INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 295 DE 2020 CÁMARA, por la cual se modifica la Ley 270 de 1996 – Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 11 Diciembre 2020 |
| Número de Gaceta | 1477 |
| Tipo de documento | Colombian History Events |
PONENCIAS
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXIX - Nº 1477 Bogotá, D. C., viernes, 11 de diciembre de 2020 EDICIÓN DE 70 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l c o n G r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE DEL PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA No. 295 DE 2020 CÁMARA “POR LA CUAL SE
DE JUSTICIA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, ACUMULADO CON
EL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NO . 430 DE 2020 CÁM ARA “POR
LA CUAL SE MODIFICA LA LEY 270 DE 1996, ESTATUTARIA DE LA
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NO.468 DE 2020 CÁMARA “POR
MEDIO DE LA CUAL SE MODIFICA LA LEY 270 DE 1996, ESTATUTARIA
DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES”
Bogotá, D.C., 11 de diciembre de 2020
Doctor
ALFREDO RAFAEL DELUQUE ZULETA
Presidente
Comisión Primera Constitucional
Honorable Cámara de Representantes
Congreso de la República
Ciudad
Asunto: Informe de ponencia para primer debate del proyecto de ley
estatutaria No. 295 de 2020 cámara “por la cual se modifica la Ley 270 de
disposiciones”, acumulado con el proyecto de ley estatutaria No. 430 de
2020 Cámara “por la cual se modifica la Ley 270 de 1996, estatutaria de la
estatutaria No.468 de 2020 Cámara “por medio de la cual se modifica la ley
270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia y se dictan otras
disposiciones”.
Respetado señor Presidente:
En cumplimiento del encargo impartido por la honorable Mesa Directiva de la
Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, de
conformidad con lo establecido en el artículo 156 de la Ley 5.ª de 1992,
procedemos a rendir informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley
disposiciones”, acumulado con el proyecto de ley estatutaria No. 430 de 2020
Cámara “por la cual se modifica la Ley 270 de 1996, estatutaria de la
estatutaria No.468 de 2020 Cámara “por medio de la cual se modifica la ley 270
de 1996, estatutaria de la administración de justicia y se dictan otras
disposiciones”.
Dadas las consideraciones adicionales del consenso al que hemos llegado como
representantes, sin perjuicio de ampliar, profundizar y precisar los alcances de
este proyecto de ley, nos permitimos poner a consideración el siguiente informe
de ponencia para primer debate en la Comisión que usted preside.
I. Antecedentes
Se trata de tres iniciativas diferentes que tienen por objeto reformar la Ley 270
de 1996- Ley estatutaria de administración de justicia, así:
- Proyecto de Ley estatutaria No. 295 de 2020 cámara “por la cual se modifica
otras disposiciones”, de autoría del Consejo Superior de la Judicatura
presentada por la presidenta Dra. Diana Alexandra Remolina Botía.
- Proyecto de Ley estatutaria No. 430 de 2020 Cámara “por la cual se modifica
Osorio Jiménez, Edward David Rodríguez Rodríguez, Oscar Leonardo
Villamizar Meneses, Cesar Eugenio Martínez Restrepo, Julio Cesar Triana
Quintero y Esteban Quintero Cardona.
- Proyecto de Ley estatutaria No.468 de 2020 Cámara “por medio de la cual se
modifica la ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia y se
dictan otras disposiciones” de autoría del Ministerio de Justicia y del Derecho,
presentado por el ministro de justicia Dr. Wilson Ruiz Orjuela.
Los proyectos de ley fueron publicados respectivamente en las gacetas No. 713
de 2020, No. 1004 de 2020 y No. 1356 de 2020.
Las iniciativas se acumularon mediante Acta No. 10 de la Mesa Directiva de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes y con base en lo establecido
por el artículo 150 y 151 del Reglamento Interno. Los proyectos de ley fueron
publicados respectivamente en las gacetas 713 de 2020, 1004 de 2020 y 1356
de 2020.
II. Objeto de la iniciativa.
El proyecto de ley para reformar la Ley Estatutaria de Administración de Justicia
tiene como objetivo principal de acercar la justicia al ciudadano y actualizar la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia, que data de 1996, pues aunque
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA
NÚMERO 295 DE 2020 CÁMARA
por la cual se modica la Ley 270 de 1996 – Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan
otras disposiciones.
ACUMULADO CON EL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 430 DE 2020
CÁMARA
por la cual se modica la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia en sus artículos
61 y 63.
