Informe de ponencia para segundo debate al proyecto de acto legislativo 127 de 2004 cámara
INFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 127 DE 2004 CÁMARA. por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política
Bogotá, D. C., 25 de octubre de 2004
Honorable Representante
HERNANDO TORRES BARRERA
Presidente
Comisión Primera Constitucional
Honorable Cámara de Representantes
Estimado señor Presidente:
En cumplimiento del honroso encargo que nos fue encomendado por la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, nos permitimos rendir informe de ponencia para segundo debate al Proyecto de Acto Legislativo número 127 de 2004 Cámara, acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 34 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política, presentados por los señores Ministros de Hacienda y de la Protección Social, en los siguientes términos:
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CONTENIDO DE LA PROPUESTA
El Gobierno Nacional presentó a la Cámara de Representantes dos proyectos que pretendían modificar el artículo 48 de la Constitución. Ambos proyectos, a pesar de tener diferencias en aspectos formales, buscan transformar el sistema pensional en Colombia. Los proyectos pretenden introducir los criterios de sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social y de equidad (estableciendo que a partir del 2008 los requisitos y beneficios pensionales para todos serán los que establezca la Ley del Sistema General de Pensiones), se busca también eliminar los regímenes especiales, establecer un tope máximo para las pensiones, y la eliminación de la mesada 14 para los nuevos pensionados.
En el Proyecto número 127, se adiciona el reconocimiento de la competencia del Congreso para modificar el régimen de pensiones, sin que puedan oponérsele expectativas o derechos adquiridos cuando no se han cumplido aún los requisitos establecidos por la ley.
Con esto, el Gobierno Nacional, en la exposición de motivos expresa que \"(e)l proyecto de acto legislativo que se presenta a consideración del Congreso constituye un elemento fundamental del conjunto de medidas que se han venido adoptando para hacerle frente a los graves problemas que se presentan en materia de financiación del pasivo pensional\".
Expresan los autores que es preciso incluir los criterios de equidad y sostenibilidad financiera \"por cuanto se dispone de recursos limitados que deben ser distribuidos de acuerdo con las necesidades de la población, para lo cual se deben establecer los mecanismos que logren su suficiencia con el fin de que realmente se dé la efectividad del derecho\".
Esta propuesta de introducir unos cambios definitivos en el régimen pensional de los colombianos, obedece al creciente desequilibrio que se evidencia en el sistema pensional. El problema financiero se ha calificado como estructural, resultado de bajas o nulas cotizaciones, dispersión de regímenes pensionales y beneficios exagerados, además del proceso demográfico y la maduración del régimen de prima media. La Ley 100 de 1993 no resultó suficiente para solucionar estos problemas, no cobijó a todos los sectores, manteniendo al margen unos regímenes costosos como el de los miembros de las Fuerzas Militares, el de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a los trabajadores de Ecopetrol. A esto se adicionaron las convenciones o pactos colectivos que, irresponsablemente, incluyeron beneficios exagerados para sus miembros.
Finalmente, el gran desequilibrio entre cotizaciones y beneficios del sistema pensional, obligó a la utilización de las reservas del Seguro Social, además de recursos del presupuesto general de la Nación, que para el año 2004 equivalen a 4.6% del PIB ($8.2 billones)1 . Así las cosas, y tal como lo explican los Ministros de Hacienda y de la Protección Social en la exposición de motivos, se genera una transferencia intergeneracional de pasivos, en la medida en que los actuales y futuros contribuyentes, con sus aportes de impuestos y cotizaciones, terminarán financiando no sólo la deuda causada de las pensiones corrientes, sino su propio gasto social y sus futuras pensiones. Manifiestan los autores, que la aprobación de las Leyes 797 y 860 de 2003, no son suficientes todavía para disminuir el déficit, mientras que se mantienen unas altas cifras de evasión, por lo que señalan que el acto legislativo reforzará estas medidas.
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DEBATE Y MODIFICACIONES AL PROYECTO EN LA COMISION PRIMERA DE LA CAMARA
Para el primer debate sobre el proyecto, se presentaron dos informes de ponencia a la Comisión Primera Constitucional de la honorable Cámara de Representantes. Uno, firmado por los honorables Representantes Javier Ramiro Devia, William Vélez Mesa, Reginaldo Montes e Iván Díaz Matéus, y el otro, firmado por quienes suscribimos el presente informe de ponencia, Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas, Telésforo Pedraza Ortega, Griselda Janeth Restrepo y Lucio Muñoz Meneses.
