La institucionalidad paralela como estrategia de acción gubernamental en la Venezuela bolivariana
| Autor | Francesca Ramos Pismataro - Juan Camilo Ito C. |
| Páginas | 125-149 |
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El modelo de Estado del proceso comúnmente conocido como Revolución Bolivariana no responde a una concepción ideológica monolítica. Tampoco se ha mantenido incólume durante el transcurrir de los sucesivos gobiernos que han llevado sus banderas. En cambio, ha estado en constante evolución y se ha alimentado de criterios teóricos y prácticos variopintos. De este modo, se ha gestado una institucionalidad ecléctica y cambiante, cuyo análisis permite comprender el alcance de las transformaciones que han operado sobre el sistema político venezolano en los últimos diez y seis años.
El proyecto político bolivariano se propuso desde sus inicios modificar la naturaleza, el accionar, los objetivos y los fundamentos de la institucionalidad venezolana. De ahí el uso recurrente de la expresión "refundación de la República" por parte de Hugo Chávez durante su campaña presidencial de 1998 en la que, precisamente, su principal propuesta fue la conformación de una Asamblea Nacional Constituyente para redactar una nueva Carta Magna (Bejarano, 2010). Muchas de las reformas propuestas emanaban de la crítica
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realizada por el Movimiento Quinta República -mvr-1a la visión del Estado mínimo que ejerció influencia sobre los líderes de los partidos políticos tradicionales,2particularmente durante la última década del siglo xx.
Hugo Chávez y sus copartidarios se veían a sí mismos como abanderados de una propuesta que modificaría de forma duradera el sistema político venezolano, por medio de un proceso dual que daría como resultado el nacimiento de nuevas instituciones y el fenecimiento de las antiguas estructuras políticas, jurídicas y socio-económicas.3Se planteó una reestructuración integral del sistema político, que abarcara sus fundamentos filosóficos, sus elementos constitutivos y las relaciones que lo caracterizaban (Agenda Alternativa Bolivariana, 1996). Se manifestó la voluntad de crear una institucionalidad que respondiera a nuevos principios y persiguiera renovados objetivos. Entre ellos, construir un sistema político sobre la base de la democracia participativa y protagónica - elemento que es de anclaje constitucional desde 1999.
Este proceso puede leerse en clave gramsciana, teniendo en cuenta que la propuesta primigenia del chavismo consistía en que las nuevas estructuras surgidas de un proceso proto-revolucionario emergieran para refundar efectivamente la república, mientras que las instancias públicas anteriores -entendidas como hostiles a las aspiraciones transformadoras- fueran declinando poco a poco.4El reemplazo de dispositivos y prácticas enraizados en el ejercicio de la administración pública desde finales de la década de los cincuenta, se convirtió
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en un reto de importante magnitud para la recién llegada dirigencia chavista. Surge, entonces, un fenómeno que se ha convertido en una constante de la realidad política venezolana en los últimos diez y seis años: la dualidad administrativa que ha engendrado una arquitectura institucional de gran complejidad, un Estado gigante, una sociedad activamente dependiente, y por lo tanto mayores niveles de clientelismo y de corrupción.
Lo anterior está relacionado con la creación de una nueva institucionalidad que coexiste con la tradicional, y que es producto de la tensión permanente entre la necesidad de inmediatez por parte de los gobiernos chavistas y la aspiración de perdurabilidad del proyecto político revolucionario. El presente texto centra su análisis justamente en la construcción deliberada de estructuras institucionales paralelas destinadas a servir como plataforma operativa para la ejecución de políticas consideradas fundamentales para el avance y sostenimiento de la denominada Revolución Bolivariana.
Este fenómeno ha dado un halo de excepcionalidad a varios de los programas faro del Ejecutivo nacional, y le ha otorgado flexibilidad y margen de maniobra en la administración de recursos. Asimismo, ha retado el proceso de descentralización clásico -iniciado en 1989- y ha puesto en entredicho la estabilidad de los sujetos principales del modelo territorial aún vigente: los estados y los municipios.
Poco se ha abordado, de manera holística e integral,5la cuestión de la fisionomía y el funcionamiento de la institucionalidad paralela propia de la Venezuela chavista. Quizás esto se deba a que sus estructuras son significativamente embrionarias, excepcionales, volubles y experimentales.6En el presente artículo abordamos el proceso evolutivo que dichas estructuras han
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surtido y afirmamos que la institucionalidad paralela es un factor central para la comprensión del carácter del proyecto político chavista, de su eclecticismo teórico-práctico y del ejercicio del poder que lo distingue. Esto, en razón de que los sucesivos gobiernos de Hugo Chávez -y el que preside Nicolás Maduro en la actualidad- se han apoyado en la institucionalidad paralela para implementar políticas sociales, fomentar la organización comunitaria y moldear las relaciones cívico-militares.
