INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 143 DE 2021 CÁMARA, por la cual se crea una especialidad judicial agraria y rural, se establecen los mecanismos para la resolución de controversias y litigios agrarios y rurales y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 26 Noviembre 2021 |
| Fecha | 26 Noviembre 2021 |
| Número de Gaceta | 1711 |
| Tipo de documento | Colombian History Events |
PONENCIAS
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXX - Nº 1711 Bogotá, D. C., viernes, 26 de noviembre de 2021 EDICIÓN DE 54 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l C o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA NÚMERO 143 DE 2021 CÁMARA
por la cual se crea una especialidad judicial agraria y rural, se establecen los mecanismos
para la resolución de controversias y litigios agrarios y rurales y se dictan otras disposiciones.
INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA NÚMERO 143 DE 2021 CÁMARA
“Por la cual se crea una especialidad judicial agraria y rural, se establecen los
mecanismos para la resolución de controversias y litigios agrarios y rurales y se
dictan otras disposiciones”
Bogotá D.C., 24 de noviembre de 2021
Honorable Representante
JULIO CÉSAR TRIANA QUINTERO
Presidente
Comisión Primera Constitucional
Cámara de Representantes
Ciudad.
Referencia: Informe de Ponencia para
segundo debate al Proyecto de Ley
Estatutaria número 143 de 2021
Cámara.
Honorables Representantes:
En cumplimiento del encargo hecho por la Honorable Mesa Directiva de la
Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes del Congreso de
la República y de conformidad con lo establecido en el artículo 156 de la Ley 5ª de
1992, me permito rendir Informe de Ponencia para segundo debate al Proyecto de
Ley Estatutaria número 143 de 2021 Cámara, “Por la cual se crea una especialidad
judicial agraria y rural, se establecen los mecanismos para la resolución de
controversias y litigios agrarios y rurales y se dictan otras disposiciones”, con base
en las siguientes consideraciones:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.
CONTENIDO.
1. Trámite de la iniciativa
2. Objeto
3. Consideraciones del ponente
3.1. Incorporación del componente ambiental
4. Competencia del congreso
4.1. Constitucional
4.2. Legal
5. Conflicto de interés
6. Pliego de modificaciones
7. Proposición.
8. Texto propuesto para segundo debate al Proyecto de Ley Estatutaria número
143 de 2021 Cámara.
1. TRÁMITE DE LA INICIATIVA.
El Proyecto de Ley número 143 de 2021 Cámara, fue radicado el día 27 de julio de
2021 por los Congresistas H.S. Angélica lisbeth lozano correa, H.S. Rodrigo Lara
Restrepo, H.S. Roosvelt Rodríguez Rengifo, H.S. Luis Fernando Velasco Chaves,
H.R. Juanita María Goebertus Estrada, H.R. José Daniel López Jiménez, H.R.
Adriana Magali Matiz Vargas, H.R. Carlos Adolfo Ardila Espinosa, H.R. Julio César
Triana Quintero, H.R. Ángela María Robledo Gómez, H.R.Jorge Alberto Gómez
Gallego, H.R. Juan Carlos Lozada Vargas y H.R. Alfredo Rafael Deluque Zuleta.
Siendo designada como única ponente en primer debate la H.R. Juanita María
Goebertus Estrada.
Un proyecto de naturaleza similar fue radicado la legislatura anterior bajo el
número 134 de 2020 Cámara/395 de 2021 Senado, autoría de la Ministra de
Justicia y del Derecho, Margarita Cabello Blanco, y donde fueron designados
ponentes de varios partidos, como lo fueron los Representantes Álvaro Hernán
Prada Artunduaga, Juanita Maria Goebertus Estrada, Jorge Eliecer Tamayo
Marulanda, Buenaventura León León, Juan Carlos Lozada Vargas, David Ernesto
Pulido Novoa, Luis Alberto Alban Urbano, Carlos German Navas Talero y Ángela
María Robledo Gómez.
Los ponentes de ese proyecto solicitaron audiencia pública que fue realizada el día
5 de octubre de 2020 de manera virtual a través de la plataforma Hangouts Meet.
Hubo amplia participación: magistrados y magistradas del Consejo de Estado, de
la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura; también
participaron académicos, organizaciones de la sociedad civil y agencias del Estado.
Las intervenciones se sintetizan a continuación:
Óscar Darío Amaya (Consejo de Estado)
-Desarrollo del acuerdo de paz: El CE ve con buenos ojos el cumplimiento del
Acuerdo, en específico del punto 1.1.8.
