Informe de ponencia para primer debate, pliego de modificaciones y texto propuesto del Proyecto de ley número 47 de 2022 de senado, por medio del cual se crean medidas para la protección, fomento, fortalecimiento, transformación y comercialización de la pequeña producción tradicional de panela y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 13 Octubre 2022 |
| Número de Gaceta | 1253 |
Página 6 Jueves, 13 de octubre de 2022 Gaceta del Congreso 1253
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE DEL PROYECTO DE LEY NÚMERO
47 DE 2022 DE SENADO
por medio del cual se crean medidas para la protección, fomento, fortalecimiento, transformación
y comercialización de la pequeña producción tradicional de panela y se dictan otras disposiciones.
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE DEL PROYECTO DE LEY NO. 047 DE 2022
DE SENADO "POR MEDIO DEL CUAL SE CREAN MEDIDAS PARA LA PROTECCIÓN,
FOMENTO, FORTALECIMIENTO, TRANSFORMACIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DE LA
PEQUEÑA PRODUCCIÓN TRADICIONAL DE PANELA Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES”.
CONTENIDO
El presente informe de ponencia consta de los siguientes apartes:
1. Antecedentes del Proyecto de Ley.
2. Objeto y contenido del proyecto de ley.
3. Consideraciones generales y justificación del proyecto de Ley.
4. Contexto del Proyecto de Ley.
5. Normatividad
6. Impacto Fiscal
7. Conceptos Constitucionales
8. Pliego de Modificaciones.
9. Proposición
La presente ponencia se desarrollará de la siguiente manera:
1.
Antecedentes del Proyecto de Ley.
Este proyecto es el resultado del trabajo y construcción colectiva con diversas
organizaciones y comunidades campesinas paneleras del territorio nacional. Para
este propósito se realizaron tres encuentros de pequeños productores de panela –
apoyados por la OIT y la Embajada de Noruega
1
– en los municipios Supía (Caldas)
Moniquirá (Boyacá) y Cajibío (Cauca). En dichos encuentros participaron más de 500
campesinos y campesinas, indígenas y personas afrodescendientes productoras de
panela, con quienes se identificaron algunos de los desafíos que enfrentan los
pequeños productores de panela: para la generación de ingresos suficientes para
solventar necesidades básicas, superar la intermediación, alto costo de registros
fitosanitarios, ausencia de centros de acopio y distribución de los productos, costos
de fletes, transportes de carga, falta de recursos para hacer mejoras en los trapiches.
Superar estos aspectos son fundamentales para las familias productoras de panela
tienen como medio de vida, subsistencia y generación de ingresos esta actividad
agrícola y cultural. A partir de allí, se identificó que es necesario “tomar medidas para
promover la producción, compra y consumo de panela y la implementación de
canales de comercialización directa y circuitos cortos de comercialización, que
permitan disminuir los efectos y consecuencias de la intermediación”
2
.
Otros aportes fundamentales para este proyecto vinieron de las comunidades
1
Ver: https://www.ilo.org/lima/sala-de-prensa/WCMS_752535/lang--es/index.htm
2
Ver: https://www.ilo.org/lima/sala-de-prensa/WCMS_752535/lang--es/index.htm
campesinas paneleras que se expresaron en distintos eventos: “II Congreso Nacional
de pequeños y medianos productores paneleros” en Caldas, “Encuentro Regional de
Pequeños Productores Paneleros” en Boyacá, “II Foro regional panelero en el
municipio de Campamento- Antioquia”, “Encuentro de Panela en Cauca, Foro
virtual: Producción de panela y el reconocimiento de otras racionalidades de
producción en el marco de la implementación de la Reforma Rural Integral del
Acuerdo de Paz” desarrollado por Jornadas de trabajo en el Congreso de la
República con académicos y organizaciones campesinas.
La presente iniciativa fue radicada el 27 de octubre de 2021 en Secretaria de
Senado, por el Senador Pablo Catatumbo Torres Victoria, Senadora Sandra Ramírez,
Senador Julián Gallo Cubillos, Representante Omar de Jesús Restrepo, Representante
Luis Alberto Albán Urbano, y Representante Jairo Reinaldo Cala Suarez congresistas
del partido Comunes. El proyecto de Ley fue publicado el 1 de diciembre de 2021 en
la Gaceta No. 174 de 2021, le fue asignado el número legislativo 246/2021, y fue
archivado por tránsito de legislatura de acuerdo al artículo 190 Ley 5 de 1992.