Y CON EL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 468 DE 2020 CÁMARA
por medio de la cual se modica la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia y se
dictan otras disposiciones.
Página 2 Viernes, 11 de diciembre de 2020 Gaceta del conGreso 1477
ha tenido reformas puntuales, principalmente las realizadas en la Ley 1285 de
En efecto, desde la promulgación de la Ley 270 de 1996 se han radicado 23
propuestas de reformas a la misma, de las cuales 11 han terminado archivadas
por tránsito de legislatura, 5 archivadas en debate y solo 7 han sido tramitadas
en su totalidad y fueron sancionadas como leyes, estas son:
1. PL 138/98 S – 144/98 C. Sancionado como Ley 585 de 2000, “Por medio
de la cual se derogan, modifican y suprimen algunas disposiciones de la
Ley270 de 1996 y Decreto 2699 de 1991”.
2. PLE 218/01 C – 24/00 S. Sancionado como Ley 771 de 2002, “Por la cual
se modifica el artículo 134 y el numeral 6 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996”.
de la cual se reforma la Ley270 de 1996 Estatutaria de la Administración de
Justicia”.
4. PL 315/10 C – 198/10 S. Sancionado como Ley 1437 de 2011, “Por la cual
5. PL 196/11 C – 159/11 S. Sancionado como Ley 1564 de 2012. “Por medio
de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras
disposiciones”.
6. PL 163/14 C – 125/14 S. Sancionado como ley 1743 de 2014, "por medio
de la cual se establecen alternativas de financiamiento para la Rama Judicial'.
7. PLE 187/14 C – 78/14 S, Sancionado como Ley 1781 de 2016, “por la cual
El proyecto que se pone a consideración del Congreso de la República toca
algunos temas planteados en las 11 iniciativas archivadas por tránsito de
legislatura, pero tiene una pretensión más amplia, en tanto busca actualizar la
regulación existente en la ley sobre el gobierno y gerencia de la Rama Judicial,
los procesos de elección de las altas magistraturas, la carrera judicial, la ética y
disciplina judicial, a la luz de las experiencias y discusiones que se han producido
en estas más de dos décadas de vigencia de la ley estatutaria.
Asimismo, busca regular nuevos aspectos de la administración de justicia para
brindar más seguridad jurídica y acceso a los ciudadanos; se ocupa de temas
como los modelos de justicia local y rural, iniciativa formulada por el Gobierno
nacional en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, el precedente judicial, la
justicia digital y el acceso a la justicia para la población vulnerable, que ha sido
1 Otras leyes que han reformado la Ley 270 de 1996 son las Leyes 585 de 2000, 771 de 2002, 1437 de
una necesidad apremiante por mucho tiempo, y cuyas carencias hizo evidente la
pandemia del Covid-19.
III. Estado de la justicia en Colombia
La Constitución Política reconoce en el artículo 229 el derecho de acceso a la
administración de justicia y, en este orden, el Estado debe atender al correlativo
deber de establecer una estructura de la Rama Judicial que permita la mayor
eficacia, transparencia, la mejor selección de talento humano, la protección
especial de ciertos grupos vulnerables y la cobertura a nivel rural y local2.
De igual forma, ese derecho constitucional no puede entenderse completamente
garantizado si no se cumplen estándares de existencia de despachos judiciales
suficientes y cercanos, minimización de los costos asociados a los procesos
judiciales e incluso la gratuidad cuando el aspecto económico constituye un
obstáculo para el acceso de personas en condiciones de vulnerabilidad, acceso
a la información adecuada a los usuarios, y de atención diferencial en favor de
los usuarios que por sus condiciones particulares puedan enfrentar barreras para
acercarse a la justicia.
En este sentido, cabe recordar que la Guía de Principios para el Acceso a la
Justicia en las Américas sostiene que “La justicia es un servicio, pero es primero
un derecho. Existe una administración judicial, porque hay unos derechos que
esa administración debe hacer valer”3. De esta forma, el derecho de acceso a la
administración de justicia constituye un presupuesto indispensable para la
materialización de los demás derechos fundamentales, ya que, como ha
señalado la Corte Constitucional “no es posible el cumplimiento de las garantías
sustanciales y de las formas procesales establecidas por el Legislador sin que
se garantice adecuadamente dicho acceso”4. Por consiguiente, el derecho de
acceso a la administración de justicia se constituye como uno de los pilares que
sostiene el modelo de Estado Social y Democrático de Derecho.
Teniendo como parámetro este deber ser, lo procedente es examinar la situación
de Colombia y el comportamiento que ha venido teniendo la prestación del
servicio de justicia a nivel nacional durante los últimos años.