-El Acuerdo de Escazú si bien no ha sido ratificado, ya fue firmado y es un
acuerdo que se refiere a la información, participación y acceso a la justicia
Página 2 Viernes, 26 de noviembre de 2021 Gaceta del Congreso 1711
ambiental, aunque no es obligatorio crear jueces ambientales, sí promover la
justicia ambiental.
- En el PND, el actual Gobierno incluyó la creación de jueces agrarios y de
tribunales ambientales.
- Comentarios del Consejo de Estado al proyecto:
- Se omiten instituciones como derechos reales distintos a la propiedad como
servidumbre, usufructo, no hay inclusión de ningún principio de contenido
ambiental en el proyecto, sino que todo es agrario.
- En el tema de las fuentes (art. 8) se ignoran los aspectos ambientales que
deben aplicar los jueces que se ocupan de los temas agrarios
- En el artículo 12 la itinerancia no está clara
- El principal comentario es que el proyecto está incompleto: le falta la
incorporación de lo ambiental, porque el PL lo trata como si fuera un tema
residual. La especialidad debe ser agraria y ambiental:
Estructura: 1) jueces agrarios y ambientales 2) salas agrarias y ambientales
3) dos plazas en la Sección Primera del CdeE y una S ala Agraria y Ambiental
en la CSJ. Esto porque lo agrario y lo ambiental es inescindible.
Los debates en Colombia no son divididos, porque la tierra tiene un
componente ecológico y la propiedad tiene una función social y ecológica.
Abordar lo agrario sin tener en cuéntalo ambiental aplaza la solución definitiva
del problema. Promover el uso adecuado de la tierra pasa por tener en cuenta
sus elementos físicos y químicos: agua y suelo.
Gloria Stella López (Consejo Superior de la Judicatura)
Es inseparable la jurisdicción ambiental de la jurisdicción agraria.
Deben crearse como una especialidad en tierras en la justicia ordinaria. Considera
que no cree que deba ser una jurisdicción especial, sino que se trate de una
especialidad dentro de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción contenciosa.
Incorporar en un solo texto los dos PL.
- Este PL modifica la Ley 270, la Ley 1437, Ley 731 y la Ley 160 del 94. Hay que
revisar bien estas normas para que no haya contradicciones.
- Se plantean algunos puntos que no de ben cobijarse en el desarrollo de esta ley
puesto que son normas que ya están expresas en el CGP y en la Ley 143.
- La creación de conciliadores de derecho -tanto en la jurisdicción agraria como
en la contenciosa- desdibuja la función propia del juez que es resolver el
conflicto, así sea a través de la conciliación.
- Los jueces adjuntos generan inseguridad jurídica entonces hay que revisar.
- Preocupa que hay aspectos que no se incluyeron co mo controversias, a saber:
desarrollo de actividades productivas, formalización y normalización de la
propiedad, sistema nacional de áreas protegidas como los parques nacionales y
regionales naturales y reservas forestales.
- Hay que separar muy bien las competencias de la jurisdicción ordinaria y de la
contenciosa, para que no hayan conflictos de competencia y no generar mayor
desgaste judicial por las controversias que de esto pueda derivarse.
- La planta tipo de los despachos ¿quiénes debe conformar el equipo de trabajo?
El CSJ considera que se debe te ner el apoyo de especialist as en derecho
ambiental, topógrafo y otras especialidades.
- Lo agrario y ambiental deben constituir una sola especialidad, y mirar el aporte
de la especialidad de restitución de tierras.
- Insiste en la Creación de mesas de trabajo de la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura y la Procuraduría
General de la Nación.
Luis Armando Tolosa (Presidente Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
de Justicia)
- Llamado a la organización en la legislación en materia de tierras, por ejemplo,
en lo relativo a la prescripción, restitución de tierras, etc. No hay unificación
normativa. Abogar por la creación de una unidad legislativa que abogue por los
problemas del minifundio y el latifundio, la productividad y la concentración de
tierras y dar un reglamento orgánico a las leyes de tierras. Esto incide en el PL
actual.
- Este PL no tiene sentido solo desde lo consagrado en el Acuerdo de Paz, sino
también en lo relativo al Orden público ecológico nacional y mundial, en el
sentido de que los problemas ambientales carecen una organización y empalme
con las leyes de tierra en materia de protección.
- Propuesta: Sala de Casación Civil, Agraria y Ambiental. En lo concerniente a la
organización de la sala de casación civil de la Corte Suprema de Justicia,
consideran que la creación de una sala autónoma genera problemas internos
sobre el gobierno de la propia Corte Suprema y sobre la distribución del poder.
