Santander se ubican la mayor parte de los microfundios, pues allí se ubica el 71% de estos (Leibovich, Botello, Estada & Vásquez, 2013).
Ahora bien, los microfundios presentan características distintivas. En primer lugar, son mucho más productivos. El valor del rendimiento por hectárea de los microfundios es ampliamente superior a los resultados obtenidos por la gran propiedad, así la productividad de los microfundios es 40 veces superior a la de las grandes propiedades, 28 y 6 veces que el rendimiento de las propiedades medianas y pequeñas respectivamente (Cuadro 2). Este resultado se explica por un mayor uso intensivo de la tierra por parte de los microfundios pues estos deben realizar un mayor aprovechamiento de la escasa tierra con la que cuentan.
Cuadro 2: Rendimiento e Ingreso según tamaño de la propiedad
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Fuente: Leibovich, Botello, Estrada, & Vásquez, (2013). Línea Base AIS.
No obstante, al revisar el ingreso promedio y per cápita, se observa una relación directa entre la generación de ingresos y el tamaño de la propiedad. En el caso del café, por ejemplo más de 250 mil productores cuentan con un área sembrada menor a 3 hectáreas. Si se toman en consideración los ingresos de un productor con una finca con estas características da como resultado un ingreso de 21 millones anuales[9][9]. Este ingreso, descontando los costos, da como resultado que un cafetero no alcanza a obtener un salario mínimo como promedio. Sarmiento (2013[10][10]) señala que en promedio un caficultor percibe un ingreso mensual de 326 mil pesos, que tan solo representa el 56% del smlv. A causa de esto, cerca de 374 mil cafeteros, principalmente pequeños, se encuentran en las categorías de Sisbén I y II. Esto se puede explicar en la restricción del tamaño de la propiedad, que no pueden generar los suficientes ingresos.
Ahora bien, al analizar la...
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