2 Corte Constitucional, sentencia C-382 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda
3 Guía de Principios para el Acceso a la Justicia en las Américas. CJI/RES. 187 (LXXX-O/12), Resolución del
Comité Jurídico Interamericano que Aprueba el Informe del Comité Jurídico Interamericano. Acceso a la
Justicia en las Américas, CJI/DOC.405/12 REV.2.
4 Corte Constitucional, sentencia T-268 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell
El World Justice Project (Proyecto de Justicia Mundial, o WJP, por sus siglas en
inglés) presentó el 11 de marzo de 2020 el último Índice de Estado de Derecho
2020, un reporte anual basado en encuestas a más de 130,000 hogares y 4,000
especialistas alrededor del mundo, que mide el desempeño de 128 países y
jurisdicciones con respecto al Estado de Derecho, utilizando ocho factores:
Limites al Poder Gubernamental, Ausencia de Corrupción, Gobierno Abierto,
Derechos Fundamentales, Orden y Seguridad, Cumplimiento Regulatorio,
Justicia Civil, y Justicia Penal. El Índice es la fuente principal de datos originales
e independientes sobre el Estado de Derecho en el mundo5.
En este último Índice, Colombia aumentó menos de 1%6 ocupando el puesto 77
de 128 países y jurisdicciones en todo el mundo. El puntaje de Colombia lo ubica
en el lugar 19 de 30 países en la región de América Latina y el Caribe y la
posición 28 de 42 entre los países de ingreso mediano alto7.
En la tabla a continuación se muestra el Desempeño en el Índice de Estado de
Derecho 2020 de Colombia en términos generales, teniendo en cuenta que 1
representa una mayor adhesión al Estado de Derecho:
Factor
Puntaje
Ranking
global
Ranking
regional
Ranking por
ingreso
Límites al poder
gubernamental
0.55
63/128
17/30
17/42
Ausencia de
corrupción
0.44
95/128
22/30
36/42
Gobierno abierto
0.51
27/128
4/30
2/42
Derechos
Fundamentales
0.55
74/128
22/30
26/42
Orden y
seguridad
0.43
119/128
28/30
40/42
Cumplimiento
regulatorio
0.52
56/128
13/30
17/42
Justicia civil
0.53
79/128
21/30
30/42
5 World Justice Project, marzo 11 de 2020.
Recuperado de:
https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/documents/Colombia%20-
%202020%20WJP%20Rule%20of%20Law%20Index%20Country%20Press%20Release_SPA.pdf
6 El perfil de Colombia en el World Justice Project, de acuerdo al último índice presentado el 11 de marzo
de 2020 está disponible en: https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/country-
profiles/Colombia_CP.pdf
7 Algunos de los países y jurisdicciones de ingreso mediano alto son: Albania; Argelia; Argentina; Belar ús;
Belice; Bosnia y Herzegovina; Botswana; Brasil; Bulgaria; China; Colombia; Costa Rica; Dominica; Ecuador;
Georgia; Granada; Guatemala; Guyana; Irán, RI; Jamaica; Jordania; Kazajistán; Kosovo; Líbano; Malasia;
Mauricio; México; Namibia; Macedonia del Norte; Perú; República Dominicana; Rumania; Federación de
Rusia; Serbia; Sudáfrica; Sri Lanka; Santa Lucia; San Vicente y las Granadinas; Suriname; Tailandia; Turquía;
Venezuela, RB.
Justicia penal
0.43
101/128
19/30
36/42
En conclusión, en esta última edición del Índice el ranking global de Colombia es
77/128 y el ranking regional es de 19/308, lo cual pone de presente la necesidad
de avanzar en una reforma estructural que permita alcanzar una mejor ubicación
en el ranking global.
Es importante resaltar la importante labor que viene cumpliendo el Consejo
Superior de la Judicatura para satisfacer la demanda de justicia en Colombia. La
siguiente tabla sintetiza la evolución de los aspectos centrales de la justicia entre
1993 y 2019 (Ver informe al Congreso de la República del Consejo Superior de
la Judicatura 2019):
La gestión general de la Rama Judicial en el período 2015 – 2019 presenta la
siguiente evolución:
8 Los países y jurisdicciones de la región América Latina y el Caribe son: Antigua y Barbuda; Argentina;
Bahamas; Barbados; Belice; Bolivia; Brasil; Chile; Colombia; Costa Rica; Dominica; Ecuador; El Salvador;
Granada; Guatemala; Guyana; Honduras; Jamaica; México; Nicaragua; Panamá; Perú; República
dominicana; Saint Kitts y Nevis; San Vicente y las granadinas; Santa Lucía; Surinam; Trinidad y Tobago;
Uruguay; Venezuela, RB.