Por tanto, la propuesta es que la Sala tal como existe, resuelva los conflictos, así
como lo ha venido haciendo. La Sala está en capacidad de trabajar en la
organización de la justicia agraria y ambiental con sus siete magistrados. Lo han
hecho con la Ley de tierras, la Ley 1148, la reforma del 36, reforma del 60, 61,
han proferido decisiones hito en esta materia. Han aplicado el Acuerdo de Paz
en las decisiones de tutela que han conocido sobre esta materia.
- Solicita que se les apoye con magistrados auxiliares.
- Deben unificarse los estatutos de tie rras
Octavio Augusto Tejeiro (Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia)
- No es necesario crear una Sala nueva.
- Tema procesal: la unicidad de estatutos procesales es útil para el ciudadano y
para los abogados. Quizá sea lo mejor mantener el CGP tal como existe, y que
en el PL que se discute se mantengan los postulados esenciales del derecho rural
y agrario, para que cuando los jueces lo estén aplicando sepan que lo que se
aplica es el CGP pero que llegados a este tema se aplican los postulados básicos
que ya están señalados en el PL.
En síntesis, plantea eliminar las modificaciones y adiciones que se hacen al CGP
para evitar inconvenientes interpretativos y aplicativos y de integración de la ley.
- Los postulados básicos deberá n cumplirse además del CGP o por encima de él.
Estos postulados deberían ser: posibilidad de decisión extrapetita y ultrapetita,
tema de la competencia territorial que se privilegie el domicilio del campesino -
que es la parte débil de la relación procesal- para que el mismo no tenga que
demandar en el foro real o en el foro contractual, la prueba de oficio teniendo en
cuenta esta asimetría de relaciones (énfasis en la carga dinámica de la prueba).
- El PL como está genera un paralelismo con el CGP.
Margarita Varón (Colombia Rural)
- Este PL tiene que poner más énfasis y recursos en los jueces municipales que si
van a tener una capacidad de ir a las áreas más remotas del país.
- Focalización de MADR.
- Se sugiere acotar el proyecto para mantener integralidad en la resolución de los
conflictos.
- La composición de la litis debe atender a la complejidad de los conflictos
ambientales, ejemplo, conflictos interétnicos. Enfoque étnico: armonización con
derecho propio y la aproximación de la justicia rural.
- Órgano de cierre único, es bastante confuso mantener las dos jurisdicciones
pues se siguen compartimentando los conflictos que en la mayoría de casos
tienen involucrado un bien público.
Manuel Ramos
- Hay que formar jueces agrarios: no está de acuerdo en que sea la Sala de
Casación Civil el órgano de cierre, porque cree que no se atiende a la realidad
del campesinado.
Lorena Garnica
- Se unen las competencias separadas judiciales y administrativas
- Énfasis en la oferta institucional: el juez cercano a los ciudadanos rompiendo
barreras de acceso. (un juez que trabaje los domingos, que este acompañado de
un conciliador experto en derecho)
- La competencia ambiental como residual, en tanto es necesario que el juez no
tenga demasiadas competencias pues podría desatender lo que se pretende
resolver con el PL: la litigiosidad relacionada con la tenencia de la tierra en zonas
rurales.
- Solamente deberán ser atendidos aquellos puntos ambientales que sean
necesarios para resolver lo agrario.
Aura Bolívar
-
Jurisdicción: robustecer la justicia desde abajo, unificar criterios
interpretativos—> construcción de cue rpo institucional y doctrinario autónomo
y unificado. Cree que esto no es posible de lograr con dos especialidades
distintas porque probablemente sus criterios de interpretación también lo
serían.
- Necesidad de funcionarios capaces de entender los problemas de la ruralidad:
no entender los conflictos rurales como problemas civiles, pues en ellos hay una
igualdad de partes y el juez es un tercero imparcial. La justicia agraria le apuesta
a lo contrario porque la relación es desigual.
- Línea dura de procedimientos y principios agrarios para dar equilibrio a las
partes, esto en caso de que decida no hacer modificaciones al CGP.
- Esta jurisdicción debe ser de carácter permanente porque va a resolver conflictos
históricos y no solo relacionados con el conflicto armado.
- Cuando se trate de temas ambientales ligados a los problemas de fondo sobre el
acceso a la propiedad o uso, etc, habrá que resolve rlos en esta jurisdicción. En
todo caso, si bien se podía pensar en una jurisdicción agraria y ambiental,
considera que las condiciones no están dadas para eso y que por apostarle a
más se termine obstruyendo la eficacia.
- Proceso mixto: mantener competencias administrativas que se conducen a lo
judicial. El proyecto debe incorporar medidas para jalonar y obtener información
y colaboración de distintas entidades.