El 25 de julio de 2022 la presente iniciativa fue radicada nuevamente en Secretaria
de Senado por el Senador Pablo Catatumbo Torres Victoria, Senadora Sandra
Ramírez, Senador Julián Gallo Cubillos, Senadora Imelda Daza, Senador Omar de
Jesús Restrepo, Representante Luis Alberto Albán Urbano, Representante Pedro
Baracutao García Ospina, Representante Carlos Alberto Carreño, Representante
Germán José Gómez López y Representante Jairo Reinaldo Cala Suarez congresistas
del partido Comunes. Y la senadora Isabel Cristina Zuleta del partido Pacto Histórico
y el representante Juan Pablo Salazar de la Circunscripción Transitoria Especial de Paz
(CITREP).
El proyecto de Ley fue publicado en la Gaceta No. 886 de 2022. Al cual le fue
asignado el número legislativo 047/2022.
El 5 de septiembre de 2022 fue solicitado un concepto técnico al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, Superintendencia de Industria y Comercio, Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo.
El 4 de octubre de 2022 se solicitó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
conformar una Mesa de trabajo para subsanar los comentarios al proyecto de Ley
emitidos en el concepto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con radicado
No. 2022-313-046463-1 y recibido el 4 de octubre de 2022.
El 6 de octubre de 2022 se realizó mesa de trabajo con el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y las UTL de los equipos de senadores ponentes de Isabel Cristina
Zuleta, Yenny Esperanza Rozo Zambrano y Pablo Catatumbo Torres Victoria, para
subsanar los comentarios del concepto con No. de radicado 2022-313-04-64-63-1
recibido el 4 de octubre de 2022. En la cual dan visto bueno a los ajustes realizados
al Proyecto de ley No. 047 de 2022 Senado "Por medio del cual se crean medidas
para la protección, fomento, fortalecimiento, transformación y comercialización de
la pequeña producción tradicional de panela y se dictan otras disposiciones".
En el mes de octubre de 2022 fue radicada la ponencia para primer debate en la
Comisión Quinta del Senado de la República. Fueron designados como ponentes
para primer debate: H.S Isabel Cristina Zuleta López - Coordinadora, Pablo
Catatumbo Torres Victoria, Inti Raúl Asprilla Reyes, Miguel Ángel Barreto Castillo y
Yenny Esperanza Rozo Zambrano.
2.
Objeto y contenido del proyecto de ley.
Se busca avanzar en el cumplimiento del Acuerdo Final de Paz, sobre todo en la
producción agropecuaria nacional con base en la producción campesina, familiar
y comunitaria, tal como se plantea en el Punto 1 del Acuerdo Final de Paz,
específicamente, el subpunto 1.3.3 Estímulos a la producción agropecuaria y a la
economía solidaria y cooperativa. Asistencia Técnica. Subsidios. Crédito. Generación
de ingresos. Mercadeo. Formalización laboral y el 1.3.4 Sistema para la garantía
progresiva del derecho a la alimentación.
La presente ley tiene por objeto proteger, fomentar, fortalecer la pequeña
producción tradicional de panela, su transformación y comercialización,
preservando las prácticas y saberes asociados a este tipo de producción.
La ponencia para primer debate contiene 15 artículos que incluyen el objeto del
Proyecto de Ley y la vigencia.
3.
Consideraciones generales y justificación del proyecto de Ley.
Este proyecto pretende promover una política agraria de construcción y
reactivación económica con criterios de sostenibilidad y reconocimiento de
derechos del campesinado, particularmente, en lo que respecta a la importancia de
pequeños productores paneleros tradicionales y se logre adoptar medidas
tendientes a la protección, mejoramiento y promoción de la pequeña producción
de panela tradicional y artesanal, donde el Congreso debe coadyuvar en resultados
positivos para que la necesidad expresada por este sector sea escuchada y
materializada a nivel nacional.
Así las cosas y en aras de promover y complementar el desarrollo normativo de las
leyes agropecuarias, las medidas para la protección, fomento, fortalecimiento,
transformación y comercialización de la pequeña producción tradicional de panela
se considera imperativo, urgente y necesario reglamentar la iniciativa.
4.
Contexto del proyecto de ley.
La producción de panela se da en 28 de los 32 departamentos del territorio nacional.