Gaceta del conGreso 1477 Viernes, 11 de diciembre de 2020 Página 3
Como se aprecia, en 2019 se presentó una menor brecha que corresponde a
453.714 procesos entre el registro de ingresos y egresos efectivos.
A pesar de que en 2019 hubo un ingreso superior de 3.9% en relación con el
2018, las salidas procesales aumentaron en un 5.7% por una mayor
productividad de la Rama Judicial en un 5.7% en 2019 en relación con 2018.
El 27% de la demanda de justicia corresponde a acciones de tutela, la cual se
mantiene estable frente al dato de 2018.
Es importante destacar que el 89.87% de la demanda ingresó a la Jurisdicción
Ordinaria, con prevalencia de la especialidad penal y civil. En esta Jurisdicción
se concentra también la mayor parte de los procesos judiciales que hacen parte
del inventario.
Sin embargo el diagnóstico del aparato judicial colombiano que revela el último
informe del Consejo Superior de la Judicatura también evidencia que las
condiciones actuales del sistema judicial no logran satisfacer de manera
oportuna la demanda de justicia de la población, de allí que apenas un 30% de
la población tiene confianza en que sus necesidades de justicia pueden ser
satisfechas a través de la actuación de los despachos judiciales.
En línea con lo anterior, en la última Encuesta Nacional de Necesidades
Jurídicas realizada en 2016, se encontró que el 60% de los encuestados con
necesidades jurídicas no lograron satisfacerlas y en la ruralidad dicho porcentaje
se incrementa en un 15%.
Esto resulta significativo teniendo en cuenta que en el año 2009 se aprobó una
reforma a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, la Ley 1285 de 2009,
la cual buscaba descongestionar la justicia y mejorar el servicio, sin embargo,
aunque se han registrado avances en materia de acceso a la justicia como la
presencia de jueces y defensores públicos en todos los municipios del país y la
creciente importancia de los Métodos Alternativos de Solución de Conflictos, en
materia de descongestión los resultados, según cifras informadas por el Consejo
Superior de la Judicatura, no son alentadores.
A ello se suma que mientras que desde el inicio de la década de 1990 la
demanda de justicia en Colombia ha aumentado en un 350 por ciento, la planta
de personal de la Rama Judicial solo ha crecido en 20 por ciento, contando en el
primer trimestre de 2020 con 5.488 jueces y magistrados en todos los niveles
jerárquicos (juzgados, tribunales y cortes)9, pese a la expansión de la cobertura
territorial en todos los municipios del país conforme al mandato introducido
mediante la Ley 1285 de 2009.
Igualmente merece considerarse que en materia de acceso a la justicia el
Gobierno nacional ha impulsado programas como las Casas de Justicia10 y
Centros de Convivencia Ciudadana11 , a sí como los Sistemas Locales de
Justicia12 cuyos resultados llevan a proponer que en la Rama Judicial se
implementen modelos de justicia desde las necesidades de justicia a nivel rural
y local y a invitar a pensar en alternativas que permitan resolver las limitaciones
existentes en los territorios en materia de infraestructura y de accesibilidad a las
herramientas tecnológicas para acceder a la justicia, y en estrategias que
involucren igualmente a los entes territoriales.
En este sentido, se destaca que el documento de Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022, reconoce los retos existentes para el posicionamiento de
la justicia a nivel local, con un reconocimiento amplio de las dinámicas
territoriales que permita perfilar las necesidades ciudadanas y la correspondiente
oferta de justicia que se ajusta a cada contexto. Señala al respecto lo siguiente:
9 El Tiempo. Redacción Justicia. Al año, 20 % de casos judiciales quedan represados y suman congestión,
19 de marzo de 2020. Recuperado de: https://www.eltiempo.com/justicia/cortes/cifras-motivos-y-
posibles-soluciones-a-la-congestion-judicial-en-colombia-474588
10 De acuerdo con el artículo 2 del Decreto 1477 de 2000, las Casas de Justicia son centros multiagenciales
de información, orientación, referencia y prestación de servicios de resolución de conflictos, donde se
aplican y ejecutan mecanismos de justicia formal y no formal. Con ellas se pretende acercar la justicia al
ciudadano orientándolo sobre sus derechos, previniendo el delito, luchando contra la impunidad,
facilitándole el uso de los servicios de justicia formal y promocionando la utilización de mecanismos
alternativos de resolución de conflictos.