- Coordinación interinstitucional para que los jueces puedan avanzar, no pueden
hacerlo solos: acceso a información.
- Fortalecimiento de la justicia desde abajo: juez asume un rol activo de protección
de los bienes del Estado. Deben desarrollarse elementos como: participación del
campesinado y sus organizaciones, fallos ultra y extrapetita donde el juez tiene
posibilidad de asumir una mayor defensa y protección de bienes del estado, que
Gaceta del Congreso 1711 Viernes, 26 de noviembre de 2021 Página 3
no solo se considere el campesinado, sino también el patrimonio del estado y en
consecuencia de quienes tienen acceso preferente: comunidades campesinas.
Andrés García
- Fortalecer la presencia estatal en las zonas rurales y por ello debe tener vocación
de permanencia de la especialidad . También concluye que sí es necesario hacer
énfasis en la ruralidad dentro del PL.
- Cierre jurídico a los distintos problemas que surgen en relación con los procesos
administrativos para brindar acceso a tierras.
- El diseño ideal sería una jurisdicción agraria, sin embargo, reconoce que la
creación de la especialidad es un avance esencial siempre y cuando se prevean
los recursos necesarios para ponerlo en marcha.
- En relación con los posibles conflictos de competencias, sugiere una solución
como la de la JEP: creación de una sala repartidora que determinen de antemano
la competencia y cuando los casos involucren ambas jurisdicciones crear
mecanismos desde el principio para la solución conjunta.
- Establecer mecanismos de coordinación con la jurisdicción indígena que no está
mencionada.
- Precisar prevalencia normativa, desarrollar conflictos de uso y los criterios
interpretativos cuando haya conflicto entre los cuerpos normativos.
Cesar Valderrama (Dejusticia)
- Lo ultra y extrapetita se debe extender a cuando hay intereses del Estado.
- La conciliación debe tener límites, sobre todo considerando esas relaciones
desiguales.
- Si se trata de especialidad, vale la pena pensar en solo una jurisdicción por la
ineficiencia que puede conllevar una duplicidad de actores y por la dificultad de
alcanzar uniformidad en las decisiones. Considera que debe ser la contenciosa
administrativa.
Carlos Duarte
- Definición de campesino Sentencia 2028/18 de la CSJ.
- Se hace necesario que la jurisdicción tenga su propia instancia de cierre
- Faltan instrumentos específicos relacionados con conflictos territoriales,
interculturales y ambientales y profundizar en DESC. El PL debería prever que
los acuerdos construidos en escenarios alternativos de resolución de conflictos
cuenten con validez jurídica en relación a la autoridad agraria y ambiental.
- El amparo a la pobreza en casos de sujetos de especial protección constitucional
debe ir más allá de la rama judicial
Camilo Enrique Blanco (Agencia de Desarrollo Rural)
- Considera que debe modificarse el art 54 del PL en tanto impone al ciudadano
la obligación de aportar datos registrales y catastrales del predio objeto de litigio.
Esto debería hacerlo las entidades territoriales y el Agustín Codazzi.
Diego Fernando Trujillo (Procurador Delegado para Asuntos Rurales)
Los conflictos pequeños de los campesinos tienen que tener un procedimiento
simple para lograr soluciones prontas. Para ello, el papel del Ministerio Público
como conciliador es relevante para lograr soluciones asequibles y de fácil
consecución.
Andrés Castro (Unidad de Restitución de Tierras)
- El proyecto no contempla disposiciones orientadas a precisar las competencias
entre los jueces y magistrados especializados en Restitución de tierras y la
especializada que se pretende crear. Se recomienda referencia expresa.
- Armonizar el PL con otros proyectos que también se relacionan con
administración de justicia y justicia agraria y rural.
Ricardo Arias (Delegado para Asuntos Agrarios de la Defensoría del Pueblo)
- El PL no especifica los asuntos en los que resulta procedente e improcedente la
conciliación. Se requiere identificación expresa
- Desarrollar a profundidad medidas de perspectiva diferencial tanto étnica como
de género.
- Se debe armonizar con las acciones que adelanta ante la Agencia Nacional de
Tierras.
- Importancia de contemplar el derecho ambiental en el PL.
Marcela Castellano (PRODETER Colombia)
- La creación de dos especialidades puede incurrir en vicio inconstitucional, pues
trasgrede el principio de juez natural. No es fácil distinguir entre lo público y
privado cuando de tierras se trata y no hay unificación jurisprudencial.
- En la ruralidad la conectividad es muy baja, se debe revisar el artículo 3 para
no vulnerar el derecho de defensa.
- No está establecido un órgano de cierre.
- El artículo 49 no prevé la forma de resolución de los conflictos de competencia.