Cabe resaltar que desde el año 2015 al 2018 se ha mantenido el área de siembra en
367.251 (Ha) y la mayor parte de los productores mantienen el cultivo tradicional.
La producción de panela es una de las actividades agrícolas más importantes en
Colombia, después del café. Según el Ministerio de Agricultura hasta el año 2018 el
sector panelero contenía productores de los cuales el 15%, es decir 52.500
corresponde a pequeños productores, el 75%, 262.500 son medianos productores y
un 10% equivalentes a 35.000 que son grandes productores.
Tabla 1. Número de productores de panela en los principales departamentos
productores de Colombia, 2017.
Departamento
Productores
grandes
Productores
medianos
Productores
pequeños
Santander
76
814
2.896
Cundinamarca
52
1.195
9.141
Antioquia
44
999
7.800
Boyacá
80
456
2.146
Nariño
58
852
6.374
Cauca
17
539
7.995
Gaceta del Congreso 1253 Jueves, 13 de octubre de 2022 Página 7
Tolima
27
245
3.126
Huila
28
284
3.155
Caldas
-
366
4.856
Valle
38
236
1.615
Norte
de
Santander
199
2.288
Risaralda
6
69
341
Caquetá
-
30
1.466
Subtotal
427
6.283
53.199
Fuente: Ministerio de Agricultura 2022
Las explotaciones paneleras identificadas en el país son de cuatro tipos principales:
A gran escala, que cuentan con extensiones superiores a 50 hectáreas sembradas
en caña, con capacidades de producción por encima de 300 kg de panela por
hora. Contrata parte de su personal de manera permanente. Son casi siempre las de
tecnología más avanzada tanto en el cultivo como en el beneficio y demandan una
inversión de capital considerable.
Este tipo de explotación representaba en 1994 aproximadamente el 5% de la
producción nacional de panela. Actualmente, según datos del MADR y Fedepanela
(2008), estas explotaciones a gran escala producen apenas el 2% de la panela
elaborada en Colombia.
Explotaciones de tamaño mediano, con extensiones entre 20 y 50 hectáreas y con
capacidades de producción entre 100 y 300 Kg de panela hora. En este tipo de
unidad persisten, ocasionalmente y en algunas regiones, características de
economía tradicional como la aparcería. Se contrata el personal solo por
temporadas de molienda. Es común procesar cañas de fincas vecinas bajo la
modalidad de alquiler o maquila. Su tecnología puede ser tradicional o haber
integrado algunos de los avances (hornillas, pailas, filtros) difundidos por el CIMPA.
Representan un 15% de la producción nacional.
Explotación en pequeña escala, corresponden a cultivos en extensiones que oscilan
entre 5 y 20 hectáreas; manejan capacidades de producción de 100 a 150 Kg de
panela por hora. Este sistema se desarrolla dentro del esquema de economía familiar
campesina, utiliza una tecnología generalmente obsoleta y tiene precarias
condiciones higiénicas.
Unidades productivas de mini y microfundio, se presentan en fincas menores de 5
hectáreas. El trabajo se realiza empleando mano de obra familiar en colaboración
de vecinos propietarios de trapiches. Sus capacidades de producción son inferiores
a 50 Kg de panela hora. Es característico de estas unidades productivas el que sus
molinos sean accionados con tracción animal o con pequeños motores; son
entonces los de mayor desactualización tecnológica. La mayor parte de su
producción se destina al autoconsumo y el excedente a la comercialización. Con el
producto de estas ventas, se compran los artículos de consumo familiar, los insumos
y se realiza el pago de los trabajadores. Esta categoría se divide en dos subtipos: 1)
Los dueños de pequeños cultivos que no tienen equipo de beneficio; 2) Los dueños
de cultivos y de equipos de procesamiento a pequeña escala3.
La panela tradicional es producida por pequeños y medianos campesinos, en donde
prevalece una alta intensidad de trabajo familiar, biodiverso y comunitario, su
proceso de producción tradicional inicia con la cosecha de la caña de azúcar
madura, luego se transporta a un trapiche para sustraer el jugo, se cocina hasta
obtener la sustancia espesa, luego se vierte en moldes se deja en reposo hasta su
solidificación, este proceso tiene bajas tasas de tecnología mecanizada.