11 Los Centros de Convivencia son espacios de encuentro donde la comunidad tiene acceso a instituciones
del orden local, con programas e iniciativas que promueven y fomentan los valores ciudadanos, la
convivencia, la seguridad ciudadana y la resolución pacífica de conflictos, el respeto por los derechos
humanos y el mejoramiento y preservación del medio ambiente, previniendo de esta manera todo tipo
de violencia. Ministerio de Justicia y del Derecho, Reseña histórica Programa Nacional de Centros de
Convivencia Ciudadana. http://www.casasdejusticia.gov.co/Centros-de-Convivencia-Ciudadana/Centros
12 Los Sistemas Locales de Justicia son una estrategia de trabajo colaborativo entre el Estado y la
Comunidad, mediante el reconocimiento de las necesidades de justicia en cada territorio, para asegurar
respuestas oportunas y efectivas a la ciudadanía. Se cimentan sobre el enfoque sistémico, el enfoque
territorial, el enfoque diferencial, el enfoque de pluralismo jurídico y el enfoque participativo. Entre las
acciones por medio de las cuales se lleva a cabo su implementación, se encuentran: i) la identificación de
mapas de actores en el territorio; ii) la promoción del reconocimiento y el trabajo colaborativo entre los
distintos actores; iii) la caracterización del territorio y la conflictividad social; iv) la planeación estratégica
a partir de la identificación de necesidades; v) la implementación de mecanismos de seguimiento y
monitoreo; y vi) el fortalecimiento de la política pública local en materia de justicia. Ministerio de Justicia
y del Derecho. Sistemas Locales de Justicia. Bogotá: Ministerio de Justicia y del Derecho, 2017.
“La débil presencia institucional en los municipios se concentra en las cabeceras
municipales, diluyéndose hacia las zonas más apartadas y rurales, lo que
dificulta en mayor medida el acceso de estas a los servicios ofrecidos por
el Estado, para su empoderamiento legal y la resolución de conflictos. Este
vacío institucional ha propiciado que actores no autorizados hayan impuesto
históricamente el control en los territorios y sus poblaciones, instaurando una
institucionalidad paralela, que le disputa el monopolio y la legitimidad al Estado
(Corporación Razón Pública, 2012).
Si bien se evidencian iniciativas interinstitucionales como el Programa Nacional
de Casas de Justicia y Convivencia Ciudadana y la estrategia de los Sistemas
Locales de Justicia, que han representado importantes esfuerzos dirigidos a
mejorar la oferta de justicia a nivel municipal e, incluso, en unidades territoriales
de inferior jerarquía, el país no cuenta aún con una caracterización integral
de todos sus municipios para una adecuada formulación de modelos
diferenciados de justicia local y rural, a partir de sus especificidades
socioeconómicas y las necesidades reales de justicia de los centros
poblados y la ruralidad dispersa”.
Además de la situación existente en materia de congestión judicial,
infraestructura, talento humano, acceso en la ruralidad, y ajuste de la oferta del
servicio de justicia a las dinámicas de conflictividad en los territorios, existe un
aspecto central que es necesario mejorar para acercar la justicia a los
ciudadanos que consiste en la pedagogía en materia de derechos y de los
mecanismos jurídicos para su defensa. Como se señaló en el Plan Decenal del
Sistema de Justicia, adoptado por el Gobierno Nacional mediante Decreto 978
de 2017, los resultados del módulo de necesidades jurídicas de la Encuesta de
Calidad de Vida aplicada en 2016, muestran que la razón asociada con el
desconocimiento de la población sobre ante cuál autoridad acudir, qué hacer o
cómo hacerlo cuando se le presenta un conflicto, continúa ubicándose entre las
tres razones principales por las cuales las personas encuestadas prefieren llegar
a un acuerdo pacífico, actuar de forma violenta o no hacer nada para resolver
sus problemas. El motivo del desconocimiento es más marcado cuando la
población encuestada indicó no haber hecho nada para resolver sus conflictos.
Ahora bien, con base en los resultados de la Encuesta de Necesidades Jurídicas
y otros insumos, el DNP construyó un Índice de Acceso a la Justicia, con el
objetivo de identificar las barreras que impiden el acceso a la justicia en Colombia
en cada una de sus etapas.
Una de las grandes conclusiones que presenta este índice es que el 24% de los
colombianos manifestó que no hizo nada para resolver sus necesidades jurídicas
debido a alguna barrera de acceso. Las barreras de acceso, según la OCDE,
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