Informe de ponencia segundo debate proyecto de ley 18 de 2010 senado
INFORME DE PONENCIA SEGUNDO DEBATE PROYECTO DE LEY 18 DE 2010 SENADO. por medio de la cual se dictan medidas para la detección y evaluación de obras de las entidades públicas y se dictan otras disposiciones.
Bogotá, D.C.
Honorable Senadora
OLGA SUÁREZ MIRA
Presidenta
Comisión Sexta Constitucional
Senado
Congreso de la República
Presente
Referencia: Informe de ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 18 de 2010 Senado, por medio de la cual se dictan medidas para la detección y evaluación de obras de las entidades públicas y se dictan otras disposiciones.
Reciba un cordial saludo Respetado Señor Presidente:
En cumplimiento del encargo que me hiciera la Mesa Directiva de la Comisión Sexta, consistente en rendir ponencia para segundo debate del proyecto de ley de la referencia, de conformidad con lo dispuesto por la Constitución Política y por la Ley 5ª de 1992, someto a consideración de los honorables Congresistas el informe adjunto, el cual contiene una modificación al artículo 1° del proyecto de ley.
Cordialmente,
Carlos Alberto Baena López,
Senador de la República,
Movimiento Político MIRA.
En cumplimiento de la honrosa designación recibida de la Mesa Directiva de la Comisión Sexta Constitucional Permanente del Senado de la República, atentamente me permito rendir ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 18 de 2010 Senado, por la cual se dictan medidas para la detección y evaluación de obras inconclusas de las entidades públicas y se dictan otras disposiciones.Con ese propósito, se indican a continuación el (1) Contenido y marco jurídico del Proyecto; (2) el pliego de modificaciones propuesto; (3) el análisis de impacto fiscal y la (4)integración del texto con los cambios planteados o la proposición.
1. CONTENIDO Y MARCO JURÍDICO DEL PROYECTO
Contenido del proyecto
El proyecto de ley pretende establecer medidas para la detección y valoración de las obras públicas que no se hayan concluido de acuerdo con lo planeado por la entidad estatal a su cargo, para someterlas a evaluación técnica y financiera, dirigida a establecer si se concluyen o se procede a su demolición. Como fin esencial del proyecto se señala el de ¿salvaguardar las vidas como derecho fundamental¿, que se entienden amenazadas por los efectos desfavorables de las obras inconclusas.
Los mecanismos específicos que prevé la ley son los siguientes:
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Constituir en cada entidad estatal un Registro de Obras Públicas Inconclusas[1][1], para que se establezca ¿la realidad respecto a su infraestructura física, en un término perentorio de un (1) año¿, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente ley;
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Realizar el diagnóstico que le permita a cada institución pública valorar la viabilidad técnica, jurídica y financiera de terminar o demoler la obra, el cual deberá concluirse dentro del año siguiente a la consolidación del Registro;
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Iniciar la terminación o demolición de cada obra, dentro de los dos años siguientes al diagnóstico, previa apropiación presupuestal;
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Controlar la aplicación de la presente ley, responsabilidad que estará a cargo de las instancias de Planeación de la entidad respectiva.
Con base en lo expuesto, es de concluir que el proyecto cuenta con tres ejes centrales de regulación en materia de obras inconclusas: Registro, asignaciones y ejecuciones presupuestales y definición de competencias. Así mismo, la iniciativa incorpora en su ámbito de aplicación a la Nación, a los demás entes territoriales y a las personas jurídicas de Derecho Público, en general.
Marco jurídico del proyecto
El análisis constitucional y de marco legal que se presenta a continuación, pretende determinar la adecuación de la iniciativa a la Carta Política y establecer si se fijan modificaciones al régimen de obras inconclusas existente en la actualidad. Una vez expuestos, se estudiarán los énfasis del Proyecto en materia de (a) Registro de obras inconclusas, (b) Asignaciones y ejecuciones presupuestales y (c) Definición de competencias.