En las líneas que siguen nos proponemos analizar las principales características de la institucionalidad paralela en Venezuela, y realizar un balance de lo sucedido en torno a ella durante lo corrido del proceso político en el que se enmarca. El objetivo principal es caracterizar el fenómeno y evidenciar que se ha convertido en una plataforma fundamental para el accionar gubernamental del liderazgo chavista. Nos enfocamos en la naturaleza de la institucionalidad paralela y nos referimos tangencialmente a las interacciones que se han tejido entre ésta y la institucionalidad heredada.
Se transitará por tres ejes temáticos: las políticas sociales a través de las Misiones, el surgimiento y fortalecimiento de los consejos comunales y la alianza cívico-militar. Por último, se esbozará una serie de reflexiones finales en las que se discute en torno al papel estratégico -y multipropósito- que las instituciones paralelas tienen en el marco de aquel proyecto político. Se llama la atención sobre los crecientes márgenes de discrecionalidad en el manejo de recursos, sobre la consolidación de un clientelismo demandante7y sobre las posibilidades de control social que dicha institucionalidad provee al gobierno actualmente.
El grueso de las políticas sociales impulsadas por el gobierno bolivariano se ha enmarcado en la modalidad de Misiones Sociales. Uno de los primeros
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programas de ese estilo fue la Misión Barrio Adentro, destinada a proveer servicios de salud in situ a comunidades de bajos recursos. Desde el inicio la filosofía de la institucionalidad paralela actuó como telón de fondo de las prácticas administrativas de las Misiones. Por ejemplo, en virtud de la creación de estructuras ad hoc, la Misión Barrio Adentro "[...] ha operado al margen de las instituciones existentes en el área de la salud pública, realizando un by pass [sic] de estas instancias burocráticas para llegar directamente a la población necesitada" (Lander, 2007, p. 72).
De modo similar, para asegurar el funcionamiento de la Misión Mercal, se recurrió a la novel Fundación Proyecto País, creada por el Decreto Presidencial No. 33 del 26 de febrero de 1999 y adscrita en su momento al Ministerio de la Defensa. Se dispuso que su lógica de despliegue se basara en una serie de direcciones regionales, sinónimo de unidades de reserva y comandos de guarnición. (Alvarado Chacín, 2004; Pérez, 2008) De este modo, se instauró un bypass con respecto al entramado institucional ligado a la producción, transporte y distribución de alimentos -en cabeza de los ministerios dedicados a los temas agropecuarios y de comercio-y se hizo hincapié en el nuevo rol de la Fuerza Armada Nacional en los procesos de desarrollo nacional y de ejecución de políticas sociales.
La propuesta de reforma constitucional presentada por el gobierno bolivariano en 2007 se refería a las Misiones como una nueva categoría dentro de la administración pública, de corte excepcional y contrapuesta a las estructuras burocráticas tradicionales. Se disponía que las instituciones alternativas se mantuvieran al margen de la normatividad emanada de la Constitución y la ley, y que fueran reglamentadas directamente por el Ejecutivo.8Aquella filosofía de dualidad administrativa ha allanado el camino para que el gobierno nacional disponga de crecientes niveles de discrecionalidad y margen de maniobra sobre los designios de este tipo de esquemas institucionales.
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Además, la construcción de un nuevo modelo administrativo-participativo por parte del gobierno bolivariano se estaría realizando en medio de un proceso de expansión del aparato público. Esto ha dado margen al surgimiento y fortalecimiento de una administración paralela, con acceso a una serie de fondos ad hoc. Aquella "[...] burocracia paralela realiza funciones que se solapan con la administración pública tradicional. Ello opera, según nuestro criterio, como mecanismo para otorgar márgenes de maniobra (autonomía) al gobierno [...] mediante la creación de una institucionalidad paralela" (Cilano, Córdova y Chaguaceda, 2009, p. 64).
Cabe anotar que las Misiones surgen en un marco coyuntural muy especial, influenciado por el acontecer del paro petrolero-empresarial que se desenvolvió entre 2002 y 2003, y de cara al referendo revocatorio que se realizaría en 2004. Este contexto marcó la pauta para muchos de los esfuerzos de despliegue gubernamental y aceleró la materialización de estos dispositivos.
La existencia de grandes problemáticas sociales que había que atender, convirtió a las Misiones en una de las macro-políticas más importantes del gobierno bolivariano. Al...
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