Informe de Ponencia Segundo Debate Proyecto de Ley 066 de 2016 Cámara
por medio de la cual se reforma y adiciona el Código Civil. Bogotá, D. C., marzo 15 de 2017
Presidente
TELÉSFORO PEDRAZA
Comisión Primera
Cámara de Representantes
Referencia: Informe de ponencia para segundo debate del Proyecto de ley número 066 de 2016 Cámara, por medio de la cual se r eforma y adiciona el Código Civil.
Respetado Presidente:
En cumplimiento a la designación hecha por la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara, por medio de la presente rendimos informe de ponencia para segundo debate del Proyecto de ley número 066 de 2016 Cámara, por medio de la cual se reforma y adiciona el Código Civil, con el fin de que se ponga a consideración para discusión de la honorable Cámara de Representantes.
El informe contiene los siguientes acápites:
I. Trámite de la iniciativa
II. Objeto del proyecto de ley
III. Marco constitucional y legal
IV. Justificación del proyecto de ley
V. Articulado propuesto para segundo debate
TRÁMITE DE LA INICIATIVA
El 4 de agosto de 2016 se radicó en la Secretaría General de la Cámara, el Proyecto de ley número 066 de 2016 Cámara, por medio de la cual se reforma y adiciona el Código Civil, a iniciativa de los congresistas, honorable Representante Rodrigo Lara Restrepo, honorable Representante Carlos Abraham Jiménez López, honorable Representante José Ignacio Mesa Betancur, honorable Representante Jorge Enrique Rozo Rodríguez.
La iniciativa fue publicada en la Gaceta del Congreso número 602 de 2016 y fue remitido a la Comisión Primera para su estudio, pues de conformidad con la Ley 3ª de 1992, la clase de asuntos que pretende regular este proyecto de ley son conocidos por esta célula administrativa. Por designación de la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara, del 5 de septiembre de 2016, fue nombrado como ponente para primer debate el representante Rodrigo Lara Restrepo.
El 6 de diciembre de 2016 la Comisión Primera de la Cámara aprobó el Proyecto de ley número 066 de 2016 Cámara, por medio de la cual se reforma y adiciona el Código Civil, con un total de veintidós (22) votos a favor y uno (1) en contra. Mediante comunicación de la misma fecha notificada el 7 de diciembre y, conforme a lo señalado en el artículo 174 de la Ley 5ª de 1992, fuimos designados como ponentes para segundo debate, los representantes honorable Representante Rodrigo Lara Restrepo ¿Coordinador y honorable Representante Elbert Díaz Lozano.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY
Este proyecto de ley propone ampliar la libertad que dispone el causante para testar, mediante la reducción de las legítimas a la mitad de la masa sucesoral y la eliminación de la cuarta parte de mejoras, para ello, se modifican diecinueve artículos del Código Civil. Lo anterior, con la finalidad de permitir la libre disposición de la mitad de los bienes, sin afectar las asignaciones forzosas, como son la porción conyugal y los alimentos que se deben por ley.
Igualmente, se consagra una excepción a las asignaciones forzosas que existen para testar cuando se trate de casos de pequeña propiedad rural, con el fin de evitar la fragmentación excesiva de las tierras en microfundios. En consecuencia, quedarán eximidas del régimen de legítimas, las sucesiones testadas de predios rurales cuya extensión sea inferior o equivalente a cuatro (4) Unidades Agrícolas Familiares (UAF)[1][1], en este escenario se tendrá la posibilidad de testar libremente sin perjuicio de las asignaciones forzosas.
MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL
Uno de los pilares básicos de la Constitución Política de 1991 es la familia, pues constituye el núcleo fundamental de la sociedad. En virtud de lo cual reconoce la protección del Estado y de la sociedad a la familia, la inviolabilidad de la honra, dignidad e intimidad familiar y la igualdad de derechos y deberes de la pareja y todos los hijos habidos en el matrimonio o fuera de él (artículo 42 C. P.).
Como parte de las obligaciones y derechos que tiene la familia, el Código Civil prevé como un modo de adquirir el dominio, la sucesión por causa de muerte, esta puede realizarse de manera testada o intestada. Específicamente, la palabra testamento trae su origen en la frase latina ¿testatio mentis¿, o sea, testimonio de la voluntad. Así las cosas, de acuerdo con el artículo 1055 del Código Civil, ¿el testamento es un acto más o menos solemne, en que una persona dispone del todo o de una parte de sus bienes para que tenga pleno efecto después de sus días, conservando la facultad de revocar las disposiciones contenidas en él mientras viva. Según el artículo 1059 del mismo Código, el testamento es un acto de una sola persona, y agrega en su inciso 2°, que ¿serán nulas todas las disposiciones contenidas en el testamento otorgado por dos o más personas a un tiempo, ya sea en beneficio recíproco de los otorgantes o de una tercera persona¿[2][2]. Por lo tanto, al ser un acto jurídico unilateral, esta debería ser solamente expresión de la liberad para producir efectos y no estar restringida por el ordenamiento jurídico.
JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO
Nuestra ley de sucesión proviene del Código Civil francés de 1804. Se trata de una legislación heredada que responde a motivaciones propias de la coyuntura histórica de la Francia revolucionaria, donde se requería usar la sucesión de la familia tradicional como instrumento de división y fragmentación de la tierra, base y sustento del poder aristocrático en el antiguo régimen[3][3]. Semejante orden de justificación no solo no se congracia con las necesidades de la sociedad actual colombiana sino que, como veremos, puede resultar lesivo en términos económicos, sociales y medioambientales.
Así las cosas, existen dos limitaciones económicas de restricciones a la libertad de testamento. En primer lugar, la obligatoriedad en la distribución de la riqueza entre los hijos implica una ineficiente asignación de los recursos, lo cual reduce el bienestar social y la riqueza de la sociedad en general, pues implica el fraccionamiento de los activos de la familia e impide la obtención de mejores resultados económicos. En segundo lugar, la obligación en la distribución de la herencia le impone a la sociedad un costo de oportunidad en términos de no sacar el mayor provecho de sus recursos.
1) L a libertad de testamento y el desarrollo rural
a. La tierra en Colombia: informalidad y derechos de propiedad
En Colombia existen alrededor de 22 millones de hectáreas aptas para el uso agrícola, de las cuales únicamente se emplea el 24%. El total del área se encuentra concentrada en propiedades de tamaño grande (52%), mientras que los microfundios, que representan el 80% de los predios, únicamente tienen una participación del 10% (Cuadro 1).
Cuadro 1: Distribución de la propiedad
CONSULTAR CUADRO EN FORMATO PDF
Fuente: Leibovich, Botello, Estada & Vásquez, (2013)[4][4]. Proyecto de tierras
Del total de propiedades, cerca de un 45% son informales de acuerdo con el informe presentado por la OCDE[5][5]. Este fenómeno se acentúa en los hogares rurales más pobres, pues en el primer quintil de ingreso, la informalidad es mayor al promedio nacional, mientras en el quintil de mayores ingresos asciende a 11%. Particularmente, las áreas con mayor informalidad se encuentran en municipios ubicados en regiones recientemente colonizadas y con baja presencia institucional (Ibáñez, Gáfaro, & Zarruk, 2012)[6][6].
En la literatura económica se han identificado varios determinantes de la informalidad en los derechos de propiedad rural, dentro de ellos se encuentra la debilidad institucional, conflictos en el uso de la tierra, altos costos de transacción y regulaciones inadecuadas (PNUD, 2011[7][7]). Asimismo, varios hechos han potenciado este fenómeno, por ejemplo Ibáñez, Velásquez, & Helo, (2008)[8][8] señalan algunos: i) la expansión de la frontera agrícola, en especial la ocupación de baldíos; ii) la existencia de un catastro rural que se encuentra desactualizado y serias limitaciones en la articulación con las entidades subnacionales y iii) la presencia de cultivos ilícitos en la zonas de la frontera agrícola.
De otra parte, Ibáñez, Gáfaro, & Zarruk, (2012) explican que existen altos costos de transacción en la obtención de títulos de propiedad dado que estos son dispendiosos de obtener, tanto en términos monetarios y de tiempo. Igualmente, para que los títulos de propiedad puedan tener efectos positivos sobre el desarrollo rural es necesario contar con una institucionalidad que respete esos derechos y los proteja de actores armados ilegales. Por ejemplo, en la Encuesta Longitudinal de la Universidad de los Andes (ELCA[9][9]) al preguntársele a los hogares cuáles son los principales limitantes para la formalización de la tierra señalan los altos costos del proceso (45.6%) y la poca relevancia de los títulos de propiedad (27.7%).
El hecho de no contar con derechos de propiedad claros tiene implicaciones sobre los niveles de bienestar y de generación de ingresos. Al comparar los hogares con derechos de propiedad con los que no cuentan se encuentra que: i) los hogares sin derechos de propiedad quedan excluidos de los programas de crédito rurales y a una parte importante de los apoyos del Estado; ii) son objeto de despojo, pues de acuerdo con datos de la Encuesta de la Comisión de Seguimiento de la población desplazada el 33% de las familias desplazadas no tenía ningún papel que los acreditara como propietarios del predio; iii) los hogares rurales en situación de informalidad toman decisiones de inversión de bajo rendimiento; iv) los hogares sin derechos de propiedad tienen restricciones en las posibilidades de movilidad al no poder participar en el mercado de tierras; y v) los hogares con propiedad formal son menos vulnerables a los choques climáticos y menos dependientes de la inestabilidad del mercado laboral (PNUD, 2011).
En este orden de ideas, el estado actual de la ley sucesoral no...
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