En el Taller de Expertos convocado por la coordinadora ponente, Juanita
Goebertus, el 7 de diciembre de 2020, se escucharon las diferentes posturas frente
al proyecto de ley, de tal suerte que se evidenció para esta nueva oportunidad ante
un proyecto de similar naturaleza la pertinencia de presentar esta ponencia.
El proyectó fue aprobado en su primer debate el día 24 de noviembre de 2020,
donde dio trámite a la Plenaria de la Cámara de representantes en fue objeto de
dos ponencias, la primera mayoritaria y la segunda alternativa radicada por el H.R.
Juan Carlos Lozada Vargas. La ponencia mayoritaria se aprobó el día 15 de
diciembre de 2020.
Respecto al trámite en Senado del Proyecto de Ley Estatutaria 134 de 2020C /395
de 2021S, debe decirse que aprobó su primer debate el día 25 de mayo de 2021,
sin embargo, fue archivado por tiempos de acuerdo al artículo 153 de la
2. OBJETO.
El presente Proyecto de Ley tiene por objeto regular el marco procesal que rige las
actuaciones judiciales y mecanismos alternativos para la resolución de los litigios
y controversias respecto de los derechos de propiedad, posesión, ocupación,
usufructo, servidumbre, uso y tenencia de bienes inmuebles ubicados en suelo
rural, las relaciones económicas de índole agraria particularmente descritas en
esta Ley y la legislación agraria vigente.
3. CONSIDERACIONES DEL PONENTE
A continuación, se transcriben textualmente las consideraciones presentadas en
las proposiciones que radiqué para primer debate y que no fueron aceptadas por
los coordinadores ponentes en dicha oportunidad, ni en la ponencia de segundo
debate.
Las proposiciones se refieren a la necesidad de incluir el componente ambiental en
todos los asuntos relativos a la jurisdicción rural y agraria, al considerar que se
trata de materias inescindibles.
El PLE 143 de 2021 busca adecuar y articular la estructura de la Administración
de Justicia y su organización institucional y procedimental, para implementar la
especialidad agraria y rural en las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso
administrativo en Colombia. En términos generales, por esta vía se pretende: (i)
hacer efectiva la cláusula constitucional de Estado Social de Derecho, desde la
perspectiva del ordenamiento y acceso progresivo a la propiedad de la tierra en
Colombia; (ii) la protección a los trabajadores agrarios (CP., arts. 1, 64, 65 y 66);
(iii) cumplir con lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017; y finalmente, (iv)
integrar dicho esquema en la ley estatutaria de administración de justicia.
Esto en contraposición frente al proyecto de Ley Estatutaria Archivado 134 de
2020C/ 395 de 2021S, donde, de acuerdo a la autora del proyecto:
“Este proyecto fue ideado para cumplir el compromiso, contenido en
el Acuerdo Final, de crear una jurisdicción agraria, como apoyo a los
compromisos de “Formalización masiva de la pequeña y mediana
propiedad rural” y de “mecanismos de resolución de conflictos de
tenencia y uso y de fortalecimiento de la producción alimentaria”. En
principio la definición de los asuntos agrarios y rurales contenida en
el proyecto es una versión más amplia de la prevista anteriormente
en el Decreto 2303 de 1989 (nunca implementado completamente y
luego derogado por el Código Gene ral del Proceso).
(…)
[S]e entiende no sólo la necesidad de establecer una oferta
jurisdiccional especializada en asuntos agrarios, sino además lo
imperioso de establecer un cuerpo unificado normativo en torno a
dichos asuntos, aspecto en el cual valga resaltar Colombia ha
avanzado significativamente, por ejemplo, con la expedición del
Decreto 1071 de 2015 (Por el cual se expide el Decreto Único
Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de
Desarrollo Rural). De esta manera, es posible hablar de un entramado
completo de justicia agraria, el cual responda a las necesidades de la
población rural, con normas sustantivas y procesales claras, que
garanticen la solución efectiva de las distintas tipologías de conflictos
agrarios.”
Con el fin de lograr los propósitos previstos el proyecto de ley, se crea la
especialidad agraria y rural en la jurisdicción ordinaria y en la jurisdicción
contencioso-administrativa. Además del arreglo institucional, establece los
asuntos que serán de competencia de estas autoridades jurisdiccionales y fija el
procedimiento para resolver las controversias que surjan a propósito de los
asuntos de su competencia.
Además de la novedad de crear una especialidad para resolver los conflictos
propios de la ruralidad, el presente proyecto dispone de varias herramientas que
buscan equilibrar la desigualdad en las relaciones de uso y tenencia de la tierra y
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