Para ampliar el criterio de los ponentes, se celebraron audiencias públicas sobre el tema el 25 de agosto y 30 de septiembre, a las que se inscribieron más de doscientos ciudadanos, que manifestaron sus distintas posiciones y comentarios sobre el tema pensional. Un recuento detallado de estas se encuentra en la ponencia que rendimos para primer debate en la Comisión Primera, que se publicó en la Gaceta del Congreso número 596 de 2004.
Las dos ponencias radicadas para primer debate contaban con varios puntos de acuerdo y algunas diferencias. En primer lugar, los ponentes del Partido Liberal (Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas, Griselda Janeth Restrepo y Lucio Muñoz Meneses) plantearon a la comisión la posibilidad de establecer un régimen pensional solidario, universal, único y público, siguiendo los lineamientos establecidos por el partido al respecto.
La segunda diferencia la constituyó la definición del mínimo vital; mientras la otra ponencia estaba de acuerdo con establecer la equiparación del mínimo vital con el salario mínimo legal mensual establecido, nosotros consideramos que esto no debía hacerse así en consideración al artículo 53 de la Constitución y teniendo en cuenta lo preceptuado por la Corte Constitucional, así que propusimos eliminar esta equiparación y reemplazarla por la garantía de una pensión mínima equivalente al salario mínimo legal mensual vigente.
Una tercera diferencia la constituyó un inciso nuevo que propusimos, en el cual se establecía que los recursos de los aportes al Sistema General de Pensiones se destinarían única y exclusivamente a atender el mismo. Esto se planteó con la intención de salvaguardar los recursos de las pensiones evitando que en el futuro se utilizaren para atender otras contingencias de presupuesto.
Otra diferencia la constituyó el tema de los regímenes pensionales producto de pactos, convenciones o acuerdos colectivos. Mientras los ponentes firmantes del otro informe estuvieron de acuerdo con la propuesta del Gobierno Nacional de limitar la vigencia de los existentes hasta el 2010 y de ahí en adelante eliminar la posibilidad de que por este medio se modifique el régimen de pensiones, nosotros propusimos que dichos acuerdos podrían celebrarse si se sujetaban a criterios de racionalidad, proporcionalidad y sostenibilidad financiera, de tal forma que no comprometieran los recursos de la Nación ni de los entes territoriales. Esta alternativa se planteó a través de una proposición, que fue negada por los miembros de la comisión.
Una vez expuestas las motivaciones de las dos ponencias a la Comisión Primera Constitucional, el Presidente nombró una subcomisión, conformada por ponentes firmantes de ambos informes, para presentar a votación un texto acordado. Así, se presentó el texto que votó la Comisión Primera, conformado por un artículo de siete incisos, dos parágrafos y cuatro parágrafos transitorios. Sobre este texto, los ponentes manifestaron a la comisión no haber conseguido acuerdo en lo referente al inciso sexto, correspondiente a la definición del mínimo vital, al parágrafo 1°, referente a la negociación pensional en los acuerdos, convenciones o pactos colectivos.
Con respecto a la propuesta del Partido Liberal de establecer un régimen único, público y solidario de pensiones, luego de debatir ampliamente los cambios radicales que representaría para el sistema pensional, se acordó que se dejaría como constancia para retomarlo en los debates sub-siguientes. Sobre este tema, recordamos a los honorables Representantes que el doctor Telésforo Pedraza, ponente, ha manifestado a lo largo de los debates de elaboración de las ponencias, que no comparte esta iniciativa del régimen único y público. La constancia radicada por los representantes miembros del Partido Liberal plantea el establecimiento de dicho régimen, permitiendo que no sea público exclusivamente.
Esta subcomisión, estuvo de acuerdo también en proponer un inciso que tenía en cuenta el régimen propio de las actividades de alto riesgo, ordenando a las leyes del sistema encargarse de establecerlo. Sin embargo, dada la polémica suscitada por el tema, se acordó retirarlo, para proponer una nueva redacción que contemplara estos trabajadores, sin abrir la puerta a la creación de nuevos regímenes exceptuados.
Finalmente, los ponentes y los demás miembros de la Comisión Primera Constitucional, en reconocimiento a la importancia de la labor desempeñada por los docentes públicos, estuvimos de acuerdo en contemplar de manera transitoria un régimen de transición especial para los miembros del magisterio, conservando lo contemplado en la Ley 812 de 2003. Sobre este tema, citamos algunos apartes de la constancia que al respecto radicaron los miembros del Partido Liberal:
\"En todo el territorio nacional, aun en los lugares más apartados, encontramos siempre el trabajo abnegado y persistente de los maestros. Su labor, orientada a la formación de la niñez y la juventud, se realiza en medio de las más adversas circunstancias y afectada...
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