Régimen General de Obras Públicas
Las disposiciones relativas a la construcción, diseño, y ejecución de obras, se encuentran en la propia Carta Política, en la Ley 80 de 1993 (Estatuto General de Contratación de la Administración Pública), y enlaLey 1150 de 2007 (Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos). Cuando se trata de obras regidas principal o subsidiariamente por el derecho privado, son aplicables el Código Civil Colombiano, con el Régimen de Responsabilidad Civil Contractual y Extracontractual, y el Código de Comercio, que describe la construcción u obras, como un acto mercantil.
Las obras inconclusas expresan deficiencias en la función administrativa, en la medida que se derivan de fallas en la planeación y en la ejecución de los procesos y proyectos a cargo de la Rama Ejecutiva en cualquiera de sus formas y ámbitos de actuación. De allí que a la iniciativa en estudio le subyazca el propósito de corregir esas limitaciones y dar cumplimiento a los principios que rigen el desempeño estatal, de acuerdo con lo previsto en la Carta Constitucional, en su artículo 209, en el que se destaca que ¿La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. [¿]¿.
Adicionalmente, la Constitución contempla dentro de los derechos colectivos los del espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa y el ambiente, los cuales se ven afectados por la existencia de obras inconclusas y por la decisiones que las generaron o que las mantienen en esa situación, lo que las hace susceptibles de acciones populares y mayores erogaciones para el Estado, por las órdenes e incentivos que deban asumirse por esa causa (artículo 88). Adicionalmente, las obras inconclusas, por su estado de ruina, cuando lo tengan, o por los daños que generen en las comunidades en que se encuentren, pueden dar lugar a responsabilidades del Estado, con los efectos indemnizatorios ode reparación patrimonial que aumentan los perjuicios generados por una precaria acción administrativa en materia de obras (artículo 90).
Sin perjuicio de las atribuciones del Gobierno Nacional para efectuar inversiones en el territorio, la mayor parte de las facultades constitucionales en lo atinente a obras civiles públicas, están confiadas a los entes territoriales. Específicamente, a los municipios les corresponde construir las obras que demande el progreso local y a los departamentos complementar la acción municipal (artículos 298 y 311). De allí que las asambleas y los concejos deban expedir las disposiciones relacionadas con las obras públicas y las vías de comunicación; así como adoptar de acuerdo con la Ley, los planes y programas de obras públicas, con las determinaciones de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento (artículos 300 y 313). Adicionalmente, los planes y programas de desarrollo de obras públicas departamentales, serán coordinados e integrados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales.
En cuanto a los alcaldes y gobernadores, les corresponde la iniciativa en la presentación de planes y programas de obras públicas (artículos 305 y 315). Finalmente, a las Juntas Administradoras Locales, les asiste la facultad de participar en la elaboración de los planes y programas municipales de obras públicas (artículo 318); mientras que las entidades administrativas conformadas por dos o más municipios, podrán ejecutar obras de interés metropolitano.
Este marco constitucional pone de presente las finalidades de la función pública que deben observarse en asuntos obras, así como el reparto de competencias entre entes territoriales. La inquietud que surge es si el Congreso de la República cuenta con la atribución de regular las obras inconclusas, con el enfoque propuesto por el Proyecto. Al respecto, habría que indicar que los planes de obras y las decisiones de las corporaciones y autoridades territoriales y nacionales no excluyen las del Congreso, en consideración a que este se encuentra autorizado, en general, para hacer las leyes. Adicionalmente, la autonomía territorial no se vulnera por el hecho de determinar mecanismos de registro de la acción que tienen a su cargo los departamentos, distritos y municipios. Por otra parte, tampoco se desconoce la descentralización por servicios, sino que se concretan medios para que los principios de la función pública sean debidamente observados.
Adicionalmente, es deber del Congreso precisar normas que contribuyan al buen desempeño fiscal del Estado en todos su niveles, por lo cual este aspecto confirma la competencia del Legislativo para adoptar una norma como la propuesta. Sin embargo, esa misma observancia fiscal, impone condicionar el ejercicio de demolición de obras a verificaciones que aseguren que tal determinación se dirige a evitar las situaciones de daño derivadas de la ruina, de conformidad con el marco legal vigente, en el que se destacan las disposiciones del Código civil, acerca de la responsabilidad del dueño...
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