La producción panelera se enmarca, en mayor parte, en esquemas de pequeña
propiedad parcelaria o en sistemas de aparcería, donde predomina la economía de
subsistencia. Existen dos modalidades para la producción de panela tradicional:
Artesanal y familiar, Grupos familiares de 3 a 5 familias con algún grado de
consanguinidad:
3 Gómez Vesga, Diego Armando. Reestructuración del sector panelero en el municipio del
Socorro, Santander, durante el período de 1994 a 2013. Pontificia Universidad Javeriana
Facultad de Estudios Ambientales y Rurales Maestría en Desarrollo Rural. Bogotá D.C. mayo de
2014. P: 43-44.
1. Se maneja una sola calidad de panela a partir del aporte colectivo de
materia prima
2. Fabricación colectiva de la panela y uso colectivo del bagazo
3. Mayor producción de volumen a partir de relaciones familiares
4. Alto nivel de entendimiento y cooperación entre familias
Artesanal e individual, tiene trapiche con un único dueño, puede ser una persona o
una familia, se permite:
1. El uso de la instalación por turnos, a partir de relaciones de amistad y
vecindad, puede haber cobro por el uso.
2. Procesamiento individual de cada núcleo familiar con sus propios insumos
incluido el bagazo.
3. La comercialización es individual, sin niveles de cooperación colectiva.
Es así que el subsector panelero presenta una gran relevancia social y económica
por la generación de empleo rural y por la alta participación de pequeñas unidades
de producción campesinas, compuesta por cañicultores con trapiche y sin trapiche,
aparceros, jornaleros agrícolas y trabajadores de molienda entre otros4. La
implementación de generación y adaptación de tecnología se deben realizar
diagnósticos que involucren aspectos técnicos de la producción y caracterización
social, económica de la actividad productiva, al igual que los factores productivos.
Son comunes los contratos de aparcería que consisten en acuerdos verbales entre el
propietario de la tierra y el aparcero para el cultivo de caña y elaboración de
panela, el aparcero se responsabiliza del trabajo necesario para la siembra,
sostenimiento de cañales y labores de molienda. El dueño de la finca se compromete
a pagar las labores de preparación del terreno, suministrar fertilizantes y agroquímicos
para el cultivo y el transporte de la caña, pagando además un salario a la mayoría
de trabajadores de la molienda. Al finalizar la producción y su venta en el mercado,
se reparte en proporciones iguales entre el aparcero y el propietario de la tierra5
En las explotaciones de pequeña escala se desarrolla en un esquema de economía
campesina en fincas y trapiches de tracción animal o mecánica; son frecuentes en
4 Investigaciones sociales y económicas básicas. Investigación para el desarrollo tecnológico de la agroindustria
panelera en Colombia. Barbosa, marzo de 1990.
5 Esquema Socioeconómico de la producción panelera. En:Investigaciones sociales y económicas básicas.
Investigación para el desarrollo tecnológico de la agroindustria panelera en Colombia. Barbosa, marzo de 1990. P.8
las pequeñas unidades productoras el alquiler de trapiches, la molienda en
compañía y la aparcería; es característico el trabajo de carácter familiar y
contratación de trabajadores temporales para labores de molienda.
4.1
Características del productor panelero en el país: Producción,
comercialización y consumo.
Según el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en Colombia se estima que existen
alrededor de 98.980 pequeños y medianos productores de Panela de acuerdo a la
fuente de información de Secretarías de Agricultura de los departamentos de
Antioquia, Boyacá, Caldas, Caquetá, Cauca, Cundinamarca, Huila, Nariño, Norte de
Santander, Risaralda, Santander, Tolima, Valle del Cauca, Amazonas, Bolívar,
Casanare, Arauca, Cesar, Chocó, Córdoba, Guainía, Guaviare, Guajira, Meta,
Putumayo, Sucre, Vichada, Quindío y Fedepanela (Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, 2022).
De acuerdo a la caracterización del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se
pueden identificar particularidades según la relación del productor o productora
panelera con Cadena Productiva de Panela:
Tabla 2. Características de los pequeños, artesanales y medianos productores.
Tipo de productor
características
Pequeños
artesanales
· Cosechan por entresaque
· Baja implementación tecnológica
·
Manejan una agricultura ecológica y hacen
alto uso de mano de obra familiar.
·
Rendimientos por hectárea hasta los 5.000 kilos
de panela.
·
Trapiches sin cumplimiento de norma técnica
para la producción de panela.
·
Sin pagos de parafiscales a sus empleados y
comercializan su producto en plazas
municipales de